我國國家資歷框架建設的現實問題、原因分析與路徑選擇

[摘要]調研發現，企事業單位的工作人員存在對國家資歷框架的知曉度不高、對現有學歷和職稱的認同度偏低等問題。在分析思想觀念障礙、利益沖突障礙和制度障礙的基礎上，結合我國實際，提出我國國家資歷框架建設的路徑：形成適合現實需求的目標，通過投入導向和結果導向保障質量，實現借鑒與自主相結合，構建協同治理制度。

[關鍵詞]國家資歷框架;投入導向;結果導向;協同治理

[作者簡介]勞賜銘（1965- ），男，浙江杭州人，浙江經貿職業技術學院黨委書記，副研究員。（杭州? 浙江? 310018）

[中圖分類號]G717? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1004-3985（2021）18-0039-05

張偉遠認為，“國家資歷框架由資歷框架、學習成果認證、學分銀行三大部分組成，資歷框架是建立各級各類教育之間溝通和銜接的終身學習立交橋，是各類學習成果登記和標準的頂層設計”①。沈宇和陶紅認為，“國家資歷框架是公民教育學習成果的共同參照系，是建設現代國民教育體系的必要工具”②。王洪才等人認為，國際上的資歷框架可以分為三類，一是局部框架，二是綜合框架，三是區域資歷框架。本研究的國家資歷框架是指全國統一的，各級各類證書和學習成果互通互認的綜合框架。2016年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，“為學習者建立學習賬號，完善學分累積的規則和制度，暢通終身學習的通道，制定統一的國家資歷框架”，推進非學歷教育學習成果、職業技能級別學分轉換互認。2019年，《中國教育現代化2035》提出，“建立國家資歷框架，建立學習成果認證制度，健全國家學分銀行制度”。2020年，《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》提出，推進國家資歷框架建設，建立各級各類教育培訓學習成果認定、積累和轉換機制。

我國目前還沒有出臺統一的國家資歷框架，但是在上海、重慶、廣東等地以及國家開放大學、廣東機電職業技術學院、廣東交通職業技術學院、北京財貿職業學院和浙江經貿職業技術學院等機構進行了一定的有效探索。高職院校進行1+X證書制度試點、推行現代學徒制、實現中高職銜接等都是有關國家資歷框架建設的探索和嘗試。當前對全國統一的國家資歷框架建設有沒有現實需求？大家有怎樣的期待？我們通過針對企事業單位工作人員發放網絡問卷（共發放問卷1200份、回收有效問卷1182）、個別訪談、案例研討等方式進行了調研。

一、我國國家資歷框架建設的現實問題

通過調研，我們發現主要存在以下問題：一是對國家資歷框架的知曉度不高。在回答“您聽說過有關國家資歷框架的話題討論嗎？”的問題時，有24.96%的被調研者選擇“沒有聽說過”，有64.38%選擇“偶爾聽說過”。在回答“您了解國家資歷框架嗎？”的問題時，有23.1%選擇“從未關注”，有39.26%的被調研者選擇“偶爾聽說”，只有33.5%選擇“知道大概”。有53.03%的被調研者認為，“出臺國家資歷框架對于減少證出多門，重復認定、無效認定幫助一般”。有54.23%的被調研者認為，“出臺國家資歷框架對于減輕企事業單位招聘、聘評上的成本幫助一般”。這說明普通大眾對國家資歷框架的了解是非常有限的，特別是對其功能的了解比較欠缺。

二是對現有學歷和職稱的認同度偏低。針對“學歷高代表技能水平高”的選題，有54.06%的被調研者選擇“非常認同”和“中等認同”，有45.01%選擇“不認同”和“不怎么認同”。針對“高職稱代表能力高”的選題，有61.16%選擇“非常認同”和“中等認同”，有37.99%選擇“不認同”和“不怎么認同”。

三是出臺國家資歷框架存在難點。針對“您認為出臺國家資歷框架最大的難題是什么？”的選題，有30.71%的調研者選擇地區差異，有25.8%選擇“法律法規不健全”，有18.44%選擇“思想觀念落后”，有17.17%選擇“部門間的利益爭奪”。針對“您覺得非學歷教育學習成果認定的難點在于什么？”的選題，有39.68%的被調研者選擇“標準難統一”，有31.64%選擇“公信力不高”，有22.76%選擇“認定的專業人員缺乏”。針對“普職學分轉化的難點在于什么？”的選題，有44.59%選擇“標準難統一”，有22.42%選擇“認定難”，有16.24%選擇“降低了公信力”，有12.27%選擇“銜接困難”。

