淺析行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)存在的問題及對(duì)策

黃火盛

摘要：行政事業(yè)單位在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位，建立一套能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、科學(xué)高效的內(nèi)控制度，是其履行公共服務(wù)職能、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的有力保障，也是依法治國(guó)的重要組成部分。本文闡述了行政事業(yè)內(nèi)控制度的概念內(nèi)容與重要意義，分析了當(dāng)下內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行中存在的若干問題，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行剖析，提出了相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策，以期能夠?yàn)槲覈?guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和發(fā)展提供借鑒與參考。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部制度;風(fēng)險(xiǎn)管理

我國(guó)行政事業(yè)單位在過去幾年的內(nèi)控制度建設(shè)取得了一定的成效，有效提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)安全、完整，改善單位內(nèi)部管理，提升了單位公共服務(wù)的水平和效果。但是，在當(dāng)前全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制過程中還存在一些突出的問題亟待解決，如內(nèi)部控制意識(shí)淡薄、監(jiān)督不到位等問題仍然存在，基層單位問題更為突出。如何進(jìn)一步加強(qiáng)單位內(nèi)控制度建設(shè)，加快建立與國(guó)家治理體系和治理能力相適應(yīng)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系，更好地保障行政事業(yè)單位運(yùn)轉(zhuǎn)高效和履職合法合規(guī)，是當(dāng)前我國(guó)各級(jí)職能部門管理人員亟需解決的問題。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制簡(jiǎn)述

我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是各級(jí)行政事業(yè)單位通過制定與單位內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的控制制度、并依據(jù)制定的內(nèi)部控制制度實(shí)施有關(guān)管制措施和執(zhí)行程序，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理活動(dòng)過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范、管控，從而實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。而內(nèi)控的目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)符合相關(guān)法律法規(guī)要求，確保單位資產(chǎn)安全和有效使用、財(cái)務(wù)信息的披露真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，其重要意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）實(shí)施內(nèi)部控制是踐行依法治國(guó)策略的一個(gè)重要環(huán)節(jié)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度是在“國(guó)法”統(tǒng)馭下的“家規(guī)”，有了“國(guó)法家規(guī)”才能使行政事業(yè)單位依法依規(guī)辦事，建立一套科學(xué)、全面、完善的單位內(nèi)控制度，用籠子關(guān)住權(quán)力，形成全社會(huì)不敢腐、不能腐、不易腐的防范和保障機(jī)制，用制度來規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督，從而有效防范行政事業(yè)單位各種風(fēng)險(xiǎn)。

（二）實(shí)施內(nèi)控是貫徹新《預(yù)算法》的根本保證

新《預(yù)算法》要求，單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要先作出預(yù)算年度資金安排，才能列支費(fèi)用支出，并在預(yù)算支出的年度內(nèi)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，費(fèi)用支出不得超出安排的預(yù)算，也不能安排無預(yù)算的支出，禁止虛列支出、轉(zhuǎn)移預(yù)算資金，套取預(yù)算資金等行為。堅(jiān)決懲治脫離法律監(jiān)督的資金使用和“小金庫”行為;堅(jiān)決貫徹“預(yù)算公開”要求，規(guī)范預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算、績(jī)效考核，接受社會(huì)監(jiān)督;預(yù)算使用中必須貫徹勤儉節(jié)約的原則，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，避免預(yù)算資金浪費(fèi)。內(nèi)控就是“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的新型管理模式，只有建立了有效的內(nèi)控管理體系，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制流程，才能從根本上保證《預(yù)算法》的實(shí)施效果。

（三）實(shí)施內(nèi)控是提高行政事業(yè)單位管理水平的有效途徑

行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理是管理上的一種新模式，也是一種有效的管理方法，經(jīng)過實(shí)踐證明建立有效的內(nèi)控制度能夠防范和控制管理經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。建立好科學(xué)、合理的組織框架，在單位層面對(duì)內(nèi)部工作人員和管理人員進(jìn)行科學(xué)分工、合理配置，可以“明職責(zé)，提效率”避免資源浪費(fèi)，也會(huì)有效促進(jìn)內(nèi)部工作順利推進(jìn)，令行政事業(yè)單位中各部門之間通力合作，全面提高管理質(zhì)量。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控建設(shè)存在的幾個(gè)突出問題

