自然資源國家所有權理論新探

摘要：“自然資源國家所有”與“自然資源全民所有”所體現的本質利益不同，二者是手段和目的的關系。國家實質享有自然資源的所有權，而“自然資源全民所有”屬于政治宣示，但是全民是自然資源國家所有的最終受益者。自然資源國家所有權的本質屬性是私權，所有權范圍包括對自然資源、生態服務以及環境容量的占有、使用、收益和處分的權利。自然資源國家所有權應交由政府代表國家行使，政府具有公權力主體和私權主體的雙重身份，可以采用公法手段和私法手段行使自然資源國家所有權。當自然資源國家所有權受到侵犯時，政府可以采取行政權力管制、行政磋商、民事訴訟等方式進行救濟。政府雖然代表國家享有自然資源所有權，表面上能夠對自然資源進行自由地支配，但實質上其行使自然資源國家所有權時應受到法律規范和國家治理結構的限制。

關鍵詞：自然資源;國家;全民;所有權;政府

中圖分類號：D912.6文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）18-0073-07

引言

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第九條第一款規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。從文義上解釋，國家所有的自然資源也是全體公民的公共財產，“國家”與“全民”屬于同一個概念。但是，從實質意義上看，二者既有聯系也有區別，并非是完全等同的概念。自然資源國家所有權兼具經濟價值和生態價值，在自然資源國家所有權行使過程中，也引發了一些適用爭議。例如，《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》中將生態環境損害賠償訴訟概括為“基于國家自然資源所有權

提起的生態環境損害賠償訴訟”。有學者提出，自然資源不同于環境與生態服務，對自然資源造成的損害難以涵蓋環境及其生態功能損害的內涵，依據自然資源國家所有權理論索賠生態環境損害存在某些適用障礙[1]。也有學者認為，生態環境損害賠償訴訟的法理基礎是生態環境利益整體主義;將其定義為自然資源國家所有權為基礎的私益訴訟是對生態環境損害公共屬性特征的忽視[2]。因此，厘清“國家”與“全民”之間的關系，探究自然資源國家所有權產生的根源，進一步把握自然資源國家所有權屬性、適用范圍以及運行機制，才能有效行使自然資源國家所有權，在生態環境保護和經濟發展之中發揮重要作用。

一、自然資源國家所有即全民所有邏輯證成

（一）自然資源國家所有與自然資源全民所有利益體現

自然資源國家所有與自然資源全民所有所體現的利益并不相同，通過分析兩者所體現的利益，對把握自然資源國家所有與自然資源全民所有的關系具有重要意義。

1.自然資源國家所有利益體現

自然資源國家所有是國家對自然資源享有的各項權利，是國家利益在法律上的表現形式。國家利益應從內部和外部兩個層次予以理解，更好地反映自然資源國家所有的本質。從國家內部利益分析，國家是階級矛盾不可調和的產物，是在經濟占統治地位的階級統治其他階級的工具和手段，國家的概念掩飾了階級利益在國家層面的表達，統治階級通過國家形式的管控手段達到對自然資源控制的目的[3]。因此，對于內部而言，國家所有的利益體現為階級利益，側重于對人的利益。從國家利益外部分析，國家作為整體性的存在，是以一定范圍內的領土、領空、海域及其附屬要素等自然資源為物質基礎的，喪失了物質基礎，國家將不再存在。國家通過防止其他國家或境外組織侵吞或占領，來維護國家的完整性，保障國家對該物質范圍的完整管控力。主權是一定空間范圍內物質利益的政治概括，對于外部而言，國家所有體現為主權利益，側重于對物的利益。

2.自然資源全民所有利益體現

自然資源全民所有是全民對自然資源享有的各項權利，是全民利益在法律上的表現形式。全民作為個體集合的整體性表現，已經內在地表達出個體之間利益的趨同性，雖然個體之間存在著階級差別，但這種最終利益的共同表達實質模糊了階級利益的區分，呈現出利益訴求的高度一致性。自然資源是個體生存和發展的物質基礎，無論個體身處何種階級，都會積極追求自然資源利益，不同個體利益映射的集中點，呈現出公共性的特征，自然資源利益不能被全民分割擁有，但是全民都可以公平地從中受益，因此自然資源全民所有體現為公共利益。

