國(guó)家治理效能提升視域下的現(xiàn)代財(cái)稅體制建構(gòu)

匡 丹 鄧 強(qiáng)

［提 要］財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要保障。但目前國(guó)內(nèi)的財(cái)稅體制還存在著一些不能適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的問(wèn)題， 主要體現(xiàn)在預(yù)算管理制度、政府間財(cái)政體制、稅收制度、政府債務(wù)管理制度四個(gè)方面的不完善。通過(guò)深化預(yù)算制度改革、理順中央和地方財(cái)政關(guān)系、完善現(xiàn)代稅收制度、健全政府債務(wù)管理制度四個(gè)方面的改革完善，以增進(jìn)財(cái)政活動(dòng)效率與公平為基本目標(biāo)，著力構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅體制，對(duì)于推動(dòng)國(guó)家治理取得新成效、民生福祉達(dá)到新水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化有重大而深遠(yuǎn)的意義。

黨的十九屆四中全會(huì)上， 中央明確提出要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱， 在黨的十八屆三中全會(huì)上就正式地被提高到了“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略定位上。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》 明確提出了建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的目標(biāo)要求、 主要任務(wù)和實(shí)現(xiàn)路徑。通過(guò)深化預(yù)算制度改革、理順中央和地方財(cái)政關(guān)系、完善現(xiàn)代稅收制度、健全政府債務(wù)管理制度四個(gè)方面的改革完善， 以增進(jìn)財(cái)政活動(dòng)效率與公平為基本目標(biāo)， 著力構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅體制， 以財(cái)政現(xiàn)代化建設(shè)及財(cái)政治理能力提升為突破口， 將財(cái)政制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能， 不斷推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得新成效。

一、財(cái)稅體制在國(guó)家治理中的戰(zhàn)略地位

（一）問(wèn)題提出的背景

治理理論及實(shí)踐發(fā)端于20世紀(jì)80年代末期的西方國(guó)家和一些國(guó)際性組織 （如世界銀行、 國(guó)際貨幣基金組織以及經(jīng)合組織等），是對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民這三對(duì)基本關(guān)系的反思而產(chǎn)生、 并隨著對(duì)這些基本關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深化而發(fā)展的， 構(gòu)筑了一個(gè)與“統(tǒng)治”、“管理”不同的政治學(xué)概念。西方學(xué)者一般認(rèn)為， 政府統(tǒng)治的權(quán)力總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、政策制定和政策實(shí)施，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理； 治理則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)發(fā)展實(shí)際，國(guó)家治理的基本內(nèi)涵就是在堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義道路的發(fā)展方向上， 在完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的改革進(jìn)程中， 由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民所進(jìn)行的科學(xué)、民主、依法、有效、公平的公共風(fēng)險(xiǎn)治理。

現(xiàn)代財(cái)政是國(guó)家的一種重要公共治理活動(dòng)，其要義是維護(hù)公共利益。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代要求全面深化改革， 全面深化改革的總目標(biāo)在于推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化， 實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱是堅(jiān)實(shí)而強(qiáng)大的國(guó)家財(cái)政， 構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)而強(qiáng)大的財(cái)政基礎(chǔ)和財(cái)政支柱要依托于科學(xué)的財(cái)稅體制， 科學(xué)的財(cái)稅體制又要建立在現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)之上。

所以， 現(xiàn)代財(cái)稅體制作為國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分， 它是建立在現(xiàn)代財(cái)政制度框架之上的，彰顯了統(tǒng)一完整、權(quán)責(zé)對(duì)等、高效公平、公開(kāi)透明等原則，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明在內(nèi)的全部領(lǐng)域，是用于科學(xué)規(guī)范政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方關(guān)系的制度基礎(chǔ)， 能夠充分調(diào)動(dòng)各方面積極性， 是提升國(guó)家治理效能的重要制度安排， 是以實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)的制度保障。

