《礦產資源法》修正的宏觀審視與微觀設計

屈茂輝 陳靈峰

摘 要：《礦產資源法》修訂在宏觀方向上應認識礦產資源的重要價值并加以保護，促進礦產資源的健康、可持續利用;肯認市場在礦產資源配置中的基礎性地位，推動礦產資源市場協調有序發展;強化“依法治礦”思維，助力礦產資源治理體系現代化;秉持體系化理念，增強改革和修法的協同一致性。《礦產資源法》修訂還應關注礦業權出讓、礦業權流轉、礦產資源保護與礦區生態維護、對礦業權人的監管與礦產資源的管理等具體制度規則，并于立法理念、概念規范、語言表述、法律責任等層面努力提升立法的科學化水平。

關鍵詞： 礦產資源法;礦產資源;礦業權;生態文明;市場

中圖分類號：D922.62 文獻標識碼： A ?文章編號：1003-7217（2021）05-0148-07

礦產資源是人類物質文明高度發達賴以仰仗的支柱型資源，在國家經濟社會的發展中扮演著不可替代的角色。自改革開放以來，伴隨我國生產力的迅猛進步，礦產資源的重要性愈發突出，而礦產資源的權屬、利用、管理與保護制度則直接決定了國家礦產資源開發利用的整體水平。在礦產資源的相關制度規范中，《礦產資源法》居于核心地位，其發展和完善關乎推進全面依法治國、國家治理體系和治理能力現代化目標的實現，同時也對礦產資源的綠色、可持續發展大有裨益。基于此，針對《礦產資源法》的修訂，亟待回溯礦法的歷史流變，應答當下客觀實踐，尋求修法之道。

一、《礦產資源法》制定修改的現實總結

現階段進行的《礦產資源法》修訂可追溯至2012年，黨的十八大報告率先提出加強生態文明建設乃是應對社會嚴峻形勢——資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的必然選擇。為了加快推進生態文明的頂層設計與制度體系構建，中共中央、國務院于2015年5月5日印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確指出《礦產資源法》應得修正，并將自然資源資產產權制度與用途管制制度的建立健全置于工作重點，分清自然資源資產所有者、監管者身份及其職責，重構礦產資源規劃制度，嚴格礦業經營主體準入資格管理，以適應“大力推進生態文明建設”的要求。因此，更新礦產資源的權屬、利用、管理與保護制度，修訂《礦產資源法》已經成為時代發展的必然要求。《礦產資源法》修改小組于2017年5月25日成立，由此預示新一輪《礦產資源法》的修正正式啟動[1]。

縱覽礦業立法沿革，《礦產資源法》的制定與修正可謂對當時經濟社會客觀實踐的回應。但令人遺憾的是，《礦產資源法》自1986年實施以來，僅經歷過1996年唯一一次實質性的修改，當中的諸多規定已經明顯落后時代潮流，更無法與當下法治國家、法治政府與法治社會一體建設的需要相適應[2]，由此表明其未能及時應答現今經濟社會發展需求的立法缺陷。

黨的十八屆三中全會首先提出推進國家治理體系與治理能力現代化的要求。2019年7月5日，習近平總書記又在深化黨和國家機構改革總結會議上重申推進國家治理體系和治理能力現代化的價值。國家行使包括礦產資源在內的自然資源所有權乃國家治理體系的重要內容之一，而如何有效行使該項所有權則是國家治理能力的體現，作為礦產資源權屬制度的重要組成部分，其應當被寫入《礦產資源法》。與此同時，中共中央辦公廳與國務院辦公廳于2019年4月14日聯合印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度的指導意見》，其中提出完善自然資源資產產權制度，探索有效實現包括礦產資源在內的自然資源資產所有者權益的方式方法，提高權利主體的資源利用效率，健全自然資源資產產權登記制度，構建完備的自然資源資產產權法律體系。作為自然資源的一類，規范礦產資源利用管理行為的《礦產資源法》理應積極配合該指導意見的實施，以期為自然資源資產產權制度的健全增磚添瓦。在此之前，中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過《礦業權出讓制度改革方案》，要求以建立試點的方式改革現有礦業權出讓方式，全面實行礦業權的競爭出讓，意欲以點帶面，通過礦業權出讓制度的改革實現整個礦產資源權屬、利用、管理與保護制度的革新。上述這些均對礦產資源相關制度的完善與《礦產資源法》的修訂提出了嶄新的任務與挑戰。如何在修訂《礦產資源法》時交上一張符合法治要求、民眾預期、現實需求的答卷，是理論界與實務界必須面對的時代課題。