二、我國國家資歷框架建設存在問題的原因分析

在國家資歷框架建設過程中之所以存在認同度不高、標準難統一、銜接困難等問題，主要有三個方面的深層次原因：

1.思想觀念障礙。由于歷史和傳統文化的原因，普通大眾重視普通教育、輕視職業教育，重視正規教育、輕視非正規教育的思想觀念在一定程度上依然存在。有學者指出，進入新時代以來，我國職業教育在變革邏輯、問題邏輯和項目規劃的行政邏輯驅動下，其制度體系、標準尺度和社會功能等方面都在不斷轉型。但是，作為普通大眾，在沒有外力推動的情況下，很少會主動去理解這些制度體系和標準尺度。同時，這些制度體系和標準尺度的具體實踐成效的顯現需要一定的時間。因此，普通大眾存在對制度體系和標準尺度理解落后，甚至誤解的情況。

2.利益沖突障礙。國家資歷框架的建設和實施，涉及政府、教育行政部門、學校、培訓機構、人事管理部門、企業和學習者個體等多個利益主體，而且存在部門利益、學術價值和公共價值等方面沖突。具體表現為：第一，作為一項自上而下的政策變革，國家資歷框架的建設主體是政府，政府能夠發揮集中力量辦大事的效能，與此同時帶來其他利益主體積極性不足、參與度不夠。第二，國家資歷框架與現行的人事部門的資格證書制度存在較大的現實局限性和關聯性，特別是針對國家資歷框架的不同體系和指標，不同政府部門有著不同的要求。第三，國家資歷框架還可能與部分企業的短時利益產生沖突。國家資歷框架的建設和實施可能會導致企業運行成本增加，從而產生沖突。另外，公眾對國家資歷框架的了解有限，甚至對資歷框架的學術水平和職業技術水平認可度不高。因此，如何促使教育行政部門、人事管理部門、企業和學習者等主體的利益競爭關系轉為利益共享，尚需深入研究。

3.制度上的障礙。隨著社會分工不斷細化和產業技術更新迭代的加速，學習者的知識技能需要加速更新，急需非正規教育、職業培訓等及時予以補償，但現實中還存在著制度障礙：第一，非正規教育和職業培訓制度需要完善。我國在普通教育和正規教育上建立了比較完整規范的學歷和學位制度體系，但在非正規的教育和職業培訓上沒有建立完整的制度體系，而且普通教育和非普通教育、正規教育和非正規教育還沒有建立良好的制度銜接，對于部分非正規教育和培訓的考核認定制度有待進一步完善。第二，企事業考核評價制度存在極端化。部分企業以績效為基礎的員工考核和薪酬制度，導致員工缺少獲得能力證書的意愿;高校、醫院等事業單位，則把學歷、職稱作為評聘和考核的基礎依據，偏離員工的實際工作能力。

三、我國國家資歷框架建設的路徑

1.形成適合現實需求的目標。政策制定者總是希望資歷框架能夠被更好地理解，教育體系更加靈活，教育更好地滿足經濟的需要，方便勞動力的流動，但具體實施過程中，很多時候無法達到預期的目標。那么如何做到目標合理且又能實現呢？

第一，目標期望不能過高。2016年，阿拉斯（Allais）將資歷框架劃分為三類：一是描述性的資歷框架;二是職業性的資歷框架;三是企業主導向和結果導向的資歷框架。雖然不同國家采用的國家資歷框架發揮了不同的功能，但對于某個國家在某個特定階段采用國家資歷框架所能解決的問題是有限的。要進一步明確當前在我國建立國家資歷框架需要解決什么問題，以及解決問題的現實條件，從而選擇相應的資歷框架類型。

第二，理解不同主體的訴求。國家資歷框架涉及教育行政管理部門、人力資源和社會保障管理部門、學校、教育培訓機構、企業、學生（家長）等多個不同利益主體。在具體利益訴求上，不同利益主體有一致的地方，但也存在產生客觀沖突的可能。某一利益主體的目標可能會損害其他利益主體的利益，因而使得某些目標受到抵制、難以推行。在確定資歷框架目標的時候，需要尋求利益主體目標的一致性，盡可能避免根據某一利益主體的訴求來確定目標，無視其他利益主體的訴求和目標的情況。

第三，用局部試點來普及國家資歷框架。國家資歷框架是一個綜合體系，根據調研發現，調查對象對資歷框架的功能認識有偏差。針對這一現實情況，可以采用局部試點的方式來普及和證明。例如，上海市開展了“學分認可型雙證書融通項目”，符合條件的學生可向職業技術鑒定部門提出免考相應理論知識的申請。通過具體的試點實踐，讓大家看到國家資歷框架能夠實現公平公正，能夠切實為自己帶來利益，從而消除對國家資歷框架的疑慮。