（二）財(cái)政和國(guó)家治理的關(guān)系

黨的十八屆三中全會(huì)作出的 《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。 因?yàn)閲?guó)家治理可以分為政府治理、市場(chǎng)治理、社會(huì)治理三個(gè)方面， 所以不妨從這三個(gè)方面分別看看財(cái)政在國(guó)家治理中起著什么樣的作用。

1.在政府治理方面，財(cái)政是政府治理的“提效器”。

從預(yù)算方面來(lái)看， 預(yù)算是國(guó)家政治與經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的載體，反映的是財(cái)政資金的流向。通過(guò)加強(qiáng)預(yù)算管理， 政府的每一筆賬都公開(kāi)了透明了，政府在做什么、錢(qián)花哪去了，百姓都看得到，自然沒(méi)有浪費(fèi)和貪腐的空間了，能夠提高對(duì)財(cái)政資金的管理水平進(jìn)而提高政府的治理效率，也能夠從源頭上杜絕腐敗，能夠把政府變成 “看得見(jiàn)的政府”、“負(fù)責(zé)任的政府”和“高效廉潔的政府”，進(jìn)而提高政府的公信力。因此，預(yù)算不僅僅是配置政府資源的技術(shù)工具，也是塑造公共生活、國(guó)家制度以及兩者之間關(guān)系的文化構(gòu)建。

從稅收方面來(lái)看， 主要是全面落實(shí)稅收法定原則，這一原則在2014年通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》里就已經(jīng)提出來(lái)了。全面落實(shí)稅收法定原則就是要全面使用法律來(lái)規(guī)范約束稅收， 把稅收上升到法律的范疇來(lái)進(jìn)行規(guī)范，能夠避免政府隨便設(shè)置稅目、隨便調(diào)整稅率等問(wèn)題， 突出了對(duì)于納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)， 能夠提升人民對(duì)稅收的認(rèn)同和遵從度，增強(qiáng)政府公信力，化解潛在社會(huì)矛盾，提高政府治理效能。

2.在市場(chǎng)治理方面，財(cái)政是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“節(jié)拍器”。

在市場(chǎng)治理中，財(cái)政在資源配置、財(cái)力保障和宏觀調(diào)控等方面發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度， 維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，都離不開(kāi)財(cái)政的積極參與和大力支持。

從處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看： 一方面稅收制度應(yīng)采納的中性原則， 能夠避免政府征稅行為對(duì)市場(chǎng)機(jī)能和私人決策產(chǎn)生不當(dāng)干預(yù)；另一方面，財(cái)稅改革致力于合理界定政府與市場(chǎng)的邊界， 如逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套等規(guī)定。

從發(fā)揮財(cái)政政策宏觀調(diào)控方面來(lái)看，每年的政府工作報(bào)告中必不可少、 也最受關(guān)注的一個(gè)內(nèi)容就是財(cái)政政策， 因?yàn)樨?cái)政政策是國(guó)家用來(lái)實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的重要工具，是當(dāng)年宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。 財(cái)政政策通過(guò)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)過(guò)度提供或供給不足進(jìn)行糾偏和校正，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效配置；通過(guò)支持健全社會(huì)保障體系，綜合運(yùn)用稅收、轉(zhuǎn)移支付、 財(cái)政補(bǔ)貼等政策手段調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配，促進(jìn)社會(huì)公平；通過(guò)發(fā)揮財(cái)稅政策的自動(dòng)穩(wěn)定和逆周期調(diào)節(jié)作用，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

3.在社會(huì)治理方面，財(cái)政是社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”。

在社會(huì)治理方面，財(cái)政在構(gòu)建和諧社會(huì)、保障社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。首先，國(guó)家治理的一個(gè)重要目標(biāo)就是更加重視增進(jìn)人民福祉， 而財(cái)政的主要職能就是提供與民生福祉息息相關(guān)的公共物品， 承擔(dān)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等民生問(wèn)題的“托底”作用。其次，發(fā)揮區(qū)域均衡發(fā)展作用的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平、緩解社會(huì)矛盾、 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有著不可替代的作用。再次，在社會(huì)發(fā)展的薄弱領(lǐng)域，如防災(zāi)減災(zāi)、環(huán)境保護(hù)、消除貧困等，財(cái)政也是不可或缺的制度安排。最后，稅收是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的重要工具， 能夠起到調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距的作用。所以，從這幾個(gè)方面我們能看出， 財(cái)政是社會(huì)發(fā)展必不可缺的“穩(wěn)定器”。