（二）自然資源國家所有與自然資源全民所有的關系

1.自然資源公共信托理論

自然資源公共信托理論一定程度上闡述了自然資源國家所有與全民所有之間的關系，即為了更好地實現自然資源的管理和保護，公眾作為信托關系中的委托人將自然資源保護的權利托付給國家，從而使國家享有對自然資源的所有權，并在信托目的的指引下對其進行利益最大化地管理和保護。在自然資源公共信托理論下，公眾原先對自然資源享有的所有權與其他公眾財產形成隔離效果，即公眾不再對自然資源享有所有權，與此同時，基于信托目的產生了請求國家對自然資源進行合理管理和有效保護的請求權，國家在對自然資源管理和保護過程中所產生孳息①的受益權，以及國家不履行信托義務時的救濟權等，實現了所有權向債權的轉化。由于公眾信托目的的約束，國家并不能完全自由地行使自然資源所有權，即國家并不能基于自身意志隨意地行使自然資源的使用、收益和處分權能，只能在對自然資源合理管理和有效保護的基礎之上，充分發揮自然資源所有權權能[4]。因此，雖然國家享有對自然資源的所有權，但其行使所有權應受到信托目的的約束，而公眾則在信托之下喪失了對自然資源的所有權。同時，公眾只有在國家不履行、怠于履行或錯誤履行信托義務時才能行使救濟權，對政府的不當履職行為或者對侵害自然資源權利的組織或個人提起訴訟，以公眾自己的行為實現保護自然資源的目的。

自然資源公共信托理論為自然資源國家所有和全民所有之間的關系提供了良好的思路，但并不能正確地反映我國憲法文本中“自然資源屬于國家所有，即全民所有”的權屬現狀，也不符合司法活動中生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟并舉的實際。因此，自然資源公共信托理論并不能直接成為自然資源國家所有權的理論基礎。

2.馬克思主義無產階級專政理論

無產階級專政的國家以消滅剝削為己任，最終實現無階級的社會，實現人與人的平等，步入共產主義。在共產主義社會，物質極大豐富，個人精神境界得到極大提升，社會高度和諧，促進個人利益與社會公共利益高度融合，全民以共同體的形式管理公共事務。國家是階級斗爭的歷史產物，并隨著階級的消失而消失。無產階級專政的國家形式是消滅一切階級和進入無階級社會必經的過渡階段，在社會主義建設中，實現了生產資料公有制和按勞分配制，人民群眾通過各種途徑參與國家管理和經濟管理，社會主義民主和經濟得到快速發展，逐步為國家消亡創造條件[5]。《憲法》第一條規定了我國的國體，即工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。人民民主專政理論是馬克思主義無產階級專政理論的繼承和發展，人民民主專政實現各階級人民民主共治是以其他階級自覺接受無產階級領導并擁護社會主義發展為前提的，是最具中國特色的無產階級專政，與《憲法》序言中提到的“人民民主專政，實質上即無產階級專政”相印證[6]。無產階級是以全民利益著想的高度自律的階級，代表最廣大人民的根本利益，通過消滅剝削和階級差別以解放全民，實現共產主義，最終得以解放自己[7]。無產階級利益與全民利益是辯證統一的，兩者相互聯系、相互作用，全民利益是無產階級的解放路徑，無產階級利益以實現全民利益為目的，全民利益的實現又進一步促進無產階級利益的實現。