2.通過投入導向和結果導向保障質量。第一，維護高質量的投入導向模式。我國資歷認定有的方面采用的是投入導向模式。例如，我國從高中階段開始，就有重點高中、普通高中和職業高中的差別;在高等教育階段，又有重點大學（985、211）、二本、三本、高職高專等不同的高考分數要求。調研發現，對重點大學的認可程度、對學術博士的認可程度還是非常高的，帶有一定的投入導向的性質，是需要加以維護的。若是簡單地采用結果導向的國家資歷資格體系進行學分互認，那么不但會推行困難，還會降低國家資歷框架的合法性和權威性，難以得到大家的認同。

第二，推進投入導向和結果導向相融合。在我國存在著大量投入導向和結果導向相融合的職業資格證書。如執業醫師資格、護士執業資格、律師資格證書、執業獸醫資格證等，在報考條件上既有所學專業和學歷層次方面的要求，同時還以結果導向的考試作為保障，在大眾的心目中具有一定的權威性和公信力。我國職業院校推行的1+X證書制度試點，其中，“1”代表學歷，“X”代表與所學專業相關的職業等級證書，體現了投入導向和結果導向的雙重保障。

第三，深化投入導向和結果導向的改革。有的學者提出，國家資歷框架的質量保障有三個核心要素：“一是資格的合法性;二是教育培訓供應商的認證和審計;三是評價程序的合法性和持續控制。”③其中，“資格的合法性”和“教育培訓供應商的認證和審計”更多地偏重于投入導向，而“評價程序的合法性和持續控制”更多地偏重于結果導向。在國家資歷框架的發展過程中，投入導向和結果導向兩者不可偏廢。擴招對高等職業教育質量保障體系建設帶來了新的機遇與挑戰。從投入導向的角度出發，我們要加大課程改革，加強教師隊伍建設，提升教學質量;從結果導向的角度出發，我們要擴大職業院校學生發展的選擇性，對于新設立的職業資格證書盡量減少不必要的門檻和要求，讓職業院校學生和普通學校學生享有同樣的選擇機會。

3.實現借鑒與自主相結合。世界上已經有160多個國家和地區建立了國家資歷框架，歐洲發布了統一的職業資格框架。不同國家在具體層級的劃分上還是有很大差異的，即使對于國家資歷框架中的“資歷”“技能”“能力”等概念，不同國家的理解也會有所不同，這要求我們在借鑒其他國家的資歷框架時要注意以下問題：

第一，做到概念的準確理解與統一。國家資歷框架需要有統一的概念和理解，我們的習慣性思路是，用新資歷框架為代表的“新概念”來取代原有資歷體系為代表的“舊概念”，用“國際概念”來代替“中國概念”。不可否認，有些代替具有一定的合理性和可行性，但在實施過程中，簡單的代替容易產生理解的困難。因此，除了代替之外，還可以通過協商和對接使新的資歷框架更容易被理解和接受。

第二，拓展研究的范圍。關于資歷框架研究的一個重要挑戰在于所有的政策文本都基本相似。拉菲指出，如果研究者只是集中于資歷框架類型的研究，可能會阻礙他們去觀察教育和勞動力市場的相互，把政策制定者的愿望當成是結果，把政策文本的敘述當成是政策機制，而不去分析在實際應用過程中對教育和培訓產生的影響。因此，我們不能簡單地把資歷框架理解成文本對象，而是需要對一個國家和地區的經濟、文化、教育和培訓體制進行深入研究，才能更好地理解資歷框架所包含的內容和實施背景。各種體系、各類機構和各種關系會因為資歷框架運作而產生。理解一個國家的資歷框架，需要考察資歷框架在教育中所起的作用，關注不同行業和部門的資歷框架是怎樣被開發、使用、改革的，以及分析資歷框架給具體工作帶來了什么樣的變化、課程設計有什么變革;需要從教育學、知識論和社會學等不同理論去理解資歷框架。

第三，加強對本國現有狀況的研究。在調研中我們發現，被調研者對國家資歷框架還是有一些期待的。例如，對于“推進非學歷教育學習成果和職業技能級別學分的互換互認”，有67.43%的被調研者選擇“有必要”，有17.51%的被調研者選擇“非常有必要”。被調研者對全日制正規教育的學歷（學位）證書認同度也非常高，占被調研者的93.91%。對于“假如您能從兩個同等級別的學歷學位中選擇一個”，有66.75%的被調研者選擇“比較困難，但對于工作有幫助”，只有7.45%的被調研者選擇“比較容易，但對工作沒有幫助”。關于學分互認，有33.33%的被調研者認為學校之間學分難度較小，有30.29%的被調研者認為學校與行業（企業）之間學分互認難度較小。今后的學分互認，可以從難度較小的地方開始做起。

