淺析預(yù)算績效管理全過程鏈條構(gòu)建

盧山

摘 要：《中華人民共和國預(yù)算法》及《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》實施以來，預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理的一個重要組成部分，貫穿預(yù)算執(zhí)行全過程，全面推進預(yù)算績效管理工作已成為深化財稅改革的重要舉措。隨著預(yù)算績效管理工作的逐步實施，一些問題也開始暴露出來。針對績效管理過程中遇到問題較多的全過程管理鏈條建設(shè)進行分析，提出具體的構(gòu)建建議，以期促進績效管理的逐步推廣。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;績效目標;績效評價指標;評價標準

中圖分類號：F812.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）28-0116-03

全面實施預(yù)算績效管理是中共中央、國務(wù)院對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措，是推動黨中央、國務(wù)院重大方針政策落地見效的重要保障。自2018年中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《實施意見》）出臺以來，各級政府、財政部門、預(yù)算單位高度重視預(yù)算績效管理工作，逐步建立全方位管理格局、全過程管理鏈條、全覆蓋管理的預(yù)算績效管理體系，在實施過程中取得了一些成就，也遇到了一些問題。基于此，本文主要集中在全過程管理鏈條構(gòu)建方面進行一些探討。

一、全過程預(yù)算績效管理鏈條的內(nèi)容

政府預(yù)算績效管理建設(shè)目標是建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。經(jīng)過財政部門的努力和預(yù)算單位的配合，目前我國預(yù)算績效管理體系已經(jīng)涵蓋所有政策和項目收支預(yù)算以及部門和單位整體收支預(yù)算，已基本構(gòu)建起全方位預(yù)算績效管理格局。績效管理已實現(xiàn)涵蓋“四本”預(yù)算資金（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算），涉及預(yù)算資金的政府投資基金、政府和社會資本合作、政府采購、政府購買、政府債券項目也納入到績效管理中來，基本實現(xiàn)全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。現(xiàn)階段遇到問題較多的是關(guān)于全過程預(yù)算績效體系的構(gòu)建。

構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條是指要逐步建立“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理鏈條。全過程鏈條包括建立事前績效評估機制、強化績效目標管理、做好績效運行監(jiān)控，以及開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容。

（一）建立事前績效評估機制

各部門、各單位應(yīng)結(jié)合預(yù)算評審、項目審批等項目申報管理工作，對新出臺重大政策以及項目開展事前績效評估。事前評估相對于整體績效評估，更加側(cè)重于論證項目政策立項的必要性、投入的經(jīng)濟性、績效目標的合理性、實施方案的可行性、籌資的合規(guī)性等問題，解決“該不該干，計劃怎樣干”的問題，事前績效評估將成為申請項目預(yù)算的必要要件。如果一個項目在技術(shù)上已經(jīng)落后，在實施方案上已經(jīng)存在更好的替代方案，在事前審批過程中就應(yīng)該提出建議調(diào)整方案或者予以核減的建議，如果一個項目在技術(shù)路線上存在重大不確定性，應(yīng)先進行項目預(yù)研，取得一定技術(shù)積累和進展后，再申請項目資金，可以有效避免無效或低效投資。

（二）強化績效目標管理

績效目標是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果。績效目標的設(shè)置應(yīng)至少包括產(chǎn)出、成本、經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度等方面指標，指標設(shè)定需要指向明確、可量化、可取得、可考核并與項目相匹配。績效目標的設(shè)定要符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門履職職能等要求，并與相應(yīng)的預(yù)算支出內(nèi)容、范圍、方向、效果等緊密相關(guān);從產(chǎn)出、效益、滿意度等方面進行細化，盡量進行定量描述;采用定性描述的也應(yīng)具有可衡量性;目標設(shè)定要科學合理，不奇高不奇低，是符合客觀實際的，經(jīng)過努力可以在一定期限達成的。

做好績效目標管理，設(shè)定好績效考核目標體系，才能為做好績效運行監(jiān)控提供抓手，才能為績效評價做好準備，為提高財政資金使用效率和效果提供衡量標尺。