如前文所述，國家利益從內、外部分別表現為階級利益和主權利益，二者并非完全等同。主權利益可以部分或完全被包含于階級利益之中，也即階級為了其某種利益，也可以讓渡部分主權利益。但對無產階級而言，由于無產階級的性質，決定了主權利益必然完全被包含于階級利益，所以無產階級專政的國家利益整體表現為階級利益。在我國當前階段，無產階級以國家的過渡形式為手段，管理社會公共事務，大力發展生產力，促進社會繁榮發展，進一步推進社會主義發展進程，逐步實現全民利益。國家利益與全民利益在目標上具有同質性，國家所有并非指向權利的私有化，而是以私益的形式將國家利益從全民利益抽象出來，更多是立法的利弊選擇[8]。因此，“自然資源屬于國家所有，即全民所有”表達的是以“自然資源國家所有”的管控形式最終實現“自然資源全民所有”，二者是手段和目的的關系，二者不可分割。國家實質享有自然資源的所有權，目前而言，“自然資源全民所有”屬于政治宣示，但是全民是自然資源國家所有的最終受益者。只有當社會主義進入共產主義，國家隨著全民之間階級的消滅而消滅，才能最終實現“自然資源全民所有”，達到全民自治的目的。

二、自然資源國家所有權原理

（一）自然資源國家所有權產生原因

1.自然資源對于國家至關重要

自然資源所有權分配是階級產生的根源，自然資源是生產資料的表現形式之一。資產階級通過占有物質生產資料，剝削雇傭勞工，以獲取剩余價值。封建地主階級通過占有土地，主要以分租形式剝削農民，以獲取地租。由此，相應階級掌握著生產資料的所有權，則使得經濟上占統治地位的相應階級在政治上和思想上居于統治地位[9]。縱觀無產階級領導的中國新民主主義革命，體現出了自然資源的重要性。無產階級的先鋒隊中國共產黨帶領中國人民為徹底推翻帝國主義、封建主義、官僚資本主義進行艱苦斗爭，尤其在土地革命戰爭時期，中國共產黨通過掌握土地資源的主導地位，為團結廣大農民、開辟農村包圍城市的中國特色的革命道路并取得最終勝利起到了至關重要的作用。自然資源作為生產資料，關系到國民經濟的命脈，關乎中國人民當家做主的權利，事關國家主權完整，其歸屬也直接決定了社會的根本性質。因此，中國共產黨從中國革命史中得出了寶貴的經驗，即無產階級必須牢牢把握自然資源所有權，鞏固自然資源使用的主導地位，防止出現某些勢力企圖通過生產資料私有化剝削廣大工人和農民的現象，維護社會公平。

2.自然資源全民所有權行使具有局限性

若憲法單獨規定自然資源屬于全民所有，則需要民意代表機關代表全民行使，因為全民并不能直接行使自然資源所有權。但是，《憲法》第三條規定了我國的民意代表機關是全國人民代表大會及地方各級人民代表大會。它在憲法中的地位是國家權力機關，代表人民行使國家立法權，并不能直接參與公共事務的管理，也即不能直接參與自然資源的管理和保護。因此，理論上還需要新設民意代表組織代表全民行使自然資源所有權。一方面，民意代表組織欠缺合法性，也與政府的職能相重合，組織定位困難;另一方面，全民是具有階級差別的，會形成無產階級與其他階級共同管理自然資源的局面，增加了階級的復雜性，一定程度上擴大了無產階級向其他階級轉化或者其他階級侵占自然資源的風險。《憲法》序言中也提到，在我國，剝削階級已經消滅，但是階級斗爭還將在一定范圍內存在。而政府是國家的代表，最大程度保證了無產階級的純潔性和鮮明性，以“自然資源國家所有”的形式，使得無產階級掌握了自然資源管理和保護的主導地位。雖然自然資源國家所有權與自然資源全民所有權的行使方式并不一致，但是二者最終的落腳點都是一致的，即維護社會公共利益。

（二）自然資源國家所有權內涵

1.自然資源國家所有權本質屬性

從我國法律體系來看，規定自然資源國家所有權的法律規范并非只有《憲法》，在具有私法性質的《民法典》和具有公法性質的《水法》《森林法》等自然資源單行法中都有規定。但是，并不能從《民法典》和自然資源單行法中去探究自然資源國家所有權的本質屬性。《憲法》第五條第三款規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。也即，《憲法》是一切法律法規的“母法”，一切法律法規都必須依據《憲法》制定，是《憲法》規范的具體落實，因而對自然資源國家所有權的探究都應當回歸于《憲法》文本。而僅僅依靠《憲法》第九條的文本表述也是難以得出結論的，還應再次將其放置整個《憲法》結構中，以體系的路徑探究自然資源國家所有權的本質屬性[10]。