綜上所述， 從財(cái)政在政府治理、 市場(chǎng)治理、社會(huì)治理中的作用來(lái)看，它無(wú)疑是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。可以說(shuō)，財(cái)稅體制的科學(xué)與否，決定著國(guó)家治理能力的高低，與國(guó)家長(zhǎng)治久安密切相關(guān)。

二、現(xiàn)行財(cái)稅體制促進(jìn)國(guó)家治理效能提升面臨的主要挑戰(zhàn)

十八屆三中全會(huì)以來(lái)， 按照中央決策部署，財(cái)稅體制改革全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)，預(yù)算管理制度更加完善，財(cái)政體制進(jìn)一步健全，稅收制度取得重大進(jìn)展，現(xiàn)代財(cái)政制度框架基本建立。但是，我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制與現(xiàn)代國(guó)家治理及現(xiàn)代財(cái)稅體制建設(shè)的要求尚有差距。

（一）在預(yù)算管理制度方面，還存在規(guī)范性差、透明度低、約束不足的問(wèn)題，財(cái)政資源配置效率低

1.預(yù)算編制管理較為粗糙。預(yù)算編制的完整性、科學(xué)性、透明度不足，預(yù)算管理偏重收支平衡狀態(tài)，支出預(yù)算約束偏軟，不利于權(quán)力機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾監(jiān)督，還有的地方和部門(mén)預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，支出進(jìn)度較慢，造成財(cái)政資金閑置浪費(fèi)。

2.政府預(yù)算體系有待加強(qiáng)。“四本預(yù)算”功能定位不夠清晰，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算之間的統(tǒng)籌銜接不足，相互之間資金統(tǒng)籌安排使用不到位。

3.預(yù)算績(jī)效管理落實(shí)不到位。基礎(chǔ)制度環(huán)境不完善，相關(guān)制度多是部門(mén)規(guī)章，立法層次不高，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏整體性；一些政府部門(mén)依然沒(méi)有樹(shù)立預(yù)算績(jī)效理念， 對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，加之外部約束不足，導(dǎo)致財(cái)政資金浪費(fèi)的情況依然存在；地方部門(mén)預(yù)算單位績(jī)效管理人才的缺乏導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不高；績(jī)效與預(yù)算“兩張皮”問(wèn)題突出， 很多地區(qū)并未將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為編制預(yù)算的重要參考依據(jù)， 失去了預(yù)算績(jī)效管理本身的意義。

（二）在政府間財(cái)政體制方面，還存在權(quán)責(zé)劃分不清晰、財(cái)力不協(xié)調(diào)、區(qū)域不均衡的問(wèn)題，不利于發(fā)揮各方面積極性

1.政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清問(wèn)題突出。1994年分稅制改革之后， 財(cái)權(quán)層層上移，事權(quán)層層下移，地方財(cái)政收入減少了，但是開(kāi)支卻越來(lái)越大， 地方政府的財(cái)政收入占比從1994年的85%跌到了2019年的53%；而地方政府的財(cái)政支出比例卻由53%提高到了2019年的85%， 沒(méi)錢(qián)辦事成為市縣和基層最頭疼的事， 財(cái)力緊張導(dǎo)致基層公共服務(wù)保障能力嚴(yán)重不足，很多地方甚至連“三保”也就是保基本民生、 保工資、 保運(yùn)轉(zhuǎn)都出現(xiàn)了困難。

2.政府間收入劃分不盡科學(xué)合理。“營(yíng)改增”后，以往作為地方主要稅收來(lái)源的營(yíng)業(yè)稅改為了中央和地方共享的增值稅， 地方財(cái)政收入銳減， 導(dǎo)致 “地方政府高度依賴土地財(cái)政”、“地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)” 等現(xiàn)象依然存在。

