我國基本公共服務均等化面臨的挑戰及改進路徑

楊小卜 何東升 楊興雨 王佩瑤

[摘 要] 近年來，我國在基本公共服務領域不斷加大資金投入，大力推進教育、醫療等公共服務品質提升工程。公共服務關乎社會公正和公平正義的發展，既是政府的職責所在，也是國家治理現代化過程中最重要的內容。目前，我國城鄉基本公共服務體系不平衡現象較為突出，短板和弱項問題明顯，如何使城鄉基本公共服務體系實現真正的平衡和均等化，是當前需要重視和思考的問題。文章對當前各省市基本公共服務發展中面臨的挑戰進行了分析，并基于我國基本公共服務均等化政策運行機制，提出了解決基本公共服務發展實現均等化的實現路徑。

[關鍵詞] 基本公共服務;不平衡;影響因素;改進路徑

中圖分類號： D630? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）17-0091-03

“基本公共服務均等化是國家治理現代化的重要議題，治理現代化強調地方政府轉變單一發展型價值取向，堅持建設服務型政府，將更多的資源投入基本公共服務領域中”。基本公共服務體系要想實現均等化，是需要政府、市場及群眾等各個主體進行配合產生共同作用和互相影響才能實現的，是需要多元主體間的良性互動的[1]。

一、基本公共服務發展水平情況分析

據專業統計數據顯示，“目前國內均等化水平較高的省份主要集中在京津冀地區、珠江三角洲地區、長江三角洲地區和環渤海地區”。

我國自2009年實施新醫改政策后，各個省市都對基本公共服務領域加大投入，基本醫療衛生方面條件得到明顯提升，均等化水平也得到一定改善，但主要集中在中東部地區，西部地區相對更慢一些[2]。

天津、山東等省份具有經濟發達、人口流動性大的特點，所以這些省份在基本公共服務上因本身所具備的雄厚物質，能很好地滿足本地及流動人口的服務需求。同時，專業型的人才聚集也為這些省份提供了較好的資源，這也是這些省份基本公共服務均等化水平較高的重要原因。又如，四川、河南、湖北等省份一直是我國的經濟擔當，也是人口大省。人口的數量直接決定了該省份對于公共服務的需求量，地方政府的財政條件又影響著對基本公共服務的投入占比。以衛生公共服務為例，這三個省份中不論是醫療衛生機構的數量、資產還是床位，都在全國各省市中占有較高水平，主要源于當地政府對公共服務體系的資源供給投入了大量的資金和物質[3]。

北京、上海基本公共服務均等化水平很高，這是因為北京、上海不論是經濟、政治還是社會發展，都處于國內一線水平。以衛生公共服務為例，北京、上海的醫療機構不論是支出費用、人均費用，還是總資產的財政投入都遠遠高于其他省市，同時醫療基礎設施和相關設備和兒童保健、孕婦建卡率等各方面的數據都明顯高出其他省份，基本公共服務水平處于很高水平。

二、我國基本公共服務發展所面臨的挑戰

（一）基本公共服務需求增長與供給不充分、發展不平衡并存

我國當前的社會矛盾主要體現在“人民群眾日益增長的生活需求與公共服務體系供給不充分、發展不衡的矛盾上”，體現在基本公共服務領域上就是由于人們需求的不斷增長，且呈現出多樣化和層次化的特點，而目前的基本公共服務體系由于存在不平衡、供給不充分的困境，導致整個基本公共服務體系在某些均等化水平不高的省份出現供給不均衡的困境，主要體現在服務數量不夠，例如養老服務機構數量不足沒能滿足養老人群的實際需求。相關數據表明，“我國養老人群的床位占比為3%;因就業形勢緊張導致就業服務體系急待改進，2019年的全國失業率為5.2%，受國家經濟結構調整的影響，及2020年暴發的新冠疫情使得之后的就業形勢更加嚴峻;在醫療、教育及生態治理等方面，主要體現出服務質量不高和環境治理效率不高上，2019年全國的PM2.5濃度有近400個城市為36微克/立方米，這個數據超過世界衛生組織標準近4倍，說明這些領域的服務質量和治理效率與人民群眾健康生活的需求及向往仍有很大差距”。