作為《礦產資源法》修訂最新進展的《礦產資源法（修訂草案）》（送審稿）（以下簡稱《送審稿》）相較于2009年修訂的《礦產資源法》，在體系上發生了重大變化，原有的結構“總則—礦產資源勘查的登記和開采的審批—礦產資源的勘查—礦產資源的開采—集體礦山企業和個體采礦—法律責任—附則”更替為現在的編排體例“總則—礦產資源的保護、勘查和開采—礦業權—礦區生態修復—監督管理—法律責任—附則”。與此相對應，各章節下的具體條款也作出了不同程度的調整，如在“礦產資源的保護、勘查和開采”章節下新增礦產資源保護、壓覆礦產資源的規定，又如在“監督管理”章節下增設標準規范、信息公示、信用懲戒等條款。總體而言，《送審稿》在貫徹修法指導思想、突出修法重心、提升立法技術等方面進步顯著，值得肯定。

二、《礦產資源法》修訂的宏觀審視

在《礦產資源法》的修訂中，應堅持以下理念與原則。

（一）認識礦產資源的重要價值并加以保護，促進礦產資源的健康、可持續利用

我國經濟發展日新月異，礦產資源可謂其中的力量源泉，我國經濟的增長速度很大程度上受益于礦業市場的健康發展。有鑒于此，自黨的十八大開始，“加快推進礦法修改，重視礦產資源的戰略價值，保護重要礦產資源，提高礦產資源利用效率”等話語頻頻被寫入官方文件。不難發現，黨和國家已經充分認識到了礦產資源的重要價值，本次《礦產資源法》的修訂自應于此落實。

統籌推進自然資源資產產權制度改革乃國家全面深化改革的應有之義，“保護優先，集約利用”是其基本原則，各種制度安排既要落實嚴格保護資源、提升生態功能的要求，又要實現優化資源配置、提高資源開發利用效率、促進高質量發展的目標，同時也與黨的十九大報告“堅持人與自然和諧共生”的基本方略不謀而合。《礦產資源法》集中規范了礦產資源的權屬、利用、管理與保護制度，修法者必須堅持以保護礦產資源為出發點，在礦產資源的利用與保護之間尋求平衡，探索高效利用之道，努力實現礦產資源的健康發展、可持續利用。該思想不僅應體現在《送審稿》的總則部分，更要貫穿于整部法律的具體制度之中。

首先，《送審稿》總則“立法目的”條款中應寫明“保護礦產資源，促進礦產資源的健康、可持續發展”，作為整部法律的統領性條款，立法目的明確“礦產資源的保護與可持續利用”，既可以表明法律修訂的初衷，又能夠給余下條款的增加、刪改定下基調，方便后續具體規定的展開。其次，《送審稿》“監督管理”章節應設條款表明以自然資源主管部門為主的監管主體所秉持的宗旨，其得以“保護并可持續利用礦產資源”為方針，編制具體的監管指標，及時公示監管結果并處理，對礦產資源勘采行為進行科學、合理的監管。最后，《送審稿》“法律責任”章節應遵照“礦產資源可持續利用”標準，考察違法勘采行為對于礦產資源的破壞程度，確定相應的懲罰措施，懲罰措施與違法所得相掛鉤，增加違法成本，加強對違法勘采行為的震懾。唯有將“認識礦產資源的重要價值并加以保護，促進礦產資源的健康、可持續利用”的觀念連接于整部法律之中，才能真正實現礦產資源的綠色發展，為經濟社會的進步提供資源保障。