3.轉(zhuǎn)移支付制度不完善。資金分散、項(xiàng)目多，一般性轉(zhuǎn)移支付主體地位不突出，不能充分發(fā)揮地方政府的支配自主權(quán)； 專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)多、過(guò)濫，存在被擠占挪用的現(xiàn)象，不利于建設(shè)事權(quán)、 支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的財(cái)政體制，也難以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

（三）在稅收制度方面，還存在制度不健全、結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，不利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平和市場(chǎng)統(tǒng)一

我國(guó)現(xiàn)行稅收制度還不能充分適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的新要求， 還不能完全為加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、 國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局提供有效支撐。

1.稅收結(jié)構(gòu)不合理。直接稅比重低，不利于調(diào)節(jié)收入分配、體現(xiàn)公平正義，用于調(diào)節(jié)收入分配的個(gè)人所得稅制不夠完善、 房地產(chǎn)稅尚未實(shí)施；間接稅比重偏高，重復(fù)征稅問(wèn)題嚴(yán)重，企業(yè)宏觀稅負(fù)相對(duì)過(guò)高，難以充分釋放經(jīng)濟(jì)活力；地方稅體系不健全，稅種少、規(guī)模小，不利于發(fā)揮地方政府的積極性。

2.尚未全面落實(shí)稅收法定。稅收法定原則還沒(méi)有寫(xiě)入憲法，在根本大法中得以體現(xiàn)，才能提高稅收授權(quán)主體與對(duì)象的遵從度，充分實(shí)現(xiàn)對(duì)納稅人權(quán)力的保護(hù)。 而且要實(shí)現(xiàn)稅收法定原則， 所有的稅種以及現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定應(yīng)上升到法律層面進(jìn)行規(guī)范， 但我國(guó)目前只有8部稅收法律， 卻有近30部稅收行政法規(guī)、約50部稅收行政規(guī)章和超過(guò)5500部稅收規(guī)范性文件，嚴(yán)重削弱了稅法的權(quán)威性。

3.現(xiàn)有的稅收征管手段、方式不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。 目前還存在著依法治稅理念缺位、法律保障不足、機(jī)構(gòu)體制虛化弱化、信息數(shù)據(jù)利用不足等問(wèn)題， 征管制度有待完善。

（四）在政府債務(wù)管理制度方面，還存在管理制度不健全、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不足，不利于財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展

1.政府債務(wù)管理體制機(jī)制不健全。由于地方政府債務(wù)政策不斷轉(zhuǎn)向， 中央政府在保增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)的雙重目標(biāo)中進(jìn)行相機(jī)抉擇，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)張， 局部地區(qū)面臨較大的政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)； 各個(gè)地方自己建立債務(wù)管理制度，制度的規(guī)范性、約束性不強(qiáng)，對(duì)于債務(wù)的管理沒(méi)有做到責(zé)任清晰、公開(kāi)透明。

2.債務(wù)資金分配使用中欠缺科學(xué)規(guī)范。在分配債務(wù)限額和債務(wù)資金中存在一些不科學(xué)不規(guī)范的問(wèn)題，沒(méi)有嚴(yán)格按照新增債務(wù)分配管理辦法進(jìn)行分配，沒(méi)有全面綜合考慮各級(jí)政府融資需求、財(cái)政實(shí)力、項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)防控等情況，一些地區(qū)存在擠占、挪用債務(wù)資金等違反規(guī)定的問(wèn)題。

3.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理方法不健全。中央和省級(jí)雖然每年都對(duì)地方各級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估，但對(duì)將來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻缺乏科學(xué)的判斷，無(wú)法評(píng)估出各級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不足。

三、建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的實(shí)現(xiàn)路徑

根據(jù)黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，“十四五”時(shí)期，應(yīng)該從以下四個(gè)方面著手，深化和拓展財(cái)稅體制改革成果，著力構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅體制， 以財(cái)政現(xiàn)代化建設(shè)及財(cái)政治理能力提升為突破口， 將財(cái)政制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能， 不斷推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得新成效。