4.構建協同治理制度。我國的不同行業主管部門在相關資歷證書的認證、教育和培訓上，存在著一定程度的交叉和重疊。“從我國的教育與培訓領域看，不同部門為不同群體提供各種類型的資格，形成了一個多中心的局面，但這在某種程度上形成了教育培訓市場的無序發展、資源浪費等弊端。”④同時，如上文所述，國家資歷框架涉及多個利益主體，為了使不同利益主體的利益得到表達和保障，需要采用協同治理的模式。

第一，實行多個利益主體參與治理。國家資歷框架在一些國家之所以受到抵制，一個重要原因是有的相關利益主體被排斥在資歷框架之外。有學者指出，不同國家和部門的資歷分級有所不同，但一些分級是非常武斷的。不同利益主體之間存在著一定的合作，但有些類型的資歷還是被排除在外，關于資歷和證書的有效信息還是十分有限。蘇格蘭的資歷框架推進比較成功，主要是采用“一元主導”模式推進——以比較強勢的教育部門為主導，其他不同行業領域的管理部門參與。我國也可以采用“一元主導”的模式，但需對“一元主導”可能帶來的弊端有所防范，要明確不同利益主體和管理者的權力和責任，特別注意不同利益主體的權力和制衡，避免政府管理部門既是裁判員又是運動員的現象。

第二，建立協作和溝通渠道。協商溝通對于國家資歷框架建設非常重要。在一定程度上，資歷框架也是長期多番協商的結果。有的學者認為，在較小的地區和統一的行業部門較容易達成一致的意見。實現平等有效的協商溝通需做到：一是信息對稱。就目前來說，學習者相對于學校、教育培訓機構和企業，無論是信息收集能力，還是信息分析能力都處于弱勢，因此，要求利益主體利用好網絡媒體，盡可能做到信息公開，減少信息不對稱。二是建立溝通和協商機制。不同利益主體可以采用定期對話、產教融合、校企合作等方式進行正式協商和互動，也可以通過非正式的會議、論壇和中介機構等方式進行非正式的協商和互動。

第三，提升資歷框架建設的專業化水平。有學者認為，作為資歷框架的決策者需要面對強制性（coercive）壓力、模仿性（mimetic）壓力和規范性（normative）壓力。其中，規范性壓力主要來自專業化，資歷框架的專業化需要規范工作條件和入職方式。當前，無論是歐洲資歷框架，還是具體國家資歷框架都沒有形成特定的專業，對我國來說更是如此。國家資歷框架需要在對先前學習的認定和評價、境外學習結果的認定和評價、不同領域資格的比較、職業指導和咨詢服務等方面有眾多高素質的專業人員。有研究指出，像英國國家資歷框架中先前經驗學習推行困難的重要原因就在于“高素質工作人員的缺乏”⑤。因此，要順利建設和實施國家資歷框架，建設一支涉及國家資歷認定評價、不同資歷的比較互認、資歷指導和咨詢等方面的專業隊伍是迫在眉睫的事情。

總而言之，建設國家資歷框架是一個長期的過程。出臺文本上的國家資歷框架容易，但在具體落實和實施過程中，不可避免地涉及不同利益主體目標的協調、與國外資歷框架的銜接等諸多問題，這些問題都需要預先進行前期研究、制度設計和謀劃。如果無視這些存在的問題，在沒有確切了解現實需求、條件沒有成熟的情況下，出臺國家資歷框架不但不能達到預期效果，還可能會引起不必要的資格混亂，產生公信力下降，甚至無法實施的后果。

[注釋]

①張偉遠.中國資歷框架的構建及在職業教育領域中的應用[J].中國職業技術教育，2020（6）：23.

②沈宇，陶紅.我國國家資歷框架建設：內涵、價值、難點及路徑[J].職業技術教育，2020（25）：6.

③④歐陽忠明，王饒若愚，閔學良.國際視域下國家資歷框架實施影響的研究[J].中國遠程教育，2020（7）：30，29.

⑤何楊勇.英國高等教育中的工作本位研究[M].杭州：浙江大學出版社，2015：202.

[參考文獻]

[1]王洪才，湯建.國家資歷框架建設：內涵·目的·要點[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2019（7）：170-177.

[2]李鵬，石偉平.新時代職業教育全面深化改革的政策邏輯與行動路徑[J].國家教育行政學院學報，2019（9）：81-86.