協同改革視域下征地補償標準重構研究

黃汝娟 祝天智

摘要：由于征地制度改革與宏觀經濟體制發展、土地產權調整及社會保障制度改革的協同性不夠，現行征地補償標準的生成方式與市場經濟的基本要求相矛盾，其組成結構與土地產權配置及社會保障制度存在明顯張力。要使征地補償標準更加科學，應堅持協同改革的思路，不僅需要改變征地補償標準的組成結構，把原先由土地承擔、因土地征收而顯性化的農民養老、醫療、住房成本計算到補償標準中去；而且需要適應市場經濟發展的要求和已經變化了的土地權利分配格局，徹底改變征地補償標準的生成方式。

關鍵詞：協同改革；征地補償標準；生成方式；組成結構

中圖分類號：F323.1文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）09-0024-10

基金項目：國家社科基金“鄉村振興戰略下的新鄉賢參與機制創新研究”（18BZZ110）；江蘇師范大學重點研究平臺“新時期城鄉融合發展研究”。

一、問題的提出

近年來，征地補償標準是政府和學界共同關注的焦點問題。在政府方面，雖然早已形成提高征地補償標準的共識，并先后多次強調：“提高農民在土地增值收益中的分配比例”[1]“確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例”[2]“合理提高個人收益”[3]。但國家已有的改革措施對解決征地補償標準不合理的問題收效不佳。有學者研究發現，“以現有的提高征地補償標準的方法來試圖‘還原被征用土地的市場價值是‘治標不治本的，現有的提高征地補償標準的方法對于緩解征地價格扭曲上升之勢收效甚微”[4]。學者們同樣普遍認為現行征地制度存在征地補償標準的合理性和公平性問題以及“補償標準低”[5]的問題。在現行征地補償標準下，難以保障被征地農民生活水平不降低，更難以實現中央提出的失地農民長遠生活有保障的目標。

然而，關于如何改革征地補償標準，學術界卻遠未達成一致意見。有的學者主張給予農民土地發展權，允許農民自由交易；也有人主張將農民因征地而增加的住房、養老、醫療等社會保障成本計算進補償標準；還有人主張在現有制度框架內由政府隨經濟發展提高征地補償標準?？傊?，雖然政府和學界就改革征地補償標準的必要性和緊迫性的認識高度一致，但就改革的具體思路尚存在較大分歧。學界之所以對改革征地補償標準難以達成共識，一方面是因為征地補償本身的復雜性造成的；另一方面是由于現行的研究主要集中于征地制度本身，很少從制度變革的視角探討征地制度與相鄰制度的關系，更缺少對制度協同變革的研究，因此尚未能很好地揭示制度非協同變革誘發的各種制度邊界矛盾以及這些邊界矛盾對現實問題的誘發過程。

從制度協同變革的角度看，改革開放以來我國征地制度與相關制度的變革存在明顯的非協同性：一方面，雖然改革開放以來征地補償標準曾多次改革，但征地制度的總體框架并沒有發生根本性改變，即由地方政府單方面制定補償標準，按照土地原有用途進行補償的征地制度沒有變；另一方面，社會主義市場經濟體制的建立和深入發展，使人們的經濟行為準則和行為模式都發生了根本性變化，在市場經濟背景下，土地產權配置和社會保障制度也發生了深刻變革。上述變化的非協同性導致征地制度與宏觀經濟體制、土地產權配置及社會保障制度存在諸多邊界矛盾，進而誘發一系列現實問題。

本文著眼于促進征地補償標準的科學化，從制度協同改革的視角，將征地補償標準放到當前市場經濟深入發展、土地產權深刻變革和社會保障制度發生重大變化的宏觀背景下進行考察，探索通過推進協同改革重塑征地補償標準的生成方式和組成結構。