當前全國基本公共服務發展不平衡主要體現在省際、城鄉服務兩個方面，因此，如何公平分配資源已經成為一個急待解決的問題。公共價值理論認為“公共價值來源于公民個人需求，公民個人需求的集合構成了公共價值的全部內容，公共管理者的重要使命就是探尋和回應公眾真實的需求”。當人民群眾的生活需求日漸增長時，我國的基本公共服務體系也應隨之改革，這樣才能更好地推進基本公共服務的均等化發展。

（二）人口老齡化、少子化和城鎮化需要調整需求結構

我國當前人口老齡化嚴重，國家為了激勵人口增長全面開放二胎和三胎政策，再加上國家城鎮化建設的快速發展，導致我國呈現出“人口老齡化、少子化和城鎮化”特點，人口結構的巨大變化肯定會給基本公共服務需求結構帶來很大影響。政府是否能夠及時回應需求并對公共服務體系結構進行變化，是一個極大的挑戰。而目前我國設立的養老機構及相關服務人員、服務能力的不平衡，使得我國老年人的養老需求不能完全滿足。

三、基本公共服務均等化政策的運行機制

基本公共服務政策如何有效達到平衡和均等化？這是當前我國基本公共服務相關研究要思考的問題，如果缺乏科學完善的運行體制，如何實現平衡和均等化？基本公共服務均等化政策運行機制必須依托于群眾需求、社會需求，依靠需求機制、供給機制來保證整個系統的有效運行。

（1）需求機制。“社會服務史實質上是一部承認社會需求和組織社會滿足需求的歷史，需求在公共服務體系建構中具有重要意義和地位”。實際上，在我國當前政治體制下的地方政府，都在努力完成上級政府下達的各項有關基本公共服務的“硬指標”，也有部分地方政府會自己“拍腦門”做的相關決定，大都不會向人民群眾征求意見，導致關乎民生的基本公共服務真正的需求被忽視，最終導致供需結構不平衡的困境。

另外，地方政府在進行公共服務供給的相關政策時，更多的是考慮上級部門給出的具體要求和任務指標，所以導致公共服務不能很好地貼近群眾實際需求。要想改變這個局面，地方政府在制定相關政策時，必須引導群眾參與到這個環節中，可以搭建一個與公眾交流溝通和表達意見的平臺，通過廣泛收集公眾的建議，來改變當前公共服務體系中獨斷和標準式的政策制定方式，提高基本公共服務的輸出準確性，從而有效提高基本公共服務的效率。

（2）供給機制。“提供公共服務是政府合法性基礎，也是基本公共服務均等化的前提”。實踐證明，地方政府是公共服務供給的重要部門，承擔著基本公共服務供給的主要職責，但是在很長一段歷史周期后，我國的公共服務供給大多是由國家提供的，這種單一的供給方式導致大量公共資源被浪費，供給效率低下，最終導致公共服務供給出現不平衡的問題。

同時，在政府失靈、市場失靈等不可控情況下，為了能更好地滿足人民群眾對公共服務的需求，我國推出了“多元主體動態協同的混合供給機制”，該機制的推出能有效彌補“政府與市場提供公共服務雙重缺陷”，從而提高基本公共服務的供給效率。

四、基本公共服務政策實現均等化的建議

（一）加大農村資源的投入，實現城鄉融合發展

當前我國的城鄉二元結構，是導致基本公務服務發展不平衡的主要根源。所以，“走城鄉融合發展道路實施鄉村振興戰略的重要途徑，通過走城鄉融合發展道路重塑城鄉關系，統籌城鄉發展，發揮城市對農村的帶動作用，促進城市基本公共服務向農村延伸”。當前，我國城鄉基本公共服務不平衡具體體現在資源發展的差異上，例如農村教育、醫療資源的缺乏，再加上專業人才資源的缺乏，主要是這些資源全部向城市靠攏，源于城市的基礎建設和發展空間較為完善，所以有大批優秀的人才都選擇留在城鎮發展。