我國現行《憲法》的內容可以分為“序言”“總綱”“公民的基本權利和義務”“國家機構”“國旗、國歌、國徽”等五個部分。其中，“國家機構”規定了具體國家機構的職權和相應職責，而國家只是抽象的主體，無法直接行使公權力，其公權力恰恰只能通過這些國家機構來分工授權、具體實施的。《憲法》第八十五條規定了中央人民政府為最高國家權力機關的執行機關，實質上賦予了政府管理公共事務的權力，代表國家行使公權力。但是，縱觀我國的國家治理結構，政府管理公共事務的權力實質上并非是由憲法直接賦予的。《憲法》第二條規定，國家的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。也即，政府的各項權力都是人民通過人民代表大會選舉組成政府來完成授予的。而國家公權力遵循“法無授權即禁止”，其授予事項必須是明確的。既然人民代表大會是通過具體機構完成授權的，那么其授權事項則必須明確規定在具體機構的職權當中。因此，對于國家公權力的規定只能規定于“國家機構”這章，若規定于其他章節，就已經表明該事項并非為人民代表大會的授權，也就自然不屬于公權力的范疇。而《憲法》第九條規定于“總綱”一章中，并非“國家機構”一章，由此，自然資源國家所有權不具備公權屬性。

從內容上看，“總綱”一章大致規定了國家制度、社會制度等原則性內容以及一系列的國家政策，其中《憲法》第六條至十八條實質上表述的是社會主義經濟制度的內容。《憲法》第六條規定，社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，社會主義公有制消滅人剝削人的制度，實行各盡所能、按勞分配的原則。如前文所述，自然資源是最為重要的生產資料表現形式，生產資料的歸屬決定了社會的根本性質。既然國家實行社會主義，自然資源作為生產資料必然歸屬于國家或者集體，落實為國家或集體的一項財產性權利。生產資料所有制以生產資料所有權為基礎，是生產資料所有權在制度上的法律化，但其并非僅僅體現為生產資料所有權，還包括生產資料用益物權、生產資料擔保物權等。由于在當前社會主義市場經濟的特殊背景下，國家需要多種所有制經濟成分推動經濟發展，促進自然資源的有效利用及其財產價值的最大化，進一步增加社會物質財富。因此，國家將自然資源所有權的部分權能相分離，通過市場經濟的形式流轉形成多種所有制，體現了私權的本質屬性。

綜上，國家自然資源所有權本質上依然是私法上的所有權，但是鑒于其私主體的特殊性及其所承載目標的公益性，國家自然資源所有權與私人所有權相比會受到更多的公法限制[11]。私人所有權也同樣存在公法上的限制。例如，《憲法》第五十一條規定，公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民合法的自由和權利。公民行使所有權時也在一定程度上承擔著維護公共利益和其他公民權益的社會義務，否則會造成權利濫用。再者，雖然憲法具備公法性質，但不能就此認為自然資源國家所有權具有公權屬性。我國憲法還規定了公民財產權、企業自主經營權，意在宣示這些權利受憲法保護，并不能意味著這些權利就具有公權性質[12]。因此，不能因自然資源國家所有權存在更多公法上的限制或者存在于公法之上而否認其自身所具備的私權屬性。

2.自然資源國家所有權范圍

傳統觀點認為，自然資源所有權范圍僅僅對自然資源本身享有各項權能。除此之外，自然資源所有權還應當包含對生態服務功能和環境容量資源權利的享有。生態服務與自然資源既有聯系也有區別，生態服務功能的呈現必須建立在自然資源存在的基礎之上，生態服務不能脫離自然資源而單獨存在，而生態服務又并非自然資源本身，是自然資源整體構成的生態系統的外部能量流動、物質循環的動態反映。而環境容量資源是以自然資源整體構成的環境為載體，環境所容納污染物的最大負荷量，是生態系統的內部動態反映[13]。因此，生態服務和環境容量是以自然資源存在為前提的，隨著自然資源的整體消耗而消失，附屬于自然資源，具有相對獨立性。《生態環境損害賠償制度改革方案》將生態服務功能損失納入生態環境損害賠償范圍，一定程度上也表明了自然資源國家所有權包含對生態服務功能的權利享有。雖然自然資源損害難以涵蓋生態服務功能、環境容量的內涵，但為了更好地保護自然資源與生態環境，自然資源國家所有權應予以重新解釋[14]，即自然資源國家所有權范圍包括對自然資源、生態服務功能以及環境容量資源的占有、使用、收益和處分的權利。

