山東省農村空心化現狀、治理困境及對策

摘 要：農村空心化是我國鄉村振興戰略實施過程中遇到的難題。該文介紹了山東省農村空心化現狀，分析了空心村治理的困境，并提出了農村空心化治理對策。

關鍵詞：農村空心化;鄉村振興;鄉村建設

中圖分類號 F323 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）15-0001-04

自2000年以來，我國城鎮化快速發展，與此同時部分農村地區也加速凋敝，大量空心村涌現，各地對空心村的搬遷、建設改造等治理措施增多。空心村的治理方式及其最終結果如何，關系到鄉村振興戰略實施的成敗。近些年來，山東省通過加強鄉村建設、優化農村人居環境等途徑在節約農村土地、改善農民居住條件等方面取得了一定成效，但是空心村治理仍存在一些困難。為此，本文利用中國統計年鑒、山東省統計年鑒、農民工監測調查報告以及山東省經濟社會綜合調查數據（CGSS）等資料，分析了山東空心村的空心化狀況及空心村治理的困境等，并提出了空心村治理對策。

1 山東農村空心化程度及其基本狀況

農村空心化是指在經濟社會發展過程中大量農村勞動力轉移到城鎮后導致的農村人口減少，農村住宅閑置數量逐漸增加的一種社會現象[1]。當前，除少數城郊地區及產業發達地區外，大部分農村都或多或少地出現了空心化的狀況。那么，空心化程度達到多少算是空心村呢？已有學者對這個問題做了一些研究，但是結論不一。例如，陳有川等將空心村定義為人口空心化率不低于5%的村莊，并選取山東6個鄉鎮估算出人口空心化的村莊比例為51.4%，空心化率為16.6%[2]。本文根據以往學者的研究以及中國農村空心化率的整體狀況認為，農村人口空心化率在20%以上的村莊可以定義為空心村。農村人口的空心化率與農村住宅的空心化率不同，農村人口空心化率是指外出的農村人口與農村戶籍人口的比重;農村住宅空心化率是指農村空閑住宅與農村住宅總量的比重。

2019年，山東省常住人口城鎮化率為61.51%，戶籍人口城鎮化率為49.94%，農村常住人口4900多萬，行政村6.9萬個，村莊密度是0.43個/km2，村莊規模小，密度大。

1.1 山東省農村人口空心化基本狀況 農村人口的空心化率可以用“從農村轉移到城鎮的農村戶籍人口數量”除以“農村戶籍人口數量”表示。“從農村進入城鎮的農村戶籍人口數量”可以用“城鎮常住人口數量減去城鎮戶籍人口數量”表示。有人可能會說轉移到一個城市的人口既有可能是農村戶籍人口、也有可能是城鎮戶籍人口，但是如果城鎮人口在省內城市之間流動的話，并不妨礙數據結果的準確性;如果人口是跨省流動的話，則確實會影響數據結果，但是對于山東省來說，跨省流動的人口數量所占人口總量的比例較低。據2020年全國第7次人口普查數據顯示，山東省跨省流動人口數量為412.9萬，占山東省總人口數量的4%，總體來說，這一數據可以大致地表示“轉移到城鎮的農村戶籍人口數量”。因此，農村人口空心化率可以采用式（1）進行計算，也即是常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率之差與農村戶籍人口占總人口比的比重來計算山東農村人口的空心化率。

山東農村人口的空心化率

[=城鎮常住人口數量-城鎮戶籍人口數量農村戶籍人口數量=常住人口城鎮化率-戶籍人口城鎮化率農村戶籍人口所占比例=61.51%-49.94%50.06%=23.11%] （1）

即：2019年山東省常住人口城鎮化率為61.51%，戶籍城鎮化率為49.94%，可得山東農村戶籍人口所占的比例為50.06%，由此可以計算出山東省農村人口的空心化率。

用上述方法計算的2019年山東省農村人口空心化率與王良健等計算的縣域農村空心化率[3]，以及李玉紅等測算的2016年全國狹義空心村空心化率23.98%是一脈相承的[4]。利用上述公式也可以計算全國、各省份的農村人口空心化率，通過計算全國農村人口空心化率，其數據值是29.16%，可見，山東省的農村人口空心化率低于全國平均水平。如果知道農村常住人口數量與農村戶籍人口數量，那么農村人口空心化率的計算就更加簡單準確。但是目前公開公布的數據并沒有農村戶籍人口的數量，各省、市農村戶籍人口城鎮化率也較少公布，所以地市農村人口空心化率較難測算。