（三）做好績效運行監(jiān)控

各單位、各部門應(yīng)對項目績效目標實現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，尤其是對社會關(guān)注度高、影響力大的重點政策、項目實施財政績效監(jiān)控，重點監(jiān)控項目目標偏離情況和風險控制情況，及時對問題嚴重的項目暫緩或停止預(yù)算撥款，并督促及時整改，落實整改措施，提前發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。在項目、政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題，及時糾正、及時調(diào)整、及時止損、控制風險，確保績效目標如期保質(zhì)保量實現(xiàn)。

對于重大項目、政策實行績效運行監(jiān)控，在項目實施期內(nèi)展開績效監(jiān)控，重點分析項目實施過程中是否偏離項目目標、是否存在無法完成的風險、是否存在嚴重超出預(yù)算風險。分析目標偏離情況：如果是因為發(fā)現(xiàn)更新更好的方法，向好的方向偏離的可以調(diào)整項目績效目標;如果是項目進行中由于不可抗力原因發(fā)生偏離，可以分析原因，判斷是否繼續(xù)進行項目或是終止，是否采取調(diào)整項目績效目標、預(yù)算等措施;如果是項目實施單位原因?qū)е马椖科x目標，需要實施單位整改的，實施單位整改后判斷是否繼續(xù)實施，不斷監(jiān)控，及時控制風險。

（四）開展績效評價和結(jié)果應(yīng)用

各單位、各部門可以通過單位自評和外部評價相結(jié)合的方式，對政策、項目、對部門整體進行預(yù)算執(zhí)行情況、項目實施效果等展開績效評價，評價結(jié)果報送本級財政部門。財政部門建立健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責任制，做到“花錢必問效”“無效必問責”。

各級財政部門已經(jīng)建立重大政策、項目預(yù)算績效評價機制，并將其納入部門決算報告體系中，目前正在逐步開展部門整體績效評價。財政部門已出臺《從事績效評價第三方機構(gòu)監(jiān)督管理辦法》，為引入第三方機構(gòu)參與績效評價提供了抓手。

二、構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條目前的主要難題

隨著2018年9月中共中央國務(wù)院《實施意見》的發(fā)布執(zhí)行，經(jīng)過三年多的建設(shè)，績效管理的作用逐漸被社會公眾所關(guān)注和認可，財政績效管理初步建成部門、單位、政策和項目全方位預(yù)算績效管理格局和“四本”預(yù)算全覆蓋的績效管理體系，逐步建立全過程預(yù)算績效管理鏈條。在建設(shè)全過程預(yù)算績效管理鏈條的過程中，遇到了以下幾方面的問題。

（一）績效評價指標的內(nèi)容制定不科學

績效目標管理首先就是要建立一系列的績效評價指標，怎樣設(shè)立績效評價指標體系就成為亟待解決的問題。績效評價指標設(shè)立其實并不難，一個項目設(shè)立10個、100個甚至1 000個指標都可以，但是這些指標與項目績效目標的相關(guān)程度有多大，哪些是直接反映履職能力和項目效果的，哪些是間接反映的，反映程度有多大，哪些指標是紅線指標，哪些指標是底線指標都應(yīng)明確，指標的設(shè)置還要考慮到成本因素，如要易于取得等等。目前很多項目績效目標是財務(wù)人員代編的，績效目標的相關(guān)性較差，指標比較單一;一些項目目標雖然是項目負責人編制的，但由于自身本位主義影響，導致指標設(shè)置較低，留有較大余地，導致績效考核結(jié)果不客觀。如何建立一個體現(xiàn)“SMART”原則的科學合理的指標體系，目前正處于積極探索、逐步積累的過程中。