（三）自然資源國家所有權行使有效性

在傳統物權法理論下，根據物權客體特定主義，所有權作為一項排他性權利，其客體必須是具體、現實、有明顯邊界且區別于他物[15]。而部分自然資源，如大氣、河流等流動性的狀態物，以及生態服務、環境容量，這些自然物或自然狀態并沒有明顯特定的邊界或形態，難以達到民事規范所要求的特定化，不具有排他性，所有權無法有效行使。對物的特定性應突破傳統觀念的理解，雖然某些自然資源或生態服務并沒有明確的形態和邊界，但是可以通過一定的技術手段或者觀念形式進行特定化，如通過平面或立體空間范圍的形式特定化，使動態過程靜態化，實現范圍特定。

自然資源或生態服務區還可以通過登記的法律形式實現特定化。由自然資源部、生態環境部等多個部門聯合發布的《自然資源統一確權登記暫行辦法》，則將水流、海域、探明儲量的礦產資源等自然資源，以及濕地、國家公園等生態服務區納入自然資源統一確權范圍。通過設置登記簿這一程序性、技術性手段實現了登記客體的特定化，賦予了自然資源國家所有權的實體法效果[16]。自然資源主要具有經濟價值，但也有生態價值;生態服務主要具有生態價值，但也有經濟價值。難以直接特定化的自然資源和生態服務，可以通過技術手段將其特定化，賦予其排他性，以保證所有權權能的有效行使。同時，《民法典》中的“綠色原則”及生態環境損害賠償責任制度，對物權客體的性質和范圍提出了新的要求，通過對《民法典》中的物權規范進行體系化解釋，也使得生態系統服務功能成為物權客體具備了條件[17]。

三、自然資源國家所有權運行機制

（一）自然資源國家所有權行使

1.自然資源國家所有權行使主體

國家通過實現自然資源所有權，以促進自然資源的高效利用和有效配置，如前文所述，國家作為一個抽象主體，無法直接行使自然資源所有權，由此，自然資源國家所有權應交由政府代表國家行使。同時，《民法典》賦予了政府機關法人的法律地位，且規定了自然資源屬于國家所有，表明了自然資源國家所有權處于社會主義市場經濟條件下的一般所有權地位，其與普通民事主體所有權在民事法律規范下受到同等保護，不進行區別對待。再者，由于自然資源兼具經濟價值和生態價值，與公共利益聯系緊密，在實現民法對自然資源高效配置追求的同時，也要保障公權力對自然資源配置的合理干預，以有效維護公共利益，一定程度上體現了憲法與民法的雙重需求[18]。

2.自然資源國家所有權行使方式

政府具有公權力主體和私權主體的雙重身份，可以在法律規定的范圍內自由地行使公法手段和私法手段。《憲法》第八十九條第六項賦予了政府管理生態文明建設的職權，雖然自然資源國家所有權的本質屬于私權，但政府對自然資源的管理和保護本就屬于生態文明建設的重要內容。同時，民法理論遵循當事人意思自治原則，民事主體在法律允許的范圍內享有完全的自由，且所有權內在的要求所有人依法自由地全面支配自己的財產。因此，政府通過公權力手段行使自然資源國家所有權未違反法律規定，民法理論也并不排斥行政機關采用公權力形式來行使自己的所有權。但是，政府采用公法手段行使自然資源所有權并不能否認自然資源國家所有權的私權屬性，公法手段僅僅是自然資源國家所有權行使過程中的外在表現，并未揭示自然資源國家所有權的本質。正因為政府具有行政機關與民事主體的雙重法律地位，所以在不同的場合之下，需要通過政府所實施的手段來區分其所處的法律地位。政府在行使自然資源國家所有權時存在著公權力和私權利的交叉，因而可以將自然資源國家所有權的行使方式分為兩種，一是政府依行政授予形式行使，即自然資源權特許方式;二是政府依合同形式行使，即自然資源權協議許可方式。