（一）內(nèi)控建設(shè)宣傳不到位、制度建設(shè)意識(shí)淡薄、管理層不重視

由于我國(guó)行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控管理起步較晚，傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為只有企業(yè)才講內(nèi)控，與經(jīng)濟(jì)效益息息相關(guān)，而且行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)大都來源于各級(jí)財(cái)政撥款，只會(huì)與社會(huì)效益相關(guān)，單位與內(nèi)控關(guān)聯(lián)不大，不需要搞內(nèi)控;也有認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)部門的事，內(nèi)控只與財(cái)務(wù)方面相關(guān)，其他的業(yè)務(wù)活動(dòng)不需要內(nèi)控，導(dǎo)致單位領(lǐng)導(dǎo)不重視，對(duì)上級(jí)有關(guān)內(nèi)控建設(shè)的相關(guān)通知文件精神和要求，只進(jìn)行文件批閱，不會(huì)嚴(yán)格按相關(guān)文件要求做好落實(shí)和督促，導(dǎo)致行政事業(yè)單位資產(chǎn)流失，風(fēng)險(xiǎn)管控缺失。

（二）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱、人員配備不完整

由于在內(nèi)控建設(shè)方面意識(shí)不到位、不重視，從而使單位層面的內(nèi)控制度建設(shè)組織架構(gòu)不完整，沒有完善的內(nèi)控工作機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督?jīng)]有做到分離，議事決策機(jī)制不健全。同時(shí)，行政事業(yè)單位受“三定方案”.的限制，現(xiàn)行單位機(jī)構(gòu)設(shè)置不能滿足內(nèi)控管理的需求，無法做到專人、專職、專崗承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)防范的內(nèi)控工作，只有采取一個(gè)部門“牽頭”，多個(gè)部門配合的變通管控管理模式，造成部門專責(zé)不清晰，同一時(shí)間多項(xiàng)工作疊加的矛盾，部門之間配合不暢通，相互掣肘，相互內(nèi)耗，大大影響內(nèi)控的管控力度。此外，風(fēng)險(xiǎn)管理人才缺乏，管控水平參差不齊，對(duì)培養(yǎng)合格的內(nèi)控人才積極性不高，也制約著單位內(nèi)控的建設(shè)、執(zhí)行和

監(jiān)督。

（三）業(yè)務(wù)層面內(nèi)控制度設(shè)計(jì)不全面、不科學(xué)

從行政事業(yè)單位內(nèi)控六大業(yè)務(wù)層面上進(jìn)行分析，由于存在內(nèi)控建設(shè)意識(shí)淡薄、人員配備不完整等方面，進(jìn)而導(dǎo)致單位的內(nèi)控建設(shè)制度不夠完整、設(shè)置不夠科學(xué)。只有收支業(yè)務(wù)內(nèi)控管理、政府采購(gòu)內(nèi)控管理、資產(chǎn)管理內(nèi)控管理，沒有對(duì)合同、預(yù)算、建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)控管理進(jìn)行合理和科學(xué)的設(shè)置，預(yù)算編制項(xiàng)目不細(xì)、編制粗糙，隨意性大，約束力不夠，未按規(guī)定的額度和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行預(yù)算，不僅浪費(fèi)財(cái)政資源，也導(dǎo)致財(cái)政資源的整體使用效果，以及分配質(zhì)量無法滿足人們對(duì)行政事業(yè)單位的實(shí)際要求。建設(shè)合同管理的內(nèi)控制度不合理，對(duì)單位應(yīng)簽訂合同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)未簽訂合同，使單位經(jīng)濟(jì)利益受損，或者合同管理只停留在檔案管理層面，對(duì)合同執(zhí)行過程缺乏有效監(jiān)督。

（四）評(píng)價(jià)流于形式、監(jiān)督力度不足

目前行政事業(yè)單位的內(nèi)控評(píng)價(jià)主要包括自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督三個(gè)層次，部分基層單位每年的內(nèi)控自我評(píng)價(jià)報(bào)告只是聘請(qǐng)第三方編制，沒有對(duì)內(nèi)控設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)流于形式。受人員配備不足的原因，沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審部門或?qū)Ｂ毜膬?nèi)審崗位，缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自我監(jiān)督機(jī)制。負(fù)責(zé)外部監(jiān)督工作的財(cái)政部門和審計(jì)部門也由于種種原因，不能保證對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控建立、實(shí)施情況、執(zhí)行效果進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和檢查。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的策略

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視，增加全員風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)