（二）績效指標考核標準難以確定

績效評價指標建立后，也不能說已經(jīng)解決了評價問題，指標建立了，但評價標準是多少？就像考試題出了，答案是什么？分值為多少？例如，扶貧資金滿意度指標是95%以上滿意算考核合格，還是100%滿意算考核合格？基本醫(yī)療保險覆蓋率是90%合格，還是95%合格？滿意度指標占總指標的比例為多少合適？相較于指標的制定，評價標準和權(quán)重的制定更為艱難。如何建立一個共性績效指標結(jié)合個性績效指標（分行業(yè)、分領(lǐng)域）的指標體系和評價標準？如何確定哪些指標為核心指標？這項工作僅依靠財政部門恐怕很難實現(xiàn)。

（三）績效考核結(jié)果未得到充分應(yīng)用

目前績效考核結(jié)果未能發(fā)揮出真正的作用，應(yīng)用不夠充分。財政部門沒有壓實各部門、各單位在績效管理中的責任，績效自評得分普遍偏高，自評結(jié)果可信度不高;評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤關(guān)系不明確，預(yù)算績效考核評分與預(yù)算安排相關(guān)性不明確;反饋整改意見建議落實不到位，尤其一些重點項目，即使整改不到位，也無法調(diào)整政策，也不能調(diào)減預(yù)算安排，也不明確項目負責單位和負責人的責任;績效考核結(jié)果不能得到充分應(yīng)用，這將會導致績效管理工作得不到重視，從而導致績效管理工作整體推進不盡如人意，責任不落實到人，績效管理工作形同虛設(shè)。

（四）績效管理工作職責不清晰

在實際工作中，由于財政預(yù)算管理系統(tǒng)一般由單位或部門財務(wù)部門負責，導致預(yù)算單位主要負責人慣性認為“財政”要求“績效管理”也由財務(wù)部門負責，因而在實際工作中很多項目績效目標是財務(wù)人員編制的，大多數(shù)績效自評也是財務(wù)人員完成的。簡單地將績效目標編制、績效目標監(jiān)控、自評等專業(yè)性工作歸口于財務(wù)人員，會導致指標設(shè)置不科學、相關(guān)性差等問題，會弱化績效管理的實施效果。

三、構(gòu)建全過程預(yù)算績效管理鏈條的建議

（一）明確責任體系

權(quán)責不明確工作將很難落實和取得成績。對于績效管理工作而言，項目負責人對項目預(yù)算績效工作負責，實行重大項目的責任人對項目績效實行終身責任追究制，單位、部門主要負責人對本單位本部門預(yù)算績效負責。因此，無論是項目績效還是單位績效管理都不僅是財務(wù)部門的責任，績效目標和項目實施的責任主體是一致的，“誰申請資金，誰設(shè)定目標”，財務(wù)部門僅僅是財政系統(tǒng)的使用管理部門。項目申報時項目負責人不但要對項目預(yù)算負責，同時要對項目績效目標負責，上報預(yù)算的同時上報項目績效目標。“誰分配資金，誰審批目標”，財政部門分配資金的由財政部門審批目標，其他部門分配資金的由各自部門審批目標，財政和部門要明確職責，指定專業(yè)人員進行績效目標審核，績效目標審核是部門預(yù)算審核的有機組成部門，財務(wù)部門要對目標的完整性、相關(guān)性、適當性、可行性進行審核，不合格的要進行整改、完善，直至審核合格后方可進入預(yù)算編審流程。“誰批復預(yù)算，誰批復目標”，各級財政在批復預(yù)算同時批復績效目標，因此調(diào)整績效目標也應(yīng)按照調(diào)整預(yù)算相關(guān)程序進行，績效目標一經(jīng)批復不得隨意調(diào)整。“誰支配資金，誰自評績效”，項目負責人年度終了進行項目績效自評工作，形成項目自評報告，對報告真實性負責。

（二）建立評價指標體系

績效指標是績效目標的細化和量化描述，把抽象績效目標分解為一系列反映目標的具象的可量化的可考核的指標，從而進行評價考核分析。績效評價指標是把抽象的績效目標與具體工作成果連接起來的橋梁，讓評價變成可能。