1.2 山東省農村宅基地空心化基本狀況 目前，農村住宅的空心化呈現多樣化、復雜化特征，有的住宅完全閑置，有的住宅處于廢棄倒塌狀態，有的處于半閑置狀態。半閑置狀態主要是指平時無人居住，過年過節時回家居住，或者原本可以住多人的農宅只剩下1～2人居住，而本次調查數據統計的空置住宅是指無人居住超過半年以上的住宅，包括僅在過年時回家居住的農宅，但不包括有人居住的農宅。據2019年山東省CGSS調查數據顯示：受訪農戶宅基地的閑置率為10.2%。由于調查對象主要是生活在農村的居民，很多轉移到城鎮的人已經不在村莊居住，所以這個數字對于農村宅基地住房實際閑置率來說偏低。考慮到農村常住人口數量，估計農村實際閑置宅基地在15%以上。從農村居民對空心村治理的態度來看，由于山東省不同地區農村發展水平、發展環境千差萬別，不同地市的空心村空置狀況、政府的治理態度及農民意愿等差別較大。山東省社科院CGSS調查數據證實了多數農民對空心村的治理改造表現出歡迎態度，調查結果顯示，52%的受訪者愿意退出，48%的人表示不愿意。愿意退出宅基地住房者，絕大多數是“為了獲得更好的居住條件”（55.7%）或“更高的福利待遇”（25.7%）。不同地市農民對空心村治理的態度也表現出了很大的不同。在東部青島、濰坊等地相對發達地區的農村更易接受和歡迎對空心村改造。

2 空心村治理的困境

2.1 治理方向不明確 截至目前，學者們對于空心村究竟如何治理還存在爭論，爭論的焦點主要集中于對一些空心化嚴重的鄉村地區是否要進行合村并居。有學者認為合村并居會加大農民的負擔，而且會提高農民的生活成本，使農民無處安放鄉愁等，所以合村并居不可行。但是還有一部分學者認為一些地區農村空心化程度嚴重，存在土地浪費、農民居住條件差等問題，一些地區的合村并居是必要的，但是應在尊重農民意愿的基礎上進行合村并居[5]。中央政府對空心村的治理是一種較為謹慎的態度，在政策探索上也是摸著石頭過河。在《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》中提出的鄉村振興類型劃分為：集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類村莊，并提出，在空心化率特別嚴重的村莊可以進行搬遷撤并，但并沒有提出空心化的具體標準。在“十四五”規劃綱要中又提出“嚴禁隨意撤并村莊搞大社區、違背農民意愿大拆大建”。應該說，對大多數村莊而言，實施鄉村建設行動是未來一段時期的主旋律。2020年，國家“十四五”規劃綱要首次提出“實施鄉村建設行動”，并指出要“把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，優化生產生活生態空間，持續改善村容村貌和人居環境，建設美麗宜居鄉村”。對于鄉村建設主要提出以下3個方面的任務：“強化鄉村建設的規劃引領”“提升鄉村基礎設施和公共服務水平”“改善農村人居環境”。對于部分空心化較為嚴重的村莊地區，是繼續推進其基礎設施、人居環境建設，還是進行合并遷建？已成為考量地方政府執政能力的一道難題。

2.2 鄉村發展規劃缺位 目前，各地區的規劃往往是對城鎮的規劃，缺乏對鄉村建設發展的具體規劃。雖然國家和部分省份已經出臺了鄉村振興戰略發展規劃，但其主要是戰略性規劃，缺乏具體的詳細規劃。近年來，一些縣或鎮或村編制了鄉村發展規劃，規劃的編制主體不一，編制的具體內容也千差萬別。這些編制規劃的地區也僅限于部分經濟條件好、區域位置優越地區，且隨著經濟和國家政策發展變化，規劃往往會發生變更，并未執行到底。鄉村發展規劃缺位，導致空心村治理的方向、治理主體、治理路徑等都缺位，空心村建設的針對性不強;也導致多數村莊農民忽視對老舊宅基地的改造利用，閑置舊宅基地數量不斷擴大等問題。