（二）肯認市場在礦產資源配置中的基礎性地位，推動礦產資源市場協調有序發展

中國特色社會主義市場經濟的核心要義是充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用[3]。早在2003年，國務院于《中國的礦產資源政策》白皮書中便已闡明市場在礦產資源配置中的作用，2013年，黨的十八屆三中全會再次明確“市場在資源配置中起決定性作用”這一重大命題。故在礦業市場建構地位平等的主體制度、明晰的產權制度與自由的交易制度迫在眉睫，需要得到本次《礦產資源法》修訂的反饋。

綜觀既有礦業規范性法律文件，大都對礦業權的流轉作出種種限制，給其在二級市場的交易制造了障礙，有違市場經濟原則，成為礦業經濟進一步繁榮的掣肘。故而，《送審稿》應在“礦業權”章節中明示礦業權的財產權屬性，尊重價值規律，允許礦業權在礦業市場上于不同經濟主體之間自由、公開流轉，出現在更多更廣的經濟活動之中，最大限度地發揮礦產資源的經濟活力與價值，實現礦業權主體的財產效益。與此同時，礦業權的出租、抵押也在實踐中廣為存在，作為財產利用方式的一種，礦業權主體的出租行為亦是其行使處分權能的具體體現。而對于礦業權的抵押，實踐中的爭點多指向探礦權，就采礦權設立抵押并無太大爭議[4]，之所以如此，乃是基于探礦權價值不確定性的考量，但價值的不確定性本屬商業風險，可由抵押權人自主判斷，抵押作為流轉的一種方式，立法不應對其過多限制。基于此，《送審稿》不僅應明確礦業權的出租、抵押乃流轉的具體表現形式，還應就相應行為的要件作出規定。

此外，考察礦業權的流轉實踐，可以發現礦業權轉讓與礦山企業股權轉讓的界定問題乃現階段較為棘手的問題[5]。受限于礦業法律法規明文規定的缺失，各地現實操作各異。實踐中，名為礦山企業股權轉讓，實為礦業權主體更替的現象頻頻發生，究其原因，乃是因為當前礦業權的轉讓需歷經審批登記程序，導致交易雙方效率的降低。伴隨國務院“簡政放權”改革的持續展開，縮減行政審批項目乃大勢所趨，所以，《送審稿》應擯棄之前就礦業權轉讓設立行政審批的做法，明文確立礦業權的自由流轉原則。如此方能在最大程度上規避礦山企業假借股權轉讓之名，行礦業權轉讓之實情況的發生。誠然，考慮礦產資源的戰略意義，礦法也不可能完全任由礦業權自由流轉，仍需規定某些限制或禁止礦業權轉讓的情形。實踐中礦山企業通過股權轉讓的方式完成礦業權轉讓的行為也不會因礦業權自由流轉原則的確立而完全消失，為防止限制或禁止礦業權轉讓的規定流于形式，《送審稿》還當要求享有被限制或禁止轉讓礦業權的礦山企業公示其股權轉讓的具體信息[6]。

總而言之，作為財產權的一類，若想完全實現其經濟價值，便得充分發揮市場在礦產資源配置中的基礎性作用，這需要主體平等、產權明晰、交易自由等要素共同作業。堅持如此，協調有序且蓬勃向上礦業市場的建立健全指日可待。

（三）強化“依法治礦”思維，助力礦產資源治理體系現代化

長期以來，我國礦業管理習慣于“依政治礦”[1]。不可否認的是，不論從現代法治的發展趨勢來看，還是就國家治理現代化的內在要求而言，新時代中國特色社會主義法治建設均要求政策于此發揮作用，政策的重要性不言自明[7]。同法律一樣，政策亦乃現代國家治理中不可或缺的手段，二者各有功能特點，并無價值優劣之分，兼備追求公平正義與秩序之效，本質上具有一致性[8]。作為兩種正式的制度安排，厘清政策與法律之間的關系確有必要，如此方能促進“依法治礦”目標的實現。