為了使城鄉發展平衡，必須堅持城鄉共同、平等發展的理念，努力實現城鄉基本公共服務體系上的均等化和無差異化，為鄉村人才資源、資本資源的積累提供有利條件，讓人們認識到城鄉間的差異只會體現在生活方式和發展方式的不同，而不會體現在公共服務方面。通過這種方式來促進鄉村人才和資本的快速發展，也通過這種要素平衡來達到城鄉間的各種資源平等流動，而且還要更多地向鄉村流動。

通過這些舉措來重新塑造城鄉間的對立關系，為鄉村吸引更多的優秀人才和教育、醫療資源，使鄉村也能實現社會資本的快速增長，進而打破當前鄉村資金和人才短缺的局面，使城鄉基本公共服務真正實現普惠共享，還要不斷對城鄉基本公共服務體系進行改進和健全，促進城鄉基本公共服務的平衡發展。

隨著我國對基本公共服務體系政策的不斷完善和改進，城鄉一體化的服務體系已經被建立，但是一直存在城鄉差異和發展不平衡的問題，這也是歷史遺留的原因造成的，所以要想實現城鄉基本公共服務的平衡發展和均等化，還需要重點提升農村的基本公共服務供給和服務普惠共享傾斜政策，以此來達到城鄉教育、醫療等資源可以向農村流動的目的。

（二）發揮鄉鎮連接城市和鄉村的作用

農村民眾作為鄉村基本公共服務的直接需求者，應發揮自己的主體作用，“通過調查研究、試點和民意擺脫簡單依賴‘目標責任制下的‘數字化管理技術，同時將民眾是否積極參與作為政策擬定和實施的檢驗，以此構建新型民眾參與模式”。所以在鄉村基本公共服務供給的過程中，地方政府在制定相關政策時首先要進行實地調查、掌握農民真正的服務需求，然后采取面小點多的試點進行試驗，對發現的問題及時解決，積累公共服務有效供給的經驗，并在此基礎上進行實施與推廣。在調查、試點、推廣過程中，要通過群眾座談等方式了解其訴求，并將自下而上的民意反饋作為基本公共服務供給的重要考核指標，以此擺脫基層政府“唯上”的行動邏輯而更多地回應民意。

另外，“農村經濟社會發展是農村基本公共服務供給的前提與結果，以其為前提，擺脫盲目供給而不切實際的問題;以其為目標，激發村莊和農民內生性動力，形成經濟社會發展-服務供給水平提升的良性互動”。同時，應明確政府在農村基本公共服務提供中的供給主體角色，供給更多強調資金籌集而非服務生產，同時也并非全權監督。基于此，可通過向社會組織購買服務的方式進行生產，以此提高供給效率;對于部分服務內容，也可向村民購買，在發揮村民作為生產者責任和主體意識的基礎上，減少因信息不對稱引起的服務質量問題。監督方面，可充分調動村民監督積極性同時強化第三方評估，以此增強過程和結果的全方位監督。

（三）重視社會組織的參與

與管理的“中心-邊緣”模式不同，國家治理強調政府和社會組織等均以平等的角色參與公共事務治理過程。由此，政府應積極適應管理向服務的角色轉型。同時，考慮到農民個體原子化參與影響十分有限，因而要注重通過制度優化積極培育各類社會組織參與到農村基本公共服務供給中。例如，引導成立民間服務組織，通過自我決策和自我管理，并配合適當的政策扶持，實現如垃圾清理、社會救助等部分公共服務供給。

參考文獻：

[1] 郁建興.中國的公共服務體系：發展歷程、社會政策與體制機制[J].學術月刊，2011（3）：5.

[2]丁元竹.創新基本公共服務體系的三個著力點[N].中國經濟時報，2018-03-22（005）.

[3] 董克用.基本公共服務均等化的思考[J].機構與行政，2016（07）：8-13.