首先，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)班子要對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性和必要性有統(tǒng)一正確的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)“一把手”的培訓(xùn)，把實(shí)施完善的內(nèi)部控制建設(shè)作為“一把手”工程，將內(nèi)部控制建設(shè)作為重要內(nèi)容，納入行政事業(yè)單位年終考核和領(lǐng)導(dǎo)人員績(jī)效考核。而且各單位需要意識(shí)到：建立一套適合本單位的內(nèi)部控制制度，并不是限制單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。反而使手中的權(quán)力在內(nèi)部控制制度框架內(nèi)更加合規(guī)合法，使單位各項(xiàng)行政活動(dòng)管理和財(cái)務(wù)管理有章可循，提高了公共服務(wù)的效率和效益。其次，在內(nèi)控建設(shè)過程中，也要增強(qiáng)單位全體員工的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。每年對(duì)行政事業(yè)單位全體員工進(jìn)行一次風(fēng)險(xiǎn)防控知識(shí)培訓(xùn)，組織全體員工系統(tǒng)學(xué)習(xí)本單位內(nèi)部控制制度及相關(guān)規(guī)定，提高內(nèi)部控制管理效率，實(shí)現(xiàn)全面管控。

（二）優(yōu)化單位層面內(nèi)控環(huán)境，積極培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)管控專才

單位層面的制度建設(shè)是內(nèi)部控制建設(shè)的重要基礎(chǔ)。內(nèi)部控制應(yīng)貫穿于行政管理、業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理的決策、實(shí)施和監(jiān)督的全過程。更好地優(yōu)化單位層面的內(nèi)部控制環(huán)境主要包括以下兩個(gè)方面。一方面，科學(xué)設(shè)置本單位內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度建設(shè)前期的管理工作，組織制定控制制度、實(shí)施內(nèi)部控制和內(nèi)部控制信息化。內(nèi)部控制建設(shè)之初，單位負(fù)責(zé)人應(yīng)親自牽頭，成立專門的內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)。成員應(yīng)來自單位各部門負(fù)責(zé)人，而不是由財(cái)務(wù)部門或內(nèi)部審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，可以聘請(qǐng)一至二名會(huì)計(jì)事務(wù)專家成員加入內(nèi)部控制管理組織，參與本單位內(nèi)部控制建設(shè)和管理。另一方面，內(nèi)部控制管理人才也是單位內(nèi)部控制管理有效實(shí)施的重要因素，直接影響單位內(nèi)部控制的質(zhì)量和效率。行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制管理人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，定期或不定期聘請(qǐng)專家進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、會(huì)議和講座，不斷提高管理人才的管理水平。

（三）利用信息化手段加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面內(nèi)控管理

在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中，要全面梳理預(yù)算編制、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)活動(dòng)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同等管理制度的建立，制作業(yè)務(wù)流程圖，明確各業(yè)務(wù)層級(jí)的重大風(fēng)險(xiǎn)，制定控制措施，加強(qiáng)業(yè)務(wù)層級(jí)的內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防控，建立完善的信息化內(nèi)部控制管理體系，固化業(yè)務(wù)流程，逐步實(shí)現(xiàn)從“人工控制”向“機(jī)器控制”的轉(zhuǎn)變。用信息載體使單位業(yè)務(wù)從開始到完成的全過程“機(jī)控”，減少人為因素的干預(yù)，提高內(nèi)部控制效率，提高管理水平。

（四）完善監(jiān)督機(jī)制，提高監(jiān)督效果

內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督是單位內(nèi)部控制管理監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)部門建設(shè)，應(yīng)賦予其適當(dāng)?shù)臋?quán)力，以確保其內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的獨(dú)立性，并確保每個(gè)會(huì)計(jì)年度至少檢查一次本單位內(nèi)部控制管理體系的建設(shè)、運(yùn)行和實(shí)施效果，做出客觀評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制體系中風(fēng)險(xiǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)，提出改進(jìn)建議，不斷修訂內(nèi)部控制管理體系。

四、結(jié)束語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、政策性要求高的管理工作。行政事業(yè)單位要廣泛宣傳內(nèi)部控制制度建設(shè)，不斷完善內(nèi)部控制環(huán)境，構(gòu)建完整的內(nèi)部控制管理體系，加強(qiáng)內(nèi)部控制管理人員培訓(xùn)，加快內(nèi)部控制管理信息化建設(shè)，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，使行政事業(yè)單位健康發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)提高公共服務(wù)效率和效益的

目標(biāo)。

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