“政策先行，法律跟進”乃中國特色立法模式，引申至礦產資源立法領域，中央的戰略政策應表達于《礦產資源法》的修訂之中。“依政治礦”與“依法治礦”并不矛盾，二者的作用范圍與實施支撐條件存有差異，唯有通力合作方能實現對礦產資源的有效治理[9]。1996年以來，中央先后多次對礦業政策作出巨大調整，與之相對應的法律卻未及時進行修改，致使礦產資源的勘采市場亂象叢生，同時還造成了礦產資源的大量浪費。故此，應加快成熟可行礦業政策的法律化進程，并盡力強化法律本身的合理性與體系性。黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》用專門章節對生態文明建設進行了強調，尤其提出生態環境保護制度建立健全的要求。為了響應這一號召，同時順應全面推進國家治理體系與治理能力現代化的時代趨勢，在礦產資源領域，《送審稿》應積極與中央政策文件相銜接，在總則章節預留空間，盡快促使更加完善、全面、嚴密礦業規則體系的建成，以適應社會發展的需要。

在將政策轉化為法律的過程中，還應努力提升其科學性，舒緩政策的原則性與實際可行性之間的矛盾，化解不同政策之間潛在的沖突，消除政策要求與法理邏輯之間的緊張[10]。政策的頂層設計通常表現為原則性、方向性的特征，一般乃是涉及改革實踐中宏觀性、全局性的內容[11]，且囿于現實的主客觀條件，政策文件并不能有效地適用于改革試點地區解決某些難點問題。在此環境下，法律得充當“中間人”角色——以實踐為基礎，根據中央政策原則，提升政策的可操作性，破解實踐中遭遇的困境。以礦業權的出讓制度為例，其遵循競爭出讓的原則要求《送審稿》就礦業權出讓的主體、方式、權利取得、交易市場等事項進行細化。黨的十八大以來，中央針對礦產資源的權屬、利用、管理與保護陸續出臺了一系列政策文件，意圖追尋多元化的價值目標，對于其中切實可行的價值目標應固定于《礦產資源法》之中，以期穩定地發揮效用。例如，自然資源部《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見（試行）》對油氣礦業權實行探采合一制度，其本身雖與禁止“以探代采”的原則相悖，但考慮到油氣自身的特性，如此規定可以加大對油氣礦業權人合法權益的保護力度，這就要求《送審稿》積極跟進，于礦業權章節中就油氣的勘采與其他礦產資源相區分，作出特別規定。

我國目前正處于快速變化的經濟社會轉型期，價值整合、秩序重構、文明更生無時無刻不在發生[12]。對于礦產資源領域的制度設計，不論是立法機關制定的法律法規，還是行政機關頒發的政策性文件均存在一定的認知偏差：忽視礦產資源的商品屬性，模糊礦產資源的所有權與用益物權邊界，過度保護國家所有者權益，犧牲礦業權主體經濟利益。諸如此類既難以適應市場經濟迅猛發展的要求，也與國際慣例所不符[13]。基于此，為提升礦產資源治理體系的現代化水平，健全意涵權利義務相對等的礦產資源權屬、利用、管理與保護制度實屬迫切。

概而言之，礦業政策在很大程度上直接影響礦法的立法方向、目標、原則與基本制度，此亦順應我國生態文明法治轉型的潮流，同時還暗合從“管制性立法”到“政策性立法”的現代環境立法趨勢，即政策被具體化上升至立法的高度，進而為實務操作提供指引[14]。在承認政策引導法律制定的同時，還得確保法治化思維的強化縱貫于《礦產資源法》修訂的始終，盡最大可能地提高礦法的科學性與體系性，理順政策與法律之間的關系，強化實務部門“依法治礦”的思維理念，形成具有中國特色的礦產資源制度體系與法律體系，助推我國礦產資源治理體系現代化的深入發展。

（四）秉持體系化理念，增強改革和修法的協同一致性

自近代起，科學與理性推崇體系化的思維理念，并將其運用于不同的知識領域之中以彰顯價值[15]。體系化本乃法律制定與修改的應有之義，但較為遺憾的是，我國立法向來更加重視政治要求而忽略體系化與科學化的建構[16]。為了克服缺陷，礦法修訂自應注重體系化的架構，追求改革修法協同一致目標的實現。