如何建立一個指向明確、細化量化、合理可行、相應(yīng)匹配的指標體系，僅僅依靠財政部門力量是不夠的。績效評價指標分為共性績效指標和個性績效指標，對于共性績效指標建議由財政部門牽頭，部門與預(yù)算單位配合，可以適度引進各領(lǐng)域?qū)＜摇W者等績效評價第三方，不斷討論、修改，形成一個不斷改進的績效評價共性指標體系，以指導、引導各單位、各部門的績效管理工作。對于個性績效指標，則由各單位、各部門應(yīng)針對自身履職特點、項目特征設(shè)定個性指標，適用于不同部門或項目的績效管理評價，報財政部門進行審核，解決部門、單位 “實然”與財政、政府“應(yīng)然”的差距問題。由于所站角度不同，部門和單位對于自身和項目的定位與認知與政府、財政對其定位與認知可能會產(chǎn)生差異，對同一項目實施得效果評價可能截然相反。例如，某科研項目，項目組認為該項目屬于其他研制內(nèi)容的子項，未指定具體目標，各年度目標均為根據(jù)主管單位下發(fā)的年度研制任務(wù)確定，如完成兩輪系統(tǒng)聯(lián)合試車，通過？菖？菖實驗，達到？菖？菖結(jié)果這樣的目標。而財政認為該項目的目標應(yīng)為帶動國內(nèi)相關(guān)行業(yè)發(fā)展，形成設(shè)計、試驗、研制和客服體系，完成該？菖？菖研制。很明顯單位“實然”與財政“應(yīng)然”差距還是很大的，這就需要單位與財政部門充分溝通，正確確認績效目標。在整個指標體系中，要考慮成本效益原則，適當選取幾個核心指標，賦予指標科學合理的權(quán)重分值，明確評價標準，建立評價指標體系。

（三）解決考核結(jié)果運用問題

績效管理工作面臨的最大的問題就是考核結(jié)果運用的問題。《實施意見》中規(guī)定，“健全績效評價結(jié)果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用。”但是怎樣運用未與說明。民生項目、國防項目等必須投入的項目即使預(yù)算績效考核評價分值很低，資金使用低效無效，也不能予以消減或者取消;項目執(zhí)行周期很長的項目、科研項目，年度或中期績效考核可能評分較低，但不能認為項目效果就差，這樣的項目如何與預(yù)算掛鉤;有些項目績效評價得分很好，但由于項目績效目標定立時過低或技術(shù)已過時，這樣的項目也不應(yīng)予以優(yōu)先保障甚至可能取消;有些基礎(chǔ)科研研究項目，失敗也是一種成果。因此，應(yīng)細化績效評價結(jié)果應(yīng)用，不能一刀切。績效管理監(jiān)督問責機制怎樣建立，怎樣落實到項目負責人有待進一步探索。

（四）解決制度保障問題

各單位、各部門要加強對本單位本部門預(yù)算績效管理的組織領(lǐng)導工作，配備具有相應(yīng)能力的人員實施績效管理工作;制定預(yù)算績效管理制度和實施細則，健全績效管理制度建設(shè);建立專家咨詢機制，提高績效管理水平：加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè)，打破“信息孤島”利用信息手段建設(shè)績效管理;采取各類保障措施保證預(yù)算績效管理工作的有序進行。

自2018年《實施意見》出臺以來，地方預(yù)算績效管理制度和組織體系初步建成，截至2021年初已有31個省份出臺了相關(guān)制度以貫徹實施意見，北京、上海、廣東、浙江等地方正在試點實施預(yù)算績效管理，我國預(yù)算績效管理已經(jīng)取得顯著成效，在實施過程中也暴露出一些問題，通過財政、部門、預(yù)算單位、專家學者以及其他第三方等通力協(xié)作，不斷解決問題，逐步建立以“結(jié)果為導向”的預(yù)算績效管理體系，提升財政資金配置效率和使用效率，改變預(yù)算資金分配的固化格局，提高預(yù)算管理水平和政策實施效果。

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[責任編輯 馬 學]