2.3 鄉村人口流動的微觀數據缺乏 空心村的治理需要因地制宜，各地方政府要對本地區的空心村狀況摸清才能得出準確的結論，作出正確的決策。但從目前來看，不少地區缺乏對本地區村莊空心化程度的全面了解。雖然從宏觀數據來看，國家農民工監測調查報告公布了全國農民工人口流動數量及不同地區、不同年齡流動人口特點等，但由于是國家的抽樣調查，分布在某一具體市、縣域范圍的調查人數就會比較少，無法反映某一市、縣域的具體情況。即使是宏觀層面的數據，也有不少數據是不對外公布的，數據公開申請也受到諸多限制。對此問題進行研究的學者，農業農村相關部門的政策制定者等無法準確了解相關數據情況，受制于數據的可得性，本文也僅僅計算了省域層面鄉村人口的空心化情況。地方政府決策者如果對基本數據摸得不準，就容易導致決策失誤。在一些地方，鄉村人口大量外流，雖然人口空心化率較高，但住宅空心化率卻不是很高，其原因是雖然年輕人外出打工，但是老年人口往往會住在子女家中，在這些地區如果僅僅看到人口大量外流就進行合村并居，會遇到很大困難。

2.4 宅基地退出改革進展較慢 當前，指導城鎮建設的法律法規對宅基地問題的規定沒有針對廢棄、老舊宅基地的處置辦法。近幾年來，一些地市利用增減掛鉤等試點政策，通過實施規劃調整、拆舊建新、合村并點，解決了部分農村宅基地閑置的問題。但由于一部分村莊不符合土地利用總體立項的要求，增減掛鉤項目不允許立項。目前，農村集體經營性建設用地入市的制度障礙已經消除，目前政府在著力解決的是集體經營性建設用地入市的程序性問題。許多學者提出，可以將廢棄宅基地轉入集體經營性建設用地，再進行入市交易。但是目前這一渠道尚未打通，廢棄宅基地也不能與村莊以外的人進行交易。目前，一些企業到鄉村租農民的宅基地進行運營，時常遇到各種困難，農村宅基地使用權無固定期限，也導致市場主體不敢投入。宅基地退出改革較為緩慢，廢棄宅基地不能變為農民的資產，也為空心村治理帶來了一定的難題。

2.5 資金落實難 空心村治理資金主要來源于招商引資、村企聯合和自籌資金及財政資金等。在現實中有2類空心村容易得到治理，一類是能得到財政資金支持的空心村，另一類是雖然不能得到財政資金支持，但是其所處的地理位置好或者有獨特的資源，通過空心村整治產生的收益能抵消其成本。政府主體具有“經濟人”與“政府人”的雙重屬性，這種雙重屬性往往使政府在財政資金有限前提下，優先選擇距離城鎮中心區較近、土地價值更高、在治理時投入更少的空心村，而不是地理位置偏遠、最需要治理的空心村治理。絕大多數無產業、無資源、無區位優勢的空心村因資金問題難以啟動治理。目前，對空心村治理的財政支持資金往往是通過“樣板村”創建、“農村危房改造”專項資金等方式下達，財政支持不穩定、不連續，尚未形成常規的制度。

3 加強空心村治理的對策建議

空心村之所以成為空心村，有多方面的原因，但是較為重要的原因有以下2個：一是鄉村剩余勞動力到城鎮就業，農村勞動力不得不遷移到城鎮居住;另一個是鄉村景觀衰敗、生態環境惡化，基礎設施和公共服務水平難以滿足人們美好生活的愿望。到城鎮居住是為了獲得更高水平的基礎設施和公共服務等。綜上分析來看，國家提出的“鄉村建設行動”對于提升鄉村人居環境，吸引人口在鄉村居住有著重要意義。從大方向來說，加強空心村治理可以從2個方面來入手，對于空心化程度特別嚴重，自然條件惡劣的村莊，根據評估和規劃，在尊重農民意愿的基礎上進行遷建和撤并。對于空心化程度不嚴重的地區，要根據國家相關規劃，分階段、有計劃地進行鄉村建設。具體來說，主要包括以下幾個方面：

3.1 進一步摸清縣域、鎮域鄉村人口流動狀況 以縣域為單位確定本地區不同鄉村的空心化程度。縣域政府可以對本地區的鄉村進行一次系統的摸底和調查，摸清本縣域內每一個村莊鄉村人口年齡狀況、人口空心化率、住宅空心化率等，或者根據第7次人口普查的相關數據資料進行分析，弄清楚本縣域內村莊的空心化狀況，為“十四五”時期鄉村建設規劃和決策及鄉村振興工作打好基礎。