法律的屬性特征決定了其修訂的目標方向，《礦產資源法》亦是如此。總覽學界主流觀點，《礦產資源法》的公私法定位仍未達成共識。從礦產資源法律關系主體的法律地位、法律關系變動的情形原因、調整手段的強制性等維度來看，礦法無疑公法色彩濃厚，但考究具體規定內容，其又針對礦產資源寫入了民事權利的規定[17]。故而，如何協調公私法之間的關系成為礦法修訂必須解決的問題。鑒于法律部門的劃分并非絕對、清晰，而是具有相對性、模糊性[18]，加之法律的復合型特征，復雜多變的社會生活決定相應規范內容的多重屬性，《礦產資源法》的修訂不僅要保持自身獨立品性，還要預留合理的“制度缺口”，兼顧與其他不同性質法律的銜接，架起溝通的橋梁。此亦同時滿足科學立法的要求。

出于礦產資源重要戰略價值的考量，包括《憲法》《民法典》《行政許可法》等在內的法律均將礦產資源作為規范對象，或多或少作出了規定。作為專門規制礦產資源權屬、利用、管理與開發行為的法律，《礦產資源法》的修訂必然會涉及與前述法律之間關系的聯貫。以《民法典》為例，其第247條規定礦產資源屬于國家所有，該條規定過于籠統，不便于實踐操作，以及國家所有權具有全民性與公共性特征[19]，《送審稿》應明確國家所有權的具體行使者、行使規則、救濟規則等內容。又如，《行政許可法》《最高人民法院關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》仍將行政許可作為礦業權取得的法律基礎，但礦業權本質上為用益物權，具備一般商品的財產屬性，對其在市場上的流轉適用行政許可違背法理[20]。故《送審稿》應掙脫束縛，重構礦業權流轉制度，將礦業權視作商品在市場流通，適用一般商品的交易規則，去除礦業權交易的行政干預。

由于現行《礦產資源法》乃計劃經濟時代的產物，其雖于1996年進行修改，但基本制度并未作太大調整，早已無法滿足社會主義市場經濟與生態文明建設的需求。基于此，自黨的十八大以來，以礦業權的出讓制度為代表，中央陸續就礦產資源的權屬、利用、管理與保護制度展開改革。作為規范礦產資源相關制度的主干法律，《礦產資源法》的修訂理應配合改革同步進行，改革為修法提供實踐的成功經驗，法律反哺指導實踐，二者相輔相成，努力實現協調一致。

三、《礦產資源法》修訂的微觀設計

（一）總體框架

相較于現行《礦產資源法》的規定，《送審稿》進步明顯，值得肯定。然而，認真細致審視《送審稿》，在承認其優點的同時，也應當充分認識到，《送審稿》尚不成熟，離一部完備的礦產資源法尚有差距。最為突出的是以下兩個方面：

一是從編排體例來看，《送審稿》“總則-礦產資源的保護、勘查和開采-礦業權-礦區生態修復-監督管理-法律責任-附則”的結構體系并未突破現行《礦產資源法》章節設計的桎梏，既沒有將我國社會關于礦產資源的相關活動完整地納入調整范圍，也沒有遵循礦法立法目的的邏輯結構，且與自然資源開發利用的一般規律相悖。綜觀世界發達國家的自然資源立法例，自然資源的法律規范無非為四類，即權屬規范、利用規范、管理規范和保護規范。據此，《送審稿》的章節排布可以改成“總則-礦產資源的權屬劃分-礦業權-礦產資源的規劃-礦產資源的勘查與開采-礦產資源的保護與礦區生態維護、修復-監督管理-法律責任-附則”，以盡可能涵括與礦產資源有關的各類活動，并自洽于包括礦產資源在內的自然資源開發利用邏輯。

