區域均衡發展下的遷移自由：展望中國未來的戶籍改革

黃文潔

摘要：長期以來，中國城鄉二元結構的戶籍制度導致了人口流動受限、資源分配不公、社會不同利益群體間矛盾激化等問題。伴隨中國城鎮化的發展，戶籍制度改革越發受到政府的重視，十四五規劃綱要明確提出了深化戶籍制度改革、加快農業轉移人口市民化的要求。但是戶籍改革的深入推進卻受到路徑依賴與部分戶籍福利高排他性的雙重制約。本文從利益視角出發，在回顧中國戶籍制度改革歷史和北京、天津、石家莊三城最新落戶政策的基礎上，結合2017年的部分一手調研數據，通過對比不同層級城市落戶條件和戶籍人口與非戶籍人口在福利享有上的差異，探討中國戶籍制度利益擴散式改革面臨的阻礙和未來的改革方向。

關鍵詞：戶籍制度；戶籍福利；利益沖突；區域平權

中圖分類號：D631.42文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）09-0103-05

一、中國戶籍制度改革歷程

中國現代戶籍管理制度的建立可以追溯到1951年，《城市戶口管理暫行條例》的頒布標志著中國城市戶口管理制度的建立。隨后1958年全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》作為中國第一個全國性戶口管理法規，以法律形式對農村戶口遷往城市的行為作出了規定，標志著政府開始對城市落戶進行限制，城鄉二元戶籍制度開始形成。

二元戶籍制是把戶口分為農業戶口和非農業戶口，分開進行住戶和人口管理的制度，它包括多項具體內容，其中，掌握和控制住戶地區遷移是這一制度長期以來最重要的內容[1]。但隨著國家經濟社會的發展，特別是城鎮化的推進，中國戶籍制度改革一度以“促進農村人口在城市落戶”為主要方向。1980年中共中央75號文件首次承認人口流動的合法性，打破近30年的人口流動禁制。2010年，《國務院批轉發展改革委關于2010年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出逐步在全國范圍內實行居住證制度[2]。2021年，“十四五”規劃綱要提出全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，我國戶籍制度改革朝著探索建立城鄉統一的戶口登記制度，實現農業人口在城鎮落戶的方向不斷深化發展。

然而，推動農業人口在城鎮落戶并不容易，雖然早在1994年，政府就嘗試通過改變戶口劃分、創新戶口管理來消除戶籍的“二元結構”，但現有制度依舊帶有明顯的城鄉二元結構色彩，地方進行戶籍改革的探索并不順利。例如1995年深圳在寶安、龍崗兩區實施購房落戶政策，2003年取消了此政策；2008年，珠海市暫停了一切形式（“購房落戶”，夫妻、父母、子女投靠落戶，大中專畢業生落戶等）的戶口遷入；寧波市奉化區于2000年依據“農村人口城市化，外來人口本地化”方針推行戶籍新政，但僅在1年后就增加了購房面積、最低學歷等附件條件，寧波市公安局在寧波推行“奉化經驗”的計劃也已經終止；曾進行徹底戶籍改革的鄭州、石家莊也叫停了相關政策。戶籍制度改革終止的重要原因之一是在中國戶籍附加物及各種福利和權力為有限資源的前提下，放寬落戶導致的人口暴增使戶籍改革城市不堪重負，要實現中國戶籍改革的長期目標，就必須分析我國戶籍制度路徑依賴形成的原因，通過縮小區域發展差距來縮小戶籍福利的地區差異，逐步解綁戶籍與社會保障福利。

二、中國不同規模城市的落戶政策：以北京、天津、石家莊為例

2021年北京市的積分落戶管理辦法規定申請人需滿足持有本市居住證、在京連續繳納社會保險7年以上等前提條件，在此基礎上，根據就業、住所（租賃或購房）、所居住區域的指標可以每年累計0.5～3分，獲得學歷學位則可以計入10.5～37分，此外還有額外的加減分項。2020年北京積分落戶公示的名單顯示共有6032人入圍，最低分約為100分，總入戶人口約占同年非京籍常住人口的0.25%、申請人數的4.9%。

天津市同樣實行積分落戶制度，但是與北京市相比，積分落戶的社保繳納年限僅需滿1年，最低積分項如繳納失業和工傷險積3分，住所則可每年積6～15分，此外，天津市還提供學歷型人才落戶選項，為本科及以上的高校畢業生提供了落戶機會，相對的，根據北京市引進畢業生管理辦法的相關規定，畢業生只有被擁有落戶指標的特定單位聘用才可以直接獲得北京戶口，否則仍然要通過積分制度在一定年限后入戶。2020年天津市積分落戶兩期共有26，849人成功落戶，占同年非戶籍常住人口的0.89%。第一期成功落戶人數占申請人數的比例高達82.9%，遠高于北京落戶比例。