（一）“打好鐵算盤(pán)”——深化預(yù)算制度改革，更好貫徹國(guó)家戰(zhàn)略和體現(xiàn)政策導(dǎo)向

1.完善預(yù)算編制，強(qiáng)化宏觀指導(dǎo)，加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌。 按照新預(yù)算法和新預(yù)算法實(shí)施條例的要求，明確界定“四本預(yù)算”的收支范圍，完善以“四本預(yù)算”為基礎(chǔ)的政府預(yù)算體系，強(qiáng)化政府性基金預(yù)算管理，科學(xué)編制政府性基金預(yù)算；規(guī)范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，真實(shí)、準(zhǔn)確反映省級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支狀況； 提高社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理水平； 加強(qiáng) “四本預(yù)算”的統(tǒng)籌銜接。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和宏觀調(diào)控總體要求， 在預(yù)算編制中落實(shí)好黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，統(tǒng)籌各類資源，集中力量辦大事。

2.強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)績(jī)效管理，提升財(cái)政資源配置效率和資金使用效益。通過(guò)改革進(jìn)一步把政府權(quán)力放進(jìn)預(yù)算制度的籠子里，財(cái)政資金其實(shí)就是一種公共資源。通過(guò)規(guī)范財(cái)政資金的使用，確保管理和支配財(cái)政資金的人不濫用權(quán)力，從源頭上杜絕腐敗。預(yù)算制度改革不僅要增強(qiáng)約束力， 還要進(jìn)一步提高預(yù)算效率，也就是要全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，將預(yù)算的理念和方法融入預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，而且要覆蓋所有的財(cái)政資金。通過(guò)績(jī)效管理手段， 把有限的財(cái)政資源用在民生短板領(lǐng)域中，更好地回應(yīng)人民的需求和愿望。

3.加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。 年度預(yù)算平衡機(jī)制往往局限于年度預(yù)算平衡結(jié)果與赤字規(guī)模， 容易導(dǎo)致“突擊花錢(qián)”、“寅吃卯糧”的短期行為。通過(guò)引入跨年度預(yù)算平衡機(jī)制， 實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)預(yù)算周期性平衡，能夠體現(xiàn)政府預(yù)算平衡的長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性和整體性。通過(guò)進(jìn)一步完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制， 加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算編制的指導(dǎo)性和約束性， 有利于預(yù)算政策、 經(jīng)濟(jì)政策和公共政策的有效銜接，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財(cái)力保障。

（二）“梳理關(guān)系網(wǎng)”——理順中央和地方財(cái)政關(guān)系，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性

1.明確中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任，是完善我國(guó)財(cái)政管理體制的突破口。適當(dāng)上移并強(qiáng)化中央財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，重點(diǎn)將涉及生產(chǎn)要素全國(guó)流動(dòng)和市場(chǎng)統(tǒng)一的事務(wù)，以及跨區(qū)域外部性強(qiáng)的事務(wù)明確為中央事權(quán)，減少委托事務(wù)， 加強(qiáng)中央直接履行的事權(quán)和支出責(zé)任；按照地方優(yōu)先的原則，將涉及區(qū)域性公共產(chǎn)品和服務(wù)的事務(wù)明確為地方財(cái)政事權(quán)；合理確定中央和地方共同財(cái)政事權(quán)，由中央和地方按照規(guī)范的辦法共同承擔(dān)支出責(zé)任，進(jìn)一步明晰中央和地方職責(zé)范圍。