二是從基本思想來看，同現行《礦產資源法》相比，《送審稿》仍未擺脫“重管理，輕利用”的思路，將對礦產資源的管理置于首要位置，輕視對礦產資源的利用和保護，如此并不適應實踐需要。故《送審稿》應遵循“利用與保護并重，管理為之服務”的總體策略，提升我國礦產資源治理現代化水平，為礦產資源的高效利用、有效保護提供法律制度支持。與此同時，在礦產資源的利用活動中，《送審稿》應嚴格區分礦產資源的勘查與開采活動，明令禁止“以探代采”，鼓勵礦業權人創新技術手段，運用科學的方法對礦產資源進行勘采。

（二）主要制度

1.礦業權出讓。

總體來看，礦業權出讓制度相關規定還有待斟酌，出讓主體、出讓方式、出讓的物權取得等規則還需細化。

第22條規定省級以上自然資源主管部門代表國家行使礦產資源所有權，成為礦業權出讓法律關系中的事實出讓方。但考慮到在實踐中，自然資源主管部門乃是礦產資源勘采活動的監管者，若同時兼任礦產資源所有權的具體行使者，則存在“既當裁判員，又當運動員”的現象，有可能造成礦業權市場的不公平競爭。所以，有必要將礦產資源所有權具體行使者與礦產資源勘采活動監管者的身份分離開來：在地方上新設專門機構代表國家行使礦產資源所有權，原自然資源主管部門繼續履行礦產資源勘采活動的監管職能。同時，明確新設專門機構行使礦產資源所有權進行礦業權出讓的具體權限。

第23條就礦業權采取招標拍賣掛牌等競爭方式出讓作出規定，于法律層面確立了礦業權的競爭出讓制度，但也留下了一道缺口——國務院規定可以適用協議方式出讓的除外。如此規定給實踐中礦業權出讓方式的選擇埋下了隱患：可以通過例外情形采用協議出讓，而將競爭出讓的規則束之高閣，有礙于競爭出讓制度的踐行，故應明確協議出讓的具體條件。除此之外，還應當禁止探礦權適用拍賣出讓，原因有二：第一，拍賣出讓取“價高者”得探礦權，但考慮到勘探礦產資源的專業性，“價高者”或許并不是最優選擇，設備、技術、專業人員在此評估過程中占據著更大的考量比例。其二，相較于開采礦產資源，勘探礦產資源存在著更大的不確定性，風險系數也更高，受讓方基于對政府的信任可能會存在盲目競價的情況，一旦后期出現收益與投入嚴重不匹配的結果，將容易導致“爛尾”。

第25條明確了礦業權的設立與物權變動自記載于礦業權登記簿時發生效力。將礦業權與其他不動產物權相區別，實行單獨登記，看似合乎情理，實則違背不動產物權統一登記的要求。作為不動產物權的一種，礦業權的取得理所應當遵循登記生效主義。礦業權的登記應統一登記機關——交由礦產資源所在轄區的市級登記機關行使登記職權，將礦業權的相關內容同其他不動產物權一樣登記于不動產登記簿之上。與此同時，依據不動產登記的區分原則，礦業權出讓合同的簽訂與礦業權的登記乃兩個獨立的行為，礦業權出讓合同自成立時生效，但其并不能表明受讓方取得礦業權，其只是用以進行礦業權登記的原因行為。反過來說，登記與否并不影響礦業權出讓合同的效力，即便在未經登記的情形下，一方主體發生不履行合同義務的行為，另一方主體也能根據合同向對方主張違約責任。

2.礦業權流轉。

將第26條第1款修改為：“探礦權的期限為五年。探礦權有效期屆滿，可以續期二次，每次期限為五年。礦業權人應當在礦業權屆滿前三個月內向原礦業權出讓部門提交書面申請。……不予核減。”

理由：明確探礦權續期的方式，增強實踐中的操作性。

將第27條修改為：“探礦權人探明可供開采的礦產資源后，應當如實編制礦產資源儲量報告，并對報告的真實性負責。就該探明礦產資源所指向的采礦權，原探礦權人享有同等條件下的優先取得權。但是，因公共利益需要等不能由原探礦權人享有優先取得權的，出讓礦業權的人民政府自然資源主管部門應當依法向原探礦權人給予合理補償。”