3.2 確定空心村治理的方向 摸清數據之后，根據人口空心化程度對村莊進行分類，比如根據空心化程度在70%以上、60%～70%、40%～50%、30%～40%、20%～30%等。然后根據空心村的空心化程度、空心化原因、當地的自然資源條件、經濟條件、財政狀況、農民意愿等劃分空心村治理的類型：集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類村莊，然后根據不同類型的村莊進行相應的治理。《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》中提出搬遷撤并類村莊的范圍是指“位于生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊以及人口流失特別嚴重的村莊”，各地區可以根據國家政策及本地區的實際狀況來確定撤并搬遷類的村莊，每個地區由于經濟狀況等的不同，確定不同的撤并標準。確定了不同類別的村莊后，根據村莊的類型方向進行治理。“十四五”規劃中對我國鄉村建設的內容做了具體的規定，主要內容有以下3個方面：一是強化鄉村規劃，二是提升鄉村基礎設施和公共服務水平，三是提升人居環境水平。因此，“十四五”期間鄉村建設主要圍繞上述3個方面進行建設。

3.3 通過鄉村建設，提升鄉村的吸引力 重新定位鄉村的價值功能，鄉村不僅是農民生產和居住的場所，部分村莊要把鄉村價值定位為生產、居住、養老、休閑、度假等一體的人與自然協調發展的場所。不斷提升鄉村基礎設施和公共服務水平。一方面，加強鄉村傳統基礎設施建設，補齊目前存在的突出短板。對于水、電、路、氣、通信、廣播電視等傳統基礎設施，應加快推動提檔升級，滿足農村居民對高質量農業生產、高品質美好生活的現實需要。另一方面，推進新型基礎設施建設。按照美麗鄉村的建設規劃，因地制宜推進農村改廁、生活垃圾處理和污水治理。推動城鎮集中供氣、供熱等基礎設施向農村延伸。加快數字鄉村建設，實施數字鄉村戰略，為鄉村經濟社會數字化轉型發展提供有力支撐。

3.4 以城鄉融合推進鄉村建設 以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，強化縣城綜合服務能力和鄉鎮服務農民功能。一方面，積極推進縣域城鎮化，以縣域城鎮化帶動鄉村建設。加快農業人口轉移、推進農業規模化經營，促進城鄉生產要素雙向流動，促進鄉村經濟業態的轉型升級。另一方面，加快縣域城鄉融合發展。統籌縣域城鎮和鄉村規劃建設，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，健全城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護機制。推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。推動城鎮工商資本、科技和人才“上山下鄉”，加快農業農村現代化。

3.5 以不斷改革推進鄉村建設 鄉村建設同樣需要解決“人”“地”“錢”的問題。首先，進一步吸引人才投入鄉村建設。支持優秀規劃師、建筑師、工程師及其他專業技術人才投身到鄉村建設的實踐中。加大高素質農民培訓力度，支持職業院校擴大農村定向招生，給予到農村的創業就業的人才更高的補貼，強化鄉村產業發展人才保障等。其次，加快推進農村土地制度改革。加快集體經營性建設用地入市步伐，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。探索放活農村宅基地和農村房屋使用權，激活鄉村沉睡的土地資源，為農村宅基地使用權平等流轉提供制度保障。再次，加大對鄉村建設的資金投入。統籌整合各路涉農資金，鼓勵、支持鄉村建設，探索建立資金投入和使用的長效機制。

參考文獻

[1]劉彥隨.中國農村空心化問題研究的進展與展望[J].地理研究，2020（1）：35-42.

[2]陳有川，李鵬，馬璇，等.基于鄉鎮地域單元的村莊人口空心化研究——以山東省六個鄉鎮為例現代城市研究，2018（3）：24-30.

[3]王良健，陳坤秋，李寧慧.中國縣域農村人口空心化程度的測度及時空分異特征[J].人口學刊，2017（5）：14-24.

[4]李玉紅，王皓.中國人口空心村與實心村空間分布——來自第三次農業普查行政村抽樣的證據[J].中國農村經濟，2020（4）：1-21.

[5]朱守銀.影響新型工農城鄉關系構建的幾個基本問題——基于合村并居實踐和討論引發的思考[J].理論探索，2021（2）：84-89.

（責編：張宏民）

基金項目：山東省社會科學規劃數字專項研究項目“利用大數據提升山東空心村治理效能研究”（20CSDJ149）。

作者簡介：劉愛梅（1978—），女，山東濰坊人，博士，副研究員，研究方向：城鄉關系。 ?收稿日期：2021-06-21