二、改革開放以來土地征收與相關制度改革的非協同性

改革開放以來，我國的征地制度經歷了多次改革。1982年制定的《國家建設征用土地條例》規定，征用耕地（包括菜地）的土地補償費標準為該耕地年產值的三至六倍；征用耕地（包括菜地）的每一個農業人口的安置補助費標準為該耕地每畝年產值的二至三倍。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》進一步提高補償標準，規定征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍；每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍；但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的十五倍。如果按上述標準仍不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，土地補償費和安置補助費的總和最高可以提高到土地被征用前三年平均年產值的三十倍。2005年7月，原國土資源部發布《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，要求各地制訂區片綜合地價，開始糾正單純按畝產計算補償的偏頗。與此同時，國家開始更加重視失地農民的社會保障問題，2006年9月，《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》強調，“社會保障費用不落實的不得批準征地”。

雖然改革開放以來國家多次改革和調整征地補償標準，但是，它的改革過程卻遠未跟上宏觀經濟體制和土地產權改革的步伐，也未與社會保障制度的改革保持同步，征地補償標準與相關制度的改革出現比較明顯的非協同性，這主要表現在以下幾個方面：

（一）征地補償標準生成方式的變革與宏觀經濟體制的非協同性。

雖然征地補償標準一直在增長，但這種變化主要局限于量的增長，并沒有隨市場經濟發展而改變生成的方式，更無法適應使市場在資源配置中起決定性作用的要求，因此與宏觀經濟體制的變革表現出明顯的非協同性。

1.從微觀角度看，我國的征地補償標準仍然由政府單方面制定，這與市場經濟條件下自愿平等和等價交換的基本原則相違背。《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國農村土地承包法》都已明確規定，土地承包經營權作為物權，是農民的重要財產權。作為市場經濟的基本規則，財產權的處置既需要堅持自愿交易的原則，更需要奉行等價交換的準則；然而在我國土地征收過程中，“征地價格的確定大多依靠行政方式，沒有真正發揮市場作用”[6]。這不僅表現為征地補償方案仍然是由地方政府單方面制定的，并不需要農民同意；而且也沒有真正考慮農民土地的市場價格，無論是按土地年產值的倍數計算補償，還是按區片綜合地價生成土地征收補償標準，都不能反映土地的真實市場價格，因此與市場經濟所要求的自愿平等和等價的原則明顯相悖。

2.從宏觀角度看，現行征地補償標準的生成過程不符合“使市場在資源配置中起決定性作用”[7]的要求。通過公開統一的市場來反映土地資源的稀缺性，通過競爭形成合理的價格，是市場經濟的基本要求，也是國家明確的政策導向。中央文件明確規定，資源配置要“依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”[3]，早在2000年，國務院就明確指出：“土地要素市場是社會主義市場經濟體系的重要組成部分，遵循市場規律配置土地是市場經濟發展的必然選擇?！盵8]2002年國土資源部和監察部聯合通知要求，“必須充分發揮市場配置土地資源的基礎作用，經營性土地使用權出讓必須通過市場機制來運作。各級領導干部不得干預經營性土地使用權的招標拍賣掛牌出讓”[9]；然而，在現行的征地補償標準制定過程中，政府既是唯一的買家，又是定價方，所形成的價格既不能反映土地的市場稀缺性，更無法實現土地的優化配置。

（二）現行補償標準組成結構的調整沒有與土地產權配置的變革保持協同。

改革開放以來，雖然我國征地補償標準經歷了多次調整，并有了很大提高，但其與我國土地產權改革的過程仍然呈現出明顯的非協同性。

1.土地所有權與土地承包權的權能發生了此消彼長的巨大變化，但征地補償標準的組成結構卻沒有相應地調整。在改革初期，土地所有權權能包括切實的發包權、收益權，而土地承包權作為從土地所有權中派生出的債權，不僅權能有限，而且要附帶諸如交稅、納糧等較多義務。更重要的，由于土地所有權包含定期或不定期調整土地的權利，這意味著被征地農民很快就會通過土地調整重新獲得承包地。在當時的背景下，對土地所有權的補償占補償標準的大部分，是與當時產權配置相匹配的。