（二）自然資源國家所有權救濟

1.行政權力救濟

行政權力是一種以“命令—控制”的形式管理公共事務的權力，具有強制性、即時性、單向性等特點。行政機關無需經過行政相對人同意，即可以單方意志作出行政行為，行政相對人必須服從，以此高效地處置生態環境損害問題。當產生環境違法現象時，行政機關可以依據《環境保護法》《行政許可法》《治安管理處罰法》等相關法律制止或懲治環境違法行為。

2.行政磋商救濟

行政權力救濟方式在行政執法手段、罰款數額設定等方面具有一定的局限性，因而行政磋商通常在行政權力救濟方式難以達到環境保護目的時所采取的協商方式。行政磋商通過政府與責任人或其他利益相關人的合意，在復雜的個案中尋求更為彈性、更切合實際的解決方案[19]。例如，生態環境修復通常需要高昂的資金支持，而通過罰款的形式遠遠達不到數額，因此通過磋商的方式使生態環境損害人能夠自愿支付一定數量的資金，以支撐生態環境修復費用或者共同制定科學的修復方案，使生態環境損害人參與到生態環境的修復和監督過程中。

3.民事訴訟救濟

民事訴訟救濟是政府以生態環境損害人為被告，向人民法院提起訴訟，請求人民法院判決令生態環境損害人承擔相應民事責任的救濟形式，是維護自然資源國家所有權的最后一道防線。《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》第一條規定，政府因與生態環境損害人經磋商未達成一致或者無法進行磋商的，可以作為原告提起生態環境損害賠償訴訟。此外，當事人之間對自然資源國家所有權的權屬狀態產生爭議時，最終也只能通過民事訴訟的方式予以確認，并不能通過行政訴訟的方式得到最終解決。因為行政訴訟的客體是政府及其工作人員所作出的行政行為，審判人員主要對具體行政行為的合法性進行審查并作出裁決。具體言之，行政相對人對行政機關所作出的關于確認自然資源所有權的決定產生爭議時，通過行政訴訟的方式只能解決行政確認行為的合法性問題，并不能解決自然資源所有權的權屬問題，最終還得回歸民事訴訟的方式對自然資源所有權的歸屬予以確認，這也在一定程度上反映了自然資源國家所有權的私權屬性。

四、自然資源國家所有權限制

政府雖然代表國家享有自然資源所有權，表面上能夠對自然資源進行自由地支配，但是其行使自然資源所有權還應受到法律規范和國家治理結構的限制。

（一）法律規范限制

1.憲法限制

《憲法》第九條第二款規定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第二十六條第一款規定，國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。自然資源作為物質生產資料，既是公民賴以生存的基礎，也是促進生產力發展，推進社會主義進程的保障。良好的生活環境和生態環境是公民安居樂業、追求幸福美好生活的前提，政府應當保障和鼓勵公民、組織等對自然資源進行合理地開發、利用和保護。自然資源能夠產權化的，政府應保證自然資源產權制度具有合理性，保障公民或組織平等地參與自然資源的開發和利用。自然資源難以產權化的，政府應當保障公民合理開采，以滿足公民的日常生活需要;對于公民發現的具有高價值的自然資源，政府應當以補償的方式將其收歸國有，并采取多種形式予以保護，或者以合理的產權制度市場化，防止出現公民基于自然資源的投機行為，維護市場經濟秩序的穩定。保護自然資源和生態環境也是國家的義務，政府應當積極維護自然資源國家所有權，不得隨意放棄所有權各項權能，而任憑組織或個人侵占自然資源和破壞生態環境。同時鼓勵全民共同參與到生態環境保護的行動中，勇于對侵占自然資源、破壞生態環境的行為作斗爭。