理由：探礦權的行使很難獲取經濟收益，采礦權的行使才能實現經濟效益，探明礦產資源乃是為開采礦產資源奠定基礎。故就已探明礦產資源所指向的采礦權，給予原探礦權人同等條件下的優先取得權實為必要，能夠鼓勵更多主體創新技術，運用科學的手段勘查礦產資源。

將第29條第1款修改為：“礦業權人可以依法轉讓、出租、抵押礦業權。礦業權轉讓協議除具有法定無效情形外，自簽訂之日起生效。”

理由：《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第10條第3款規定礦業權轉讓合同自礦業權被批準轉讓之日起生效，導致實踐中存在當事人以礦業權轉讓合同未生效為由不履行報批義務的情形，引發不必要的糾紛爭議。根據《民法典》第215條規定的區分原則，物權是否發生變動不影響原因行為的效力，即礦業權是否發生變動不影響礦業權轉讓合同的效力。因此，為了避免因礦業權轉讓合同效力問題而導致的糾紛，應明確礦業權轉讓合同的效力。

3.礦產資源的保護與礦區生態維護。

首先，將第33條修改為：“礦業權人從事礦產資源勘查、開采活動，不得采用可能對原生地理地貌、動植物、地面徑流和地下水等生態系統造成嚴重不良影響的方法。”原有的“必要”“盡量減少”等用詞缺乏約束力，應當在此使用禁止性語句，同時在法律責任章節增加違反該規定而應當具體承擔的法律責任。其次，在第33條增加第2款為：“有關人民政府自然資源主管部門應密切關注礦區原生地理地貌、動植物、地面徑流和地下水流等生態系統的變化，將礦區生態保護納入年度工作計劃之中，并進行年度考核。”隨著中國特色社會主義生態文明建設的深入展開，生態保護愈發受到重視，而加強礦區的生態保護不僅是礦業權人的義務，更是自然資源主管部門的職責。最后，在第34條增加第3款為：“有關人民政府自然資源主管部門應積極督促礦業權人進行礦區生態修復，將礦區生態修復狀況納入年度工作計劃之中，并進行年度考核。”礦產資源的勘查、開采通常會導致礦區生態的破壞，自然資源主管部門有責任督促礦業權人進行礦區生態修復，努力使得礦區生態恢復原貌。

4.對礦業權人的監督與礦產資源的管理。

應重視礦產資源的利用活動，盡可能地將礦產資源利用活動的所有表現形式置于監管部門的監管工作體系之中。故將第8條修改為：“國務院自然資源主管部門……負責全國礦產資源勘查、開采、交易、保護、礦區生態修復的監督和管理工作。縣級以上地方人民政府自然資源主管部門……負責本行政區域內礦產資源勘查、開采、交易、保護、礦區生態修復的監督和管理工作。”同時，在“監督管理”章節增加第X條：“根據礦業權劃歸的行政區域與登記的層級，設立生態修復基金，統籌本行政區域內的生態修復資金的管理與使用。”第35條提到礦業權人應計提生態修復資金，此處增設一條以銜接生態修復資金的管理與使用，予以明確。

除自然資源主管部門外，環保督察機構和環境保護主管部門均應有權進行監督檢查。所以將第41條第1款修改為：“縣級以上人民政府自然資源主管部門和其他有關部門……”

（三）立法目標及其他事項

1.立法目標和理念。

將“保護與利用并重”理念作為立法目標之一。在第1條立法目的中加入“保護礦產資源，促進礦產資源的健康、可持續發展”，理由如前所述，在此不贅。同時，作為與“推進生態文明建設”同等重要的政策要求，“建立健全自然資源資產產權制度”亦可被收納于立法目的之中。

此外，《送審稿》對于該法適用范圍的表述不盡周全，現有“礦產資源保護、勘查、開采活動”不足以概括與礦產資源有關的各類活動。可修改為“礦產資源勘查、開采、交易、保護、礦區生態修復及其監督管理活動”以囊括所有與礦產資源權屬、利用、管理、保護相關的行為活動。