改革開放以來，土地所有權與承包權的關系發生了巨大變化。

一方面，“土地集體所有權日趨虛化”[10]，土地所有權的權能被嚴重壓縮限制。它既不表現為切實的占有權，土地發包和調整權因土地承包期的不斷延長以及承包期內禁止調整土地也變得有名無實。在2006年農業稅被徹底廢除之后，基于土地所有權向農民征收各種費用的權利實際也被廢止。因此，甚至有學者認為“集體土地所有權‘徒有形式，幾乎喪失了司法上的意義”[11]。

另一方面，農民土地承包權的權能極大地擴展，甚至有學者認為“農村土地已經相當程度地具有了類私有的特征”[12]。在占用和使用權能方面，隨著承包期的不斷延長和承包期內禁止調地政策的實施，不僅農民的土地占用權能得到極大的擴展，而且基本保證了其在農業使用范圍內完整的使用權能；在收益權方面，國家不僅取消了農業稅和附加其上的各種雜費和負擔，還賦予其通過轉包、互換、入股等各種形式流轉實現收益的渠道，農民的收益權得到更大保障；不僅如此，國家政策還允許農民依法依規就土地承包經營權設定抵押，這意味著在農業使用范圍內，農民已經獲得了相當的處置權。

然而，現行征地補償標準的構成并未隨上述變化而進行協同改革。在征地補償標準的構成上，只有土地補償費、安置補助費和青苗費三部分。而作為最主要構成部分的土地補償費，土地管理法明確規定是對土地所有權的補償，并非對土地承包權的補償；補償的對象是集體經濟組織，而不是承包土地的農民。因此，現有的補償標準存在與現行的土地產權配置不完全匹配的問題。

2.現行征地補償標準的構成也未隨土地經營權的獨立化而進行相應改革。農地“三權分置”改革是繼聯產承包責任制之后“中國農村改革的又一次重大創新”[13]，這次改革的核心，是從土地承包經營權中分離出獨立的土地經營權。盡管目前學界關于土地經營權的性質和權能還存在分歧，但其作為一項新的獨立的權利則是學界的共識。然而，現行征地補償標準卻未隨上述權利的出現進行相應地調整：既沒有專門針對土地經營權的補償，也未規定土地經營權主體提出補償訴求的程序性權利。

（三）現行補償標準組成結構的調整和補償水平的提高也未與社會保障制度改革保持協同。

盡管現行補償標準中包含了安置補助費，而且國務院專門發文要求，在解決失地農民安置補助費之前，不允許批準征地。然而，征地補償標準的改革仍未與社會保障制度的變化保持協同，這主要表現在以下幾個方面。

1.隨著市場經濟的發展，原有的通過工作安置或招工的辦法對農民進行的就業保障不復存在，這意味著一旦土地被征收，農民必然產生再就業的成本，而我國的征地補償標準并未充分考慮對新增就業成本的補償，現行的安置補助費仍基本延續了計劃經濟條件下提供就業安置時的補償標準。

2.隨著人民公社體制的解體，原先由生產隊承擔的養老、醫療、最低生活保障成本必須由農民家庭承擔，而隨著社會保障制度市場化改革的深入推進，農民的醫療、養老成本不斷提升。然而，我國的征地補償標準中卻未反映社會保障成本的變化。一方面，現有的補償標準中沒有考慮失地農民的醫療保障；另一方面，由于現行補償標準中未考慮土地的“保障價值及養老替代率風險等因素，按此標準，根本無法補償失地農民的生計，更談不上克服失地農民的養老替代率風險”[14]。