河北作為毗鄰特大城市北京和一線城市天津的地區，其省會城市石家莊市的落戶政策就寬松很多，沒有采用積分落戶制度，相比京津兩城幾乎沒有實質性的限制條件。2017年，中央設立雄安新區作為北京非首都功能疏解的集中承接地，從2021年起，雄安新區正式試行居住證和積分落戶制度，其中，符合規定的作為北京非首都功能疏解轉移的京籍人員和非京籍人員可直接落戶，無需通過積分，相比北京落戶條件更為寬松，但與同樣在河北卻幾乎沒有落戶限制的石家莊對比鮮明。

城市外來務工人員的落戶需求源于非戶籍常住人口和戶籍人口享有的權利不同等。以教育資源為例，2004年北京取消農民工子女在公辦中小學的借讀費，2009年將這一政策的范圍擴大到外地城鎮戶籍人員子女。2010年，北京市教委宣布將保證非京籍子女享有免費義務教育，雖然在辦理中相關申請人仍需具備暫住證、在京住房證、戶口本、子女監護證明、在京務工證，但已經基本實現了義務教育平權。與義務教育相比，中考和高考的戶籍限制則更加嚴苛，僅有符合嚴格條件限制的9類非京籍人員子女才能參加中考，大多數外地考生只可借考而無法參加北京中考志愿填報。2013年北京頒布異地高考過渡方案，滿足條件的非京籍學生僅可在規定年限起參加中職和高職的考試錄取、高考借考以及學歷提升考試，而不能與京籍學生享受同等的高考權利。天津市規定隨遷子女可以憑相關證件申請登記在當地接受義務教育，但在義務教育后卻只能報考職業學校，無法參加當地中考，高考權利也只對津籍或藍印戶口人員開放，讓很多孩子在當地上學的非戶籍家庭進退兩難。而以石家莊為代表的河北城市，進城務工人員隨遷子女的中考和高考權利則得到了合理保障。

三、公共利益的排他性阻礙了戶籍制度利益擴散式改革

利益本質上是為了滿足人的需求，追求利益的滿足是人的基本屬性。利益問題是公共政策多種研究方法和視角的內在焦點，制度主義研究所提出的若干核心概念，都可以從“利益”那里獲得基本答案：某種制度安排，其實質就是各利益群體之間的利益分配處于相對均衡的狀態，而制度變遷的實質則是謀求利益再分配的新形式[3]249。利益可分為私人利益和公共利益，私人利益在狹義上可以理解為“社會成員獨立占有、享用和支配的利益”，公共利益則為“社會共同體認為或事實上能滿足其存續和發展需要的事物和行為”[4]。由于利益背后資源的有限性和稀缺性，部分公共利益具有了排他性，不同利益主體之間因為利益差別和矛盾產生的利益沖突不可避免。

可以將我國當下的城市戶籍制度看作是某種程度上的直接利益型戶籍制度——個人如果擁有城市戶口就可以直接享受政府提供的就業、住房、教育、醫療等多種公共服務和社會福利。這種與戶籍直接相關的利益分配往往具有內部非排他性和外部排他性的特點，即政府提供的部分福利僅限于戶籍居民，這種對戶籍背后福利的衡量被稱為戶籍福利承載量研究。伴隨戶籍制度改革所牽涉的義務教育、高考權利、公共醫療、就業和社會保障、公共安全等越來越成為民眾普遍的需求，如果不增加資源的供給，必然會激化不同利益主體間的矛盾。

如果將城市戶籍人口直接從戶口中可獲得利益的行為計為1，非城市戶籍人口無法獲得同等利益的行為計為0，用前后兩者的差異衡量排他性大小，則數值越接近1，戶籍福利排他性越大[5]60。大部分戶籍福利的排他性介于0～1之間，例如上文提及的“義務教育權利”，非戶籍人員可以享有相應的權利但需要滿足一定附加條件并且和戶籍人員之間仍然存在差距，在權利上的享有上并非完全平等。如果“中考資格”“高考資格”的排他性約等于1，就表明這兩項戶籍福利非戶籍人員幾乎無權享有，與戶籍人員之間存在顯著差距，某一項戶籍福利的排他性越大，利益擴散的難度就越高，制度越難突破初始狀態。