2.一般法律限制

《民法典》第一百一十六條規定，物權的種類和內容，由法律規定。自然資源國家所有權置于私法體系當中，應當遵循民事法律規定的物權法定原則，政府不得在自然資源所有權之上，企圖通過行政權力自主地創設超出法律規制的物權類型和內容。同時，《民法典》保護集體所有和公民個人所有的自然資源財產不受侵犯。政府應清晰地界定國土空間內自然資源所有權主體，嚴格劃清國家所有的自然資源與集體所有、公民個人所有的各類自然資源財產的界限。在對集體所有或公民個人所有的自然資源財產進行征收或征用時，應嚴格依照法律規定的權限和程序進行。

《民事訴訟法》第五十五條、《環境保護法》第五十八條分別賦予了檢察機關、環保組織環境民事公益訴訟原告主體資格，使檢察機關、環保組織可以通過訴訟的形式制止污染環境、破壞生態的行為，并使受損的環境得到及時修復和保護。當政府不履行、怠于履行、不完全履行環境保護義務，或者政府行使行政權力不足以懲治環境違法行為或達不到修復環境目的時，檢察機關、環保組織以類似法定代理的形式代理國家行使救濟權。一方面，督促政府積極履行環境保護義務，正當行使自然資源國家所有權;另一方面，一定程度上鼓勵公民、社會組織或其他國家機關共同參與到環境治理和保護中，營造良好的社會氛圍。

（二）國家治理結構限制

公民通過人民代表大會行使國家權力，而政府由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。政府是人民代表大會的執行機關，執行人民代表大會通過的決議或法律。人民代表大會可以通過決議或立法的形式限制政府行使自然資源所有權。人民代表大會監督政府行使生態文明建設管理職能的工作，對于政府出現不履行或不正當履行管理職能的行為，有權依法罷免政府相關負責人員。公民通過多種途徑監督政府工作，對于政府或工作人員濫用職權或玩忽職守行為，公民有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。政府并不能直接代表全民的意志，只是在政府產生的過程中體現了民意，雖然國家利益與全民利益具有一致性，但政府在具體執行公共事務時很大程度上體現了自主意志，仍然可能會出現國家意志與全民意志相背離的情形。公民通過國家治理方式對政府的錯誤行為予以修正，使政府的行為回到符合全民利益的正確軌道上。

結語

綜上，“自然資源國家所有”與“自然資源全民所有”所體現的本質利益不同，二者不能等同，亦不能體現自然資源公共信托關系。本文以馬克思主義無產階級專政理論為論證思路，進而推導出“自然資源國家所有”與“自然資源全民所有”是手段和目的的關系。自然資源國家所有權的本質屬性是私權，為了政府有效地維護公共利益，自然資源國家所有權應進行擴張解釋。政府代表國家行使自然資源國家所有權，可以采用公法手段和私法手段來行使自然資源所有權。雖然，政府在行使公權力時通常處于強勢地位，但其公權力的行使也存在著局限性，使得政府在某些方面同樣處于劣勢地位，需要采取平等的私法手段來維護公共利益。自然資源國家所有權并不能直接體現其公共屬性，但所有權限制恰恰反映了自然資源國家所有權是建立在維護公共利益基礎上的私權，二者是相互協調的關系。因而，自然資源國家所有權承載著保障社會公眾利益的責任，政府在行使自然資源國家所有權時以實現全民利益為導向，應當最大限度符合和體現全民意志，實現公共利益，而不能任意地對自然資源進行自由地支配[20]。并從維護公共利益、保護生態環境、促進經濟和環境可持續發展等角度出發，積極、正當、有效地行使自然資源國家所有權，實現全民利益的最大化。注釋：

①孳息：在法律概念中，孳息是由原物所產生的額外收益，由原物派生并彼此分離。孳息可以分為天然孳息和法定孳息，《民法典》物權編有明確規定。參考文獻：

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作者簡介：曾幸（1995—），男，漢族，廣東梅州人，單位為甘肅政法大學環境法學院，研究方向為環境與資源保護法學。

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