3.隨著城市化的快速推進和房地產的市場化，相當一部分農民，尤其是土地全部被征收的農民，無法像以前一樣在村莊內重新建房，而必須進城購房。這意味著住房成本的大幅度提高，而補償標準中并未考慮農民因土地被征收而被迫進城購房造成的住房保障成本的增加。

三、非協同變革的影響

由于征地補償標準與宏觀經濟體制、土地產權配置及社會保障制度之間變革的非協同性，誘發了諸如土地調控失靈、征地沖突頻仍、失地農民社會保障困難等一系列負面影響。

（一）征地補償標準與宏觀經濟體制的非協同變革，嚴重扭曲了土地的價格，既造成土地調控的政府和市場雙重失靈，又易誘發農民與政府之間的征地沖突。

1.由于征地補償標準的生成方式改革長期滯后于宏觀經濟體制的發展，造成土地調控的政府和市場雙重失靈，導致土地被嚴重浪費。由于土地征收的價格不是通過土地市場形成，而是由行政手段決定的，造成征地補償價格無法反映土地真實的市場稀缺性，農地價格被嚴重低估，最終“土地征用和轉讓行為成了地方政府新的生財之道”[15]。盡管中央政府建立了嚴格的審批制度、嚴密的巡查制度和嚴厲的處罰制度，但在土地財政的巨大利益誘惑下，地方政府違法、違規征地和浪費土地的行為普遍存在，土地的政府調控在某種程度上陷入失靈；甚至一些地方官員為獲取政績，以非常低的價格甚至零地價大量出讓工業和倉儲用地，造成土地調控的市場失靈。上述雙重失靈的“表面原因在于地方政府的利己行為對中央政策的違反，深層原因在于計劃型征地制度與市場對資源配置起決定性作用的要求之間的矛盾”[16]。

2.征地補償標準改革長期滯后于市場經濟發展的步伐，是農民與地方政府之間征地沖突頻繁發生的重要原因之一。

一方面，地方政府單方面制定的標準總體補償水平較低，是農民與地方政府之間征地沖突的主要原因。據肖屹、錢忠好、曲福田等人對江蘇南京地區的調查顯示，“超過86.5%的農民是因為補償偏低和征地后缺乏生活保障而拒絕被征地”[17]，這些拒絕被征地的農民與地方政府的強征行為之間的博弈，最終極易演化為征地沖突。

另一方面，圍繞征地補償標準制定過程的合規性所產生的矛盾，也是征地沖突的重要誘因之一。現行補償標準的生成方式仍然帶有比較濃厚的計劃經濟色彩，相當多的地方政府對安置補償方案不公告、不聽證；或者不規范、不如實公告、聽證。隨著社會主義市場經濟的發展，農民的程序意識已大大提高，不少農民會以地方政府安置補償標準制定過程違規或者存在瑕疵為由，拒絕進行補償登記，進而拒絕領取補償款和交出土地，最終誘發征地沖突。

（二）征地補償標準與土地產權的非協同變革既是農民內部各群體之間征地沖突的重要誘因，又是“三權分置”改革的隱性障礙。

1.補償標準的構成與土地產權配置的不一致，容易導致農民內部的征地沖突頻繁發生。這主要表現在以下兩類。

第一類是圍繞征地補償款分配的沖突，在土地承包權長久不變的背景下，雖然征地損害的主要是土地承包人的權益，但現行補償標準仍規定集體經濟組織為土地補償款的補償對象，然后再由集體經濟組織按一定規則進行分配。集體經濟組織應留存多大比例？被征地農民應占多大份額？這些問題容易誘發大量內部沖突。

第二類是圍繞征地過程中參與權的沖突。目前征地過程中的談判權仍主要由代表所有權的村干部行使，村干部是否全力為被征地農民爭取利益？村干部是否存在與地方政府勾結損害被征地農民利益的行為？這類問題也容易誘發農民內部的征地沖突。