為了解戶籍人口和非戶籍人口具體在哪些社會福利的分配上易產生利益沖突，作者曾在2017年針對在京常住人員隨機發放“對北京市非戶籍人口享有的社會福利認同度調查”的問卷，內容分為兩部分：一是關于2016年北京出臺的最新居住證暫行條例對持有北京市居住證的非戶籍人口賦予的社會福利認同度調查；二是關于北京戶籍改革未來可能賦予非戶籍常住人口相關福利的認同度調查。量表分為七級，最高為“非常支持”，最低為“非常不支持”，認同度由低到高，依次記為1～7。當時回收到的52份有效問卷（其中非京籍人員23份，京籍人員29份）統計結果顯示，非京籍常住人口對于無論是2016年北京關于非戶籍常住人口可享有社會福利的規定還是未來一些可能賦予他們的權利，態度都是十分支持的，平均得分在6.49分，單項最低6.25分，最高6.69分。另一方面，接受調查的北京市戶籍人員在量表一“北京戶籍人口對非戶籍人口享有的社會福利認同度統計表”上的平均得分是5.31分，在量表二“北京戶籍人口對未來非戶籍人口可能享有的社會福利認同度統計表”上的平均得分是5.02分，均低于非北京籍常住人口的得分。其中，對北京市最新積分落戶政策的認同度得分僅有4.86分，而在未來戶籍改革可能賦予非京籍常住人口的福利中，可購買保障性住房的權利（4.38）、平等參與高考并入學的權利（4.86）、購車搖號不受戶籍限制的權利（4.48）這三項獲得的認同度是所有項目中最低的。由于樣本數量太少，結果的可信度和有效度還有待檢驗，但是在一定程度上有助于我們理解京津冀一體化中落戶條件和戶籍福利擴散上的差異。

四、展望中國未來戶籍改革

中國社會福利和保障體系建設根植于城鄉二元經濟結構，因此形成一個不依賴戶籍的社會管理體制需要較長的時間，從“城鄉分割”到“城鄉一體”弱化戶籍與社會福利的聯系，將是一個漫長的過程[6]。在推動戶籍制度利益分流式變遷過程中，我們不能寄希望于一次性徹底實現戶籍福利一體化，而應該區分戶籍福利和非戶籍福利，先均等化非戶籍福利，再逐步解綁戶籍福利。戶籍福利就是指與戶籍掛鉤的福利，如教育、醫療衛生、就業保護、社會保障、住房保障等，非戶籍福利則是指城市的基礎設施、文化氛圍、社會秩序、信息服務、非正式就業機會等[7]。我們依舊可以從排他性的角度進行理解，具有排他性的福利往往是戶籍福利，不具有排他性的公共服務通常是非戶籍福利，從非戶籍福利或者排他性小的戶籍福利的均等化開始改革，有利于減小改革阻力，維護社會穩定。

要實現社會福利去戶籍化，首先要繼續有條件放寬落戶門檻，普及與完善居住證制度，逐漸賦予非戶籍人口與戶籍人口平等享有公共服務和社會福利的權利。其次，需要變革財政管理體制為制度變遷擺脫路徑依賴提供動力。我國現有的財稅體制使我國地方政府具有戶籍制度改革上的保守性，利益分流式改革通過運用間接型政策工具，借助買賣許可、融資社會化等方式，有利于在中央、地方和社會團體間構建新的公共服務成本分擔機制，增強地方政府在推動制度變遷上的積極性。

此外，我國戶籍改革應該從低級行政區劃到高級行政區劃逐步提高統籌層次。早在2014年，國務院關于未來戶籍制度改革的文件就明確要求要全面放開建制鎮和小城市的落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，要因地制宜、區別對待。戶籍制度改革的循序漸進，不僅要考慮城市規模，從小到大依次推進戶籍制度的去福利化，也要結合我國的經濟區劃和行政區劃，逐步提高戶籍福利的統籌層次。目前我國一些地區社保統籌層次低，部分地區鄰近村的村民甚至都因為歸屬于不同的生產大隊而享受不同的福利待遇。對于戶籍福利的逐級統籌可以與我國的行政區劃結合，從縣區級的統籌到市級，再到省級，單獨考慮自治區、直轄市和特別行政區，同時結合區域經濟規劃進行以區域為單位的戶籍統籌，例如京津冀一體化、長三角地區的戶籍統籌等。結合綜合經濟區劃的基本原則進行戶籍福利統籌，既要考慮地區差異和發展特色、進行合理的區域分工，又要發揮經濟中心對周邊城鎮的帶動和輻射作用，以經濟中心的吸引力作為經濟區域界線劃分的依據，綜合考慮民族聚居區發展現狀和發展遠景。

綜上，需要強調的是，戶籍福利的均等化應該是相對的公平而不是絕對的均等。未來戶籍背后的福利是否可以進行全國統籌，也需要進一步的分析和論證。但從目前我國正在推行的醫保全國聯網來看，通過合理的政策設計，在區域發展更加均衡的未來，戶籍背后的社會福利或許也有望實現全國聯網。

參考文獻：

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[7]鄒一南.破戶籍制度改革難題：均等化非戶籍福利[N].中國社會科學報，2015-01-05.

責任編輯：羅鈺涵