2.合理劃分收入，健全省以下財(cái)政體制。需要科學(xué)合理地對(duì)稅收進(jìn)行劃分， 我們國(guó)家18個(gè)稅種，需充分考慮稅種屬性，理順中央和地方收入劃分，穩(wěn)定地方預(yù)期，適當(dāng)增加地方專享稅種，科學(xué)確定共享稅分享方式和比例，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府積極性。 推動(dòng)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分， 在維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、落實(shí)基層“三保”等方面加強(qiáng)省級(jí)政府的責(zé)任。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力。厘清各類轉(zhuǎn)移支付的功能定位，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制， 提高一般性轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)比重， 健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。加大對(duì)財(cái)政薄弱地區(qū)的支持力度， 加強(qiáng)對(duì)基本民生、脫貧攻堅(jiān)、污染防治、基層“三保”等重點(diǎn)領(lǐng)域的資金保障。

（三）“放水養(yǎng)活魚(yú)”——完善現(xiàn)代稅收制度，切實(shí)發(fā)揮稅收功能作用

1.健全地方稅體系，培育地方稅源。完善地方稅稅制，培育地方主體稅種，能夠?yàn)榈胤秸峁┏掷m(xù)穩(wěn)定的財(cái)政收入來(lái)源， 促進(jìn)地方公共事業(yè)發(fā)展。合理配置地方稅權(quán)，具有全局影響的相應(yīng)稅源應(yīng)由中央政府掌握， 而在地方事權(quán)范圍之內(nèi)可建立地方稅種。 按照中央與地方收入劃分改革方案， 后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。

2.健全直接稅體系，逐步提高直接稅比重。直接稅是直接對(duì)所得、勞動(dòng)報(bào)酬和利潤(rùn)征收的稅種，征收的對(duì)象是個(gè)人或者企業(yè)，一般實(shí)行累進(jìn)稅制，因而具有調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)公平的作用。 健全以所得稅和財(cái)產(chǎn)稅為主體的直接稅體系， 逐步提高其占稅收收入的比重，有效發(fā)揮直接稅籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的作用， 夯實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)。對(duì)于個(gè)人所得稅，應(yīng)當(dāng)合理擴(kuò)大納入綜合計(jì)征的范圍，完善專項(xiàng)附加扣除項(xiàng)目。對(duì)于房地產(chǎn)稅，應(yīng)當(dāng)按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)立法和改革。

3.全面落實(shí)稅收法定原則，深化稅收征管制度改革。把稅收法定原則寫(xiě)入根本大法，并將所有的稅種以及相關(guān)規(guī)定上升到法律層面進(jìn)行規(guī)范。堅(jiān)持依法治稅理念，提高政府稅收和非稅收入規(guī)范化、協(xié)調(diào)化、法治化水平，完善稅收征管制度， 建設(shè)稅收征管信息庫(kù)和涉稅信息共享平臺(tái)，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源共享。

（四）“筑牢防火墻”——健全政府債務(wù)管理制度，完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機(jī)制

1.完善政府債務(wù)管理體制機(jī)制。依法構(gòu)建管理規(guī)范、責(zé)任清晰、公開(kāi)透明、風(fēng)險(xiǎn)可控的地方政府舉債融資機(jī)制。 在分配債務(wù)限額和債券資金過(guò)程中， 全面綜合考慮各級(jí)政府融資需求、財(cái)政實(shí)力、項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)防控等情況，提高科學(xué)性公正性。

2.防范化解地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化債務(wù)預(yù)算監(jiān)督約束，發(fā)揮事前審核債務(wù)限額和預(yù)算約束作用。 健全債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法，提高應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力。決不允許通過(guò)PPP項(xiàng)目、政府投資基金等方式變相舉債，即新增隱形債務(wù)。

3.完善政府債券發(fā)行管理機(jī)制。如果說(shuō)完善債務(wù)管理制度是“建圍墻”、防范化解隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是“堵后門(mén)”，那建立完善的債券發(fā)行機(jī)制就是把“開(kāi)好前門(mén)”。持續(xù)推動(dòng)國(guó)債市場(chǎng)健康發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放， 優(yōu)化國(guó)債和地方政府債券的品種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)。 建立政府債務(wù)信息公開(kāi)機(jī)制，促進(jìn)形成市場(chǎng)化、法制化融資自律約束機(jī)制。