2.征地補償標準的組成結構與土地產權的非協同變革，在某種程度上阻礙著“三權分置”改革的順利推進?！叭龣喾种谩笔抢^聯產承包責任制之后我國農村的又一項重大戰略改革，其最核心的內容是把土地經營權從土地承包權中獨立出來，而“賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵”[18]。然而，現行征地補償標準卻并沒有對于經營權補償的規定。從短期來看，易使流轉入土地的經營者心存顧慮，從而限制“三權分置”改革的順利推進；從長遠來看，可能會在未來的土地征收中誘發流轉入土地的農民與相關主體之間的征地沖突，影響“三權分置”改革效能的發揮。

（三）征地補償標準與社會保障制度的非協同變革不僅造成失地農民的長遠生活難以保障，而且致使征地沖突不斷復發，成為難以根治的頑疾。

1.征地補償標準與社會保障制度之間的矛盾致使失地農民的長遠生活難以保障，成為我國社會建設中一個難以解決的頑疾。由于現行征地補償標準并未考慮社會保障制度的改革，失地農民社會保障仍基本保持在20世紀90年代的補償水平。國家規定，地方政府必須先解決失地農民社會保障問題，才能辦理征地審批，地方政府基本采取以安置補償款為失地農民購買養老保險的方式來解決失地農民社會保障問題。這種方式不僅未包括醫療等方面的保障，而且由于繳費水平較低養老保障水平也非常有限。趙丹等對四川的實證調查顯示，“樣本中有32%的失地農民沒有獲得養老金，其他68%的農民能夠獲得養老金。養老金發放標準參差不齊，一般在80～330元/月之間不等，平均為156元/月”[19]。據人力資源和社會保障部社會保障研究所副所長華迎放的調查，“一直以來，地方政府對被征地農民參保繳費的配套補助資金到位率低”“地方政府對參保繳費的配套補助資金到位率只有30%～50%”[20]，導致失地農民本來就不高的養老保障經常難以及時足額發放。冀縣卿和錢忠好對江蘇省469戶失地農民的調查顯示，對社會保障“‘非常不滿意‘比較不滿意和‘無所謂的否定式評價分別占了21.54%、27.93%和28.14%；而代表肯定評價的‘比較滿意和‘非常滿意分別只占21.32%和1.07%”[21]。

2.征地補償標準與社會保障制度的非協同變革是各類征地沖突頻繁復發的重要誘因。主要原因有兩點。

一是雖然征地過程中的沖突容易因較大數額的補償而得以平息，但失地農民的長遠生活往往難以得到保障，當失地農民因各種原因而生活困難時，往往會將其歸因于被征地，并依據中央關于“使失地農民長遠生活有保障”的規定要求追加補償或者解決生活困難，從而使征地沖突復發。

二是后被征地的農民的安置補助費往往比此前被征地的農民高，先被征地的農民往往參照后被征地的農民，要求地方政府追加安置補助或者提高社會保障待遇，這同樣會導致征地沖突的復發。

四、基于協同改革的征地補償標準生成方式及組成結構重構

要從根本上解決上述系列難題，必須按照市場對土地資源配置起決定性作用的要求，并考慮土地產權配置深刻變革和社會保障制度巨大變化的現實，既對征地補償標準的結構進行大幅度調整，又對征地補償標準的生成方式進行徹底改革，使其與市場經濟體制、土地產權配置和社會保障制度相匹配，從根本上消除因非協同變革造成的各類制度摩擦。

（一）適應市場對資源配置起決定性作用的要求，建設市場化的農地非農化制度。按照市場經濟的規則和程序生成土地補償標準，既解決當前農地價格被嚴重扭曲和農民權益難以保障的問題，又提高土地配置的效率和科學性。

