農村集體土地流轉制度的完善對策思考

覃鋒

◆摘? 要：文章從五個方面入手提出農村集體土地流轉制度的完善對策，包括及時出臺國家層面流轉政策、做好流轉前的基礎工作、嚴格執行各項國家土地管理制度、加強流轉服務體系建設和研究制定配套政策。

◆關鍵詞：新型城鎮化;農村集體土地流轉制度;改革

隨著我國城鎮化進程的加快和城市人口、環境、經濟擴容的需要，土地的合理分配、高效利用和福利公平能否滿足城鎮化的基本需求已經成為亟待解決的迫切問題。在新型城鎮化的宏觀背景下，在土地制度改革領域又衍生出許多新的矛盾和議題。現在大家普遍的判斷是，在土地制度改革的方向性問題上，堅持公有制不變是前提，逐步推行市場化的土地改革思路，同時加強政府對于土地管理和監督的水平。

一、及時出臺國家層面流轉政策

面對農村集體土地流轉的需求和流轉實際面積都極度增大的現實，在資源、人力、信息都高度一體化的今天，僅靠地方出臺政策，既會造成各地政策互相打架，缺乏統一性、規劃性的局面，也由于沒有國家政策的統領，出現地方政策執行跑偏，流轉局面混亂的情況。

在農村集體土地流轉制度完善過程中，制定農村集體土地流轉政策要符合如下規則：

1.政策應立足國情，結合我國的資源實際、社會經濟發展階段和歷史延續，統籌考慮。

2.政策應放眼長遠，強調社會目標，而非滿足某些集團的利益，產生利益短視效應。

3.政策制定應講求公平，廣泛征求各方面意見，充分體現農民的利益訴求。

二、做好流轉前的基礎工作

（一）盡快完成農村土地產權確認登記和發證工作

農村土地產權的確立是農村集體土地流轉的重要前提，只有產權清晰，產權的權能清楚，產權的交易才能便于保護。對于土地承包經營權，要盡快完成土地承包經營權的登記發證工作，并盡快納入到不動產統一登記中;對于集體建設用地，要盡快搞清楚鄉鎮、村、村民小組等集體經濟組織，在作為集體建設用地所有權和使用權主體時的產權界限，避免產權虛置和權能重疊，并通過當前的不動產統一登記工作完成農村集體土地所有權和使用權的確權登記頒證工作。

（二）完善鄉鎮土地利用總體規劃和村鎮規劃

結合第二次全國土地調查數據和當前的不動產統一登記工作，全面準確的弄清楚我國農村集體土地的情況，掌握位置在哪里、類型有哪些、權利主體是誰、流轉需求有多少、流轉潛力有多大等基本情況。在此基礎上，一是結合土地綜合整治，將建設用地整理后，優先復墾為耕地，其次用于農村集體的診所、幼兒園、學校等公共設施和公益事業;還有剩余的，再流轉為其他用途。二是嚴格保護耕地，盡快完成永久基本農田劃定工作，明確每塊農用地的四至和土地承包經營權人。三是按照有利于生產，方便生活，節約集約的原則，在充分征求農民、村組和鄉鎮意見的基礎上，結合與二調成果銜接以及多規合一工作，完善土地利用規劃和村莊規劃，做到相關規劃銜接有序，引導管控農村建設用地的規模和位置。要堅持所有集體建設用地的安排必須符合規劃，依法取得，統一管理。

三、嚴格執行各項國家土地管理制度

（一）落實最嚴格的土地管理制度

嚴格保護耕地，劃定永久基本農田。我國人口眾多，糧食安全保障責任重大。保障我國糧食安全必須立足國內糧食生產，必須立足全國耕地保護，這是我國的基本國情。這就要求嚴肅查處違法違規占用耕地、以租代征等違法用地行為，嚴格限定設施農業的范圍，劃定永久基本農田，研究耕作層剝離技術，盡量保證農村集體土地流轉不會使耕地數量減少，不會對耕地的質量造成破壞。同時，鑒于當前工商資本大舉參與農村土地流轉的現象，既要從吸引社會資本的角度鼓勵和支持，又要對參與流轉的工商企業進行前置審核和后續監管，確保參與農村土地流轉的工商企業有從事農業生產經營的能力。

（二）按照節約集約的模式用地

在農村集體土地流轉過程中，必須強化土地的節約集約利用，提高土地的利用效率。要提高土地的精細化利用程度，防止出現重流轉，輕利用的情況。探索建立宅基地退出獎懲機制，通過政府或集體經濟組織給與合理的補償和獎勵，組織集中建房，置換城鎮安置房或商品房等措施，引導激勵農民騰退空閑宅基地;探索對一戶多宅等超標準占用宅基地的有償使用。

四、加強流轉服務體系建設

（一）建立與農村集體土地流轉相適應的土地產權制度

按照統一市場的要求，建立與農村集體土地流轉相適應的土地產權制度，市場交易制度，宏觀調控制度，市場服務制度和市場監管制度。建立農村土地流轉中介服務機構。同時，對于流轉中產生的糾紛，要提供法律、調解等多種方式的解決途徑。

（二）提供擬流轉的土地提供估價服務

引導和規范土地估價機構開展農村集體建設用地估價業務，為擬流轉的土地提供估價服務。有條件的地方可以參照國有土地模式，制定農村集體土地的基準地價，為土地流轉交易時的地價確定提供依據。引導和鼓勵農村集體土地像國有土地一樣，在有形的產權交易市場上公開交易。

五、研究制定配套政策

1.進一步明確“農村集體經濟組織”這一概念的內涵和外延，使其成為具備市場主體性質的組織。要明確村民委員會與農村集體經濟組織在行使農村集體土地所有權時的關系。

2.研究制定農村集體建設用地流轉的稅費體系，探索征收營業稅、契稅、土地增值稅和新增建設用地有償使用費等。

3.建立合理的農村集體建設用地流轉的收益分配機制，理順分配關系，確保農民成為流轉收益的主要獲得者，同時集體和國家的土地收益不流失。

參考文獻

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