開發性PPP項目五維績效評價指標體系

梁玉玲

（中山大學新華學院會計學院，廣東 東莞 523000）

按照2020年8月22日國務院常務會議精神和發改規劃最新發文1①，城鎮綜合開發是新型城鎮化覆蓋的十一大行業的首位。規范有序推廣PPP模式，尤其是開發性PPP項目，對我國城市化進程，正發揮著重要作用。截至2021年1月，我國PPP項目總計13359個，金額19.37萬億。其中，片區開發PPP項目843個（占總項目數6.31%，行業排名第四），金額2.38億元（占總項目金額12.27%，行業排名第三）②2。績效評價作為績效管理的重要一環，對開發性PPP項目的發展至關重要。

一、開發性PPP項目績效評價指標體系的政策背景

2020年財政部發布的關于PPP項目績效考核的最新文件3③，明確了PPP項目績效考核的基礎框架，政策指引已明確到二級指標，三級指標由各PPP項目根據細分行業設計。適用于開發性PPP項目的績效評價指標，既不能偏離指引的大原則，又要考慮到該行業的自有特色；既要能夠取值操作，又要實現績效控制的管理目標。

二、開發性PPP項目績效評價指標體系設計的特點

開發性PPP項目，是指以實現區域可持續發展為目標，政府和社會資本建立長期合作關系，提供以產業開發為核心的基礎設施和城市運營等綜合開發服務，社會資本承擔主要管理責任和顯著風險，投資回報來自新增財政收入，并與績效掛鉤，實現激勵相容4④。開發性PPP項目不同于傳統PPP項目的最大特點在于其涉及基礎設施、公共服務、產業發展、人口就業等各個方面。

（一）多利益相關方均需關注

目前我國絕大多數項目，僅就政府方的利益設計評價體系。對大型、多業務多項目疊加、超長周期的開發性PPP項目而言，獲得建設成功和后續持續發展，需實現項目公司、

① 《國家發展改革委關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》（發改規劃〔2020〕831號）。

② 根據2020年12月WIND金融數據庫數據計算整理 關于印發《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知(財金〔2020〕13號)。

③ 關于印發《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知(財金〔2020〕13號)。

④ 取自2019年11月29日第二屆開發性PPP論壇，中國財政科學研究院正式發布《開發性PPP概論》。社會資本方、政府方和社會受益方的利益多方滿足。缺乏足夠的利益關注，非公益非公共應用性質的項目公司和趨利天性的社會資本方必會在項目某個環節偏離項目初衷。

（二）注重運營管理績效考核

我國當前大多數已完成或在實施的PPP項目普遍只關注建設類考核指標。對于以“增量付費”供血的開發性PPP項目，顯然行不通；沒有后期運營管理類指標的嚴格把關，根本無法保證項目能夠順利建設以及后續持續發展。開發性PPP項目的績效指標當嚴把運營管理類指標關。

（三）多項目群滾動疊加

開發性PPP需提供規劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共配套建設、產業發展服務、城市運營的整體解決方案，補齊區域發展中面臨的資金、人才、產業、機制短板。其每一個細分領域下都帶有多個子項目，跨多個專業，形成了多項目組群。進而要求：第一，既要將項目總體目標逐級分到各子項目中，又要需協調好各項目階段性錯位疊加的影響。第二，多項目管理在組織層次上，成相互聯系的多向關系。牽一發而動全身，需考慮指標之間的聯動。第三，多項目群的不確定性更高，且整體和個體的風險在各階段的重點不斷變化。當分階段定位考核重點，在一定嚴肅性前提下，留有一定出口，不可因指標設計與執行實際相去甚遠而自入死胡同。

（四）產業導入和發展是核心

開發性PPP的目的是推動區域經濟、社會、生態可持續發展。產業導入和產業服務的內容是起點也是終點，是關鍵。進而要求：第一，設計產業發展指標。根據不同產業發展特性設定差異化的指標，如每畝投資強度、每畝稅收、主導產業落戶企業數量和居民人均收入增長率等。第二，設計人力資源指標。新增常住人口數量、新增就業人數和專業技術人才和高技能人才數量占比等。第三，設計科技創新指標。可考慮設置每萬人口發明專利擁有量、技術合同交易額和高新技術企業主營業務收入占比等。第四，給予產業導入與發展類指標較高權重。

（五）“增量付費”要求弱化財政支付能力考核

開發性PPP是自我造血PPP，按績效付費，運營風險由社會資本承擔，政府支付社會資本的回報以新增地方財政收入的一定比例為限，從根本上規避和減少了政府債務風險；同時，項目公司按照市場化融資，所有債務由項目公司清場，政府和資金提供方不發生任何聯系，也不會因擔保等產生隱性債務。開發性PPP項目的該項特征，可引導弱化或者刪除傳統的財政支付能力在政府方的考核。

（六）創新天性內生容錯機制

開發性PPP項目要求社會資本方至少要具備規劃、設計、投融資、土地整理、基礎建設、城市配套、產業發展服務和管理、資源開發利用、城市運營和資產交易等多方面的能力。其在一定程度上是代替政府履行社區和部分行政管理職能，同時需具有較強的投融資能力。“綜合類”“系統性”“投資額巨大”“內容復雜”和“超長期限”等字眼常與其同時出現，實踐中確實存在很多問題，比一般PPP項目更需要創新。而創新與試錯往往是雙生體，指標設計上當預留容錯空間，避免畫地為牢。

三、開發性PPP項目的五維績效評價指標體系

據此，構建開發性PPP項目五維績效評價指標體系，詳見表1。

表1 開發性PPP項目績效評價指標的多維度架構

維度一，分項目、分項目群的同時，項目群下細分各個子項目，既要分基礎設施和公共配套建設、產業發展和城市運營三大功能，又要對功能下子項目進行管理。維度二，在指標內容上分層管理，第一層從產出、效果和管理三個大方向進行區分。第二層在第一層的基礎上就項目關注的五大控制和兩個效益點行管理；第三層是在第二層的基礎上進一步細分成具體的定性和定量的多個指標。維度三，保持全局性控制，進行綜合總評。對項目群進行總評，對每個層次進行總評，形成最終的總評。維度四，對每級指標賦權，并向下級分類繼續賦權；對每類項目群賦權，并向下分各子項目繼續賦權；同時保證一定的權重變動可能性。通過這種方式調整指標間的聯動關系，在不失嚴肅性的前提下保證靈活性。維度五，包括容錯機制和附加激勵。在每類指標、每個項目群、每個子項目三個層面，給予一個柔性指標（或者獎懲指標）。在績效評估方案中提前設計《特殊清單事項》，當清單事項觸發時，允許在執行過程中±X%的調整；并且在績效評估方案中提前設計《里程碑獎懲清單》，在項目里程碑節點予以獎懲一定百分比或數值的評分。上述第一至三個維度是基礎結構，第四個維度意在管理指標關聯，第五個維度屬調整機制。（說明：基于本體系構建的詳細的以社會資本方和政府方為主體的指標表限于篇幅不在本文列示。）