1.在已有改革試點的基礎上，打通耕地、宅基地、集體經營性建設用地和國有建設用地的藩籬，探索建立農業用地通過市場化路徑進入建設用地市場的制度。國家已經初步建立了農村經營性建設用地的入市制度，并且明確了與國有建設用地同地同價同權的原則。這打開了征地制度改革的突破口，為建立全國統一的建設用地市場奠定了初步基礎[22]。同時，國家已經在試點宅基地進入建設用地市場的辦法。雖然國家對宅基地進入統一的建設用地市場持相當謹慎的態度，但從市場經濟的要求和國家長遠發展的角度看，不僅必須打破宅基地進入統一的建設用地市場的阻隔，還必須探索農業用地通過市場機制進入建設用地市場的通道。從已有的政策文件看，國家關于打通上述四類用地通道的宏觀改革思路已經明確，即在區分公共利益需要用地與營利性建設用地的基礎上，“縮小征地范圍”“建立城鄉統一的建設用地市場”[3]。要達到黨的十八屆三中全會提出的上述目標，一方面，需要盡快區分公益用地與營利性建設用地，對于營利性建設用地，探索在政府規劃指導和監督之下用地單位與供地人直接交易的制度，即“最終解決途徑應該是創建土地市場，通過自愿原則交易土地”[5]；另一方面，對于公共利益需要的建設用地，也應該根據市場經濟的原則進行改革，由現在政府單方面決定征收并自行決定補償的規則，變為在參照營利性建設用地價格的基礎上進行協議征購。因為“在市場經濟體制下，按平等保護物權的原則，征收集體土地就應當遵循市場經濟通行的等價交換原則”[23]。

2.在上述改革的基礎上，根據市場經濟發展的需要，重構征地補償標準的生成方式。在未來市場化農地非農化過程中，非公益用地可以由用地單位和承包土地的農民直接按市場價格進行自愿交易，將不再涉及政府補償事宜，政府只是負責土地規劃、交易審批、合規性監督和收取相關稅費。公益用地則可以參照國外的經驗，先由政府按照市場交易的原則進行征購，其補償標準的生成可以由雙方聘請的權威評估機構對土地價格進行評估。如果雙方都能夠接受，則構成補償價格；如果其中任何一方不能接受，則由特別設定的土地強制征收評估機關進行批準，并由人民法院內設的權威評估機構對土地征收價格進行評估，啟動強制征收程序。土地強制征收補償的標準，由作為第三方的人民法院土地評估機構根據評估結果制定。

（二）根據產權配置的變化重設補償標準的構成和分配程序。

1.根據土地所有權與土地承包權權能的變化，明確增加對土地承包權的補償份額，至少要在土地補償標準中清晰界定集體經濟組織和承包土地的農民之間分配補償款的份額。

一方面，修改“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”的相關規定，改變目前承包土地的農民不能直接求償，而必須通過集體經濟組織再次分配才能從土地補償款中獲得補償的現狀，無論在未來的自愿交易中，還是在政府征購中，都將被征地農民作為直接交易對象；

另一方面，修改關于“土地補償費等費用的使用、分配辦法應當依照法定程序經本集體成員決定”的規定，根據土地所有權不斷虛化而承包權權能不斷擴展的趨勢，以法律形式明確規定被征地農民在土地補償中所占的最低份額，從根本上解決目前由于缺少統一的法律規定導致的不僅被征地農民的土地權益容易受到侵害，而且各地在實際操作中差異很大容易誘發糾紛等問題①。建議以法律的形式，或者至少以行政法規的形式，統一規定一個固定或者浮動比例，將“絕大部分比例分配給土地承包經營權被征農戶，其余則留給集體組織或者平均分配給本集體成員”[24]，這既符合目前多數地方的實踐經驗，也符合多數學者主張的按市場價值進行補償的改革思路，更重要的是能夠匹配目前農村土地產權的占有格局。

2.適應市場經濟條件下財產權保護的需要，賦予被征地農民參與補償標準制定的談判權和糾紛解決的請求權等程序性權利。在市場經濟條件下，程序公正不僅具有保證結果公正的工具意義，更具有滿足權利人程序性權利的價值意義。為了使農民的承包權得到有效保護，在征地程序中必須賦予被征地農民切實的程序性權利。其中最重要的應該包括兩項。