2.概念術語及語言表達。

當今立法、修法技術日臻完善，礦法修改不僅是內容的增減，而且是形式的優化，這要求修法者既要注重法律邏輯結構、規則體系的完整，又得提煉立法語言，力求表意明確、嚴謹細致、簡潔明了、莊重得體。然而，審查《送審稿》不難發現，其在某些概念術語及語言表達方面還存在著不清晰、不精確、不統一等缺點。

概念定義不清晰的問題，主要體現于第三章標題中“礦業權”概念、第21條中“前期有關工作”、第32條中“有出讓權限的人民政府自然資源主管部門”、第四章標題中“礦區”概念。

語言表述不規范的問題，表現形式多種多樣。以第5條為例，在我國單一制國家結構形式下，應當依據屬地原則，由地方人民政府承擔維護秩序的責任。此外，礦業權人不一定是企業，也可能是非企業單位，原有“礦業權人應當依法履行企業社會責任”的表述欠妥。故可將其修改為：“縣級以上的地方人民政府應當依法維護礦產資源勘查、開采區域的生產生活秩序。企業礦業權人應當依法履行企業社會責任。”又如，第31條中權利對應的是“取得”，而非“辦理”。再如，按照不動產登記的法理，不動產登記應當由不動產登記機構給權利人頒發統一的不動產權證書，不動產權證書才是不動產物權的證明。礦業權也不例外，應當以不動產權證書作為礦業權的證明。故可將32條第3款修改為：“進行開采的石油、天然氣等礦產資源探礦權人應當在國務院自然資源主管部門規定的期限內，申請簽訂采礦權出讓合同。并攜采礦權出讓合同等材料前往不動產登記中心辦理礦業權的登記，由不動產登記機構統一發放不動產權證書。”

四、結 語

礦產資源對于國家經濟社會發展、生態文明建設至關重要。我國社會轉型的環境對礦法修改提出了更高的要求。礦法修訂現已進入司法部面向社會公眾公開征求意見的階段，為全國各行各業所普遍關注，其不僅要注重聽取學界實務界專家人士的意見建議，以求立法民主性的增強，而且要借鑒參考域外國家地區礦產資源立法的先進經驗，以求博采眾長，為我所用。一言以蔽之，本次礦產資源法的修訂乃是歷史發展的必然趨勢，其必須緊握時代前進的脈搏，以促成科學合理完備礦法的問世，為礦產資源的權屬、利用、管理與保護活動提供堅實的法制保障，進而助推中國特色社會主義生態文明法治建設。

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（責任編輯：王鐵軍）

Macroscopic Examination and Microscopic Design

of the Amendment of "Mineral Resources Law"

QU Maohui，CHEN Lingfeng

（Law School， Hunan university， Changsha，Hunan 410082， China）

Abstract：The revision of the "Mineral Resources Law" should recognize and protect the important value of mineral resources in a macroscopic view， promote the healthy and sustainable use of mineral resources; recognize the fundamental position of the market in the allocation of mineral resources， and promote the coordination of the mineral resources market. Orderly development; strengthen the thinking of "ruling mines according to law" to help modernize the mineral resources governance system; uphold the concept of systematization， and enhance the coordination and consistency of reforms and amendments. The revision of the "Mineral Resources Law" should also pay attention to specific system rules such as the transfer of mining rights， the transfer of mining rights， the protection of mineral resources and the ecological maintenance of mining areas， the supervision of mining rights holders and the management of mineral resources， as well as the legislative concepts， conceptual norms， and language. At the level of expression， we strive to improve the scientific level of legislative technology.

Key words：Mineral Resources Law; mineral resources; mining rights; ecological civilization; market

收稿日期： 2020-10-12

基金項目： ?國家社會科學基金重大項目（15ZDB176）、湖南省教育廳2019年湖南省研究生科研創新項目研究課題（CX20190331）

作者簡介： 屈茂輝（1962—），男，湖南新寧人，法學博士，湖南大學法學院教授、博士生導師，研究方向：民商法學、自然資源法學;陳靈峰（1994—），男，湖南懷化人，湖南大學法學院博士研究生，研究方向：民商法學，自然資源法學。