“監管沙盒”的國際經驗及我國的實踐

鄭步高 林淼 張繼行

摘?要：“監管沙盒”是金融監管當局為金融科技創新提供一個時間和范圍有限的模擬測試機制，該機制旨在為金融機構或給金融服務提供相應支撐的非金融機構測試金融創新提供一個“安全空間”。“監管沙盒”基本原理與我國金融試點改革高度一致，有助于實現監管和創新的有機統一，也有助于降低金融創新亂象。我國“監管沙盒”項目實施呈現出項目的地域分布受到試點的地域分布影響較大，銀行類金融機構居主導地位，不同地區相同批次和相同地區不同批次沙盒項目各有側重，試點項目凸顯普惠性等特點。為確保“監管沙盒”穩步推進，應著力構建完善的監管機制、明確沙盒準入退出機制、加強消費者保護。

關鍵詞：監管沙盒?金融科技?創新?監管

一、引言

2008年的國際金融危機引發了國際金融組織和世界各國金融監管機構對監管理念和監管模式的反思，金融監管的目標和思路開始向強監管和防風險傾斜。隨著金融科技快速發展，金融新業態層出不窮，風險和監管不匹配等問題逐漸顯現，如何平衡金融科技創新和監管成為各國政府和監管部門面臨的難題。2016年5月，自英國金融行為監管局（FCA）正式啟動全球首個“監管沙盒”項目以來，目前，已有多個國家和地區實施了“監管沙盒”項目。

2019年8月，中國人民銀行印發了《金融科技（FinTech）發展規劃（2019—2021年）》，明確建立健全我國金融科技發展的“四梁八柱”，為金融科技發展和應用指明方向。2020年1月，北京公布第一批試點項目，隨后上海、重慶、深圳等八城市加入試點，中國版“監管沙盒”正式上線。

二、“監管沙盒”的內涵及測試流程

（一）“監管沙盒”的內涵

“監管沙盒”是指金融監管當局為金融科技創新提供一個時間和空間有限的模擬測試機制，其本質是平衡金融創新和金融監管的一種管理機制。該機制的優勢在于為進行金融創新的金融機構和為其服務的非金融機構在一定的監管范圍內提供了一定的發展空間，在此范圍內，創新不會因監管被叫停[1]。與傳統監管方式相比，“監管沙盒”具有時限性、審核標準上的容錯性、監管理念上的主動性等特點[2]。時限性是將金融科技的事后監管前置，從金融科技產品測試階段就著手進行監管。審核標準上的容錯性是指按照監管要求進入沙盒的項目，如果存在一定的風險，可在保護消費者權益的情況下，為該項目提供一定的豁免權，促進創新走向市場。監管理念上的主動性要求消費者、企業、監管者之間有效溝通基礎上構建“監管沙盒”，將相對被動的監管轉化為主動監管，實現信息及時共享，降低信息不對稱，以達到整體最優。

可以看出，“監管沙盒”表現出了監管的原則性和靈活性的統一，告別傳統的監管和被監管的監管模式，開啟監管和被監管企業溝通、互動以加快創新產品和服務面世的新模式。“監管沙盒”可容納多方同時進行測試，降低測試成本，提高測試效率，過程中形成的“金融生態系統”可為測試產品和服務提供一定的指引，清晰產品和服務定位、發展方向。

（二）“監管沙盒”的測試流程

“監管沙盒”的測試流程主要包括申請、測試、評估、退出等。在申請階段，申請機構首先需對自身資質進行檢查，完善項目不合規的部分，完成后向監管部門提交申請材料，監管部門將對每個申請項目進行審核。通過審核的項目，進入“監管沙盒”開展測試，測試項目設置了相應的消費者保護及補償機制。但若測試項目出現重大風險，可對項目強行終止，退出沙盒。另外，測試會設置一定的時長，通常為6個月或者12個月。測試結束后，監管部門根據測試結果對參測項目進行評估，測試通過的項目可向市場推廣（圖1所示）。

三、“監管沙盒”的國際經驗

（一）英國

2015年11月，英國金融行為監管局（FCA）推出“監管沙盒”模式，用于金融科技創新產品的監管。FCA為申請測試的產品提出了創新性、消費者保護、沙盒測試必要性、金融市場服務性及創新產品測試準備妥當等五項要求。為推動“監管沙盒”的發展，FCA采取了以下原則：第一，進入“監管沙盒”的金融科技產品和服務要和已有的產品存在差異，需要具有原創性及質高價優的潛在優勢;第二，進行沙盒測試的消費者事先知情且同意，這些消費者應具有承擔一定風險的能力;第三，設立消費者風險補償機制。沙盒測試過程中存在的潛在風險應該如實告知消費者，測試過程中消費者受到損失時可獲得一定補償;第四，設立金融申訴專員服務（FOS）與金融服務補償計劃（FSCS）保護消費者權利;第五，進入沙盒的創新產品需要進行為期3個月的審查及6個月的測試。此外，“監管沙盒”除了保護消費者，也給予了投資者一定保護。

（二）澳大利亞

澳大利亞監管沙盒的運行與英國的具有一定的差異。2017年2月，澳大利亞證券投資委員會（ASIC）發布了《金融科技產品及服務測試》，明確了金融科技公司不用申請許可就能進行沙盒測試，即“許可證豁免”原則。不用申請的具體情況有如下三種：一是現有的法律框架下可以豁免的，不用申請許可;二是金融科技公司在滿足“ASIC公司概念驗證許可豁免”和“ASIC信用概念驗證許可豁免”前提下，不用申請許可就可直接在沙盒中測試相關產品和服務;三是ASIC可根據情況豁免金融科技公司特定產品和服務進入沙盒測試。澳大利亞明確沙盒測試的金融科技產品和服務不能超過12個月。與英國“監管沙盒”相比，澳大利亞的監管范圍僅限定于金融科技領域，而英國的不僅適用于金融科技領域，還包括“破壞性創新”。

（三）新加坡

2016年11月，新加坡金融管理局（MAS）發布《金融科技監管沙盒指引》，詳細介紹了適用“監管沙盒”的對象、準入條件及操作流程。MAS“監管沙盒”規定相對寬松，鼓勵金融科技公司的產品和服務進入“監管沙盒”，使得創新產品和服務有機會服務于本國及其他國家。MAS采取了以下原則：一是要求進入“監管沙盒”的金融科技公司有進行產品和服務創新的主觀意愿，有能力控制創新引發的風險，測試的產品和服務能夠解決技術難題，并有助于提高消費者福利;二是事先報備的測試產品和服務在測試中出現有違現行監管的行為，測試結束時，MAS不會對其追責;三是明確沙盒測試時間。測試結束，相關產品和服務必須退出沙盒。若要延長測試時間，必須早于測試結束時間的前一個月提出申請并要提出充分理由;四是制定消費者溝通機制。沙盒測試存在的風險、測試時間及計劃、信息披露情況、測試中斷和退出要提前告知消費者;五是通過構建一定的保障體系用以保證消費者的權益和金融體系的穩健，以防沙盒測試失敗帶來的不確定性。