一是參與補償標準制定的談判權。從理論的角度看，承包權作為重要的物權，在未來的自愿交易、征購或強制征收中，承包者應該有充分的議價權。從實踐的角度看，農民的談判權決定著補償的數額。據調查，“只要存在征地談判，被征地農民實際獲取的土地征收補償水平就會超出地方政府制訂的征地補償方案”[25]；此外，農民的談判權還是解決頻繁發生的征地糾紛的必要條件，據劉祺祥等調查發現，“只有事先與農民就征地補償水平進行了協商，那些征地補償水平較高的村農民對征地的滿意度才顯著更高”[26]。

二是便捷有效的糾紛解決請求權。當前法律雖然賦予了農民申請裁決、復議等權利，但現有的程序性權利不僅存在成本過高和效率過低的問題，更重要的是權利的種類和覆蓋面嚴重不全，主要集中在土地征收之后，而缺少在征地開始之前和征地方案實施過程中的糾紛解決請求權。因此，建議賦予農民在征地啟動之初對不合理征地的阻止請求權、在正式征地之前對安置方案糾紛的解決請求權、以及對有爭議的征地方式的阻止請求權等。

（三）適應社會保障制度變化的新現實，在此后的土地征購和征收中，對農民因失地造成的社會保障成本增加部分予以合理補償。

1.重組征地補償的構成部分，在補償標準的構成中明確增加農民因失地造成的社會保障損失的補償。在以往的補償標準中，雖然有安置補助費的設置，但從其最初產生時的功能看，主要是彌補農民因失地造成的失業損失，并未充分考慮農民因失地造成的養老、醫療和住房等社會保障損失，更未考慮到在市場經濟背景下農民社會保障成本的增加。因此，“依據現行‘產值倍數法計算得出的征地補償費用，不管是低限還是高限，都遠遠不足以使失地農民保持原有的生活水平”[27]。有學者以南京市為例，通過成本還原的方法，將農民因失地而造成的養老、醫療和住房成本算進補償標準，發現“基于耕地綜合價值征地補償標準，農民所獲得的補償額遠遠高于南京市現行征地補償標準下所得，約為其6.6倍”[28]。因此，在未來的土地征購和強制征收過程中，在制定補償標準時不僅應該充分考慮農民因失地造成的社會保障成本增加的額度，而且應隨著社會保障制度的改革，適時地提高補償標準中社會保障補償的數額。

2.在計算對失地農民社會保障損失補償的數額時，還要充分考慮承包期延長的影響。國家已宣布實行第二輪土地承包到期后再延長三十年的承包政策，這意味著一旦農民失去土地，其在未來四十年的時段內將無法重新獲得土地保障。因此，在計算農民的社會保障損失時，一方面，需要將第三輪承包期內的就業、養老、醫療和住房成本的增加都計算進去，充分考慮失地農民的長遠保障問題；另一方面，還要考慮隨著經濟發展、全社會保障水平不斷提高造成的失地農民社會保障成本的增加，前瞻性地將未來失地農民社會保障的成本計算進補償標準。唯有這樣，才能真正實現中央提出的確保被征地農民長遠生計有保障的目標。

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責任編輯：夏曉暢

①各地分配給被征地農民土地補償款的比例差異很大，大致可以分為兩類：第一類是固定比例制，如吉林省規定對于土地全部被征收的，補償款“全部用于農戶分配”；而山西省則規定“80%分配給被征地農戶，其余20%平均分配給征地補償方案確定時本集體經濟組織依法享有土地承包經營權的成員”。第二類是浮動比例制，如河南和甘肅分別規定“以不得低于80%的比例分配給被征地農戶”和“應當按不少于70%的比例支付給被征地農民”。