“十四五”期間預算績效管理改革研究

周遠祎

（汕尾職業技術學院，廣東汕尾516600）

一、引言

“十三五”期間，我國社會主義現代化建設取得了顯著成就，在“十四五”期間，即將迎來建黨一百周年，國家發展將達到新的高度。在此時期，我國內外部經濟、政治環境將愈發復雜，國家發展將迎來嚴峻考驗。因此，我國政府應更加關注預算支出的質量，“精打細算，勤儉持家”，進一步提高財政支出的效率和效益，實現公共資源的優化配置。目前，我國各級行政事業單位在預算績效管理的理念樹立、評價體系建設、激勵約束機制設置等方面還存在諸多不足，在“十四五”期間各級行政事業單位應以此為出發點，全面推進預算績效管理改革，爭取早日實現我國治理體系和治理能力的現代化。

二、我國政府預算體制的發展歷程

（一）探索階段（1949年至1977年）

1949年至1977年，我國處于計劃經濟時期，我國政府預算體制經歷了從無到有，由粗至細，曲折發展的過程。在新中國成立之初，百廢待興，我國先后于1951年、1954年布了《中華人民共和國憲法》《預算決算暫行條例》等系列制度，初步奠定了以計劃經濟為基礎的政府預算制度。1954年，鄧小平同志提出了《財政工作的六條方針》，其中關于“歸口”“包干”等預算管理思想極具前瞻性，在當今仍具有借鑒意義。在“大躍進”時期，我國各級單位出現了浮夸虛報的現象，這不僅在一定程度上影響了經濟的平穩運行，也影響了預、決算的編報的科學性和準確性。對此，黨中央及時做出調整，糾正了錯誤路線，提出了“調整、鞏固、充實、提高”八字方針。“文革”時期，我國的預、決算編報工作一度被迫終止，我國財政赤字也一度居高不下，在此期間，我國的財政管理也一度出現了混亂的現象。

在預算績效管理方面，我國在探索階段尚未開展起具體的公共預算績效管理工作，各級政府部門管理者及工作人員的預算績效管理的意識較為淡薄，未對財政資源實施有效管理，以確保財政支出的質量和效益。

（二）發展階段（1978年至2012年）

1978年至2012年，我國處于改革開放的初期，政府預算管理體制經歷了由散亂到規范，主動求變的過程：在“文革”結束后，國民經濟有序復蘇，政治局面安定團結，在此基礎上，我國預、決算編制工作得到了恢復。1980年，財政部于“文革”后首次編制并發布了國家預、決算報告。在1994及1995年，我國頒布并實施了《預算法》及《預算法實施條例》，這為我國財政預算管理工作提供了有力的法律支撐。在改革春風的吹拂下，我國經濟迅速發展，原有的預算管理體制已經難以滿足經濟發展的需要，在此情況下，我國根據實際情況主動采取了“分稅制”“收支兩條線”“零基預算”等系列改革措施，進一步完善了公共預算管理體系，這極大地提高了各級行政事業單位的工作效率。

在此階段，我國預算績效管理工作，也取得了一定成績，2001年，財政部向中央直屬的機關單位做出部署，發布了《關于推進預算績效管理的指導意見》，這是我國首次為實施預算績效管理工作做出的原則性規范。2012年，財政部發布了《關于印發〈預算績效管理工作規劃（2012-2015年）〉的通知》這為我國進一步細化并開展預算績效管理工作，提供了有力保障。

（三）變革階段（2013年至今）

2013年至今，為提高國家治理能力和資源配置效率，我國預算管理體制建設開展了現代化、透明化、法制化等一系列變革：在財稅體制方面，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），要求建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度，這能夠更加準確地反映預算收支和結余情況，加強預算的監督作用。在信息公開方面，中央及各級地方政府積極推動政務線上化、透明化，建立信息公開平臺，將預決算信息、轉移支付信息、績效管理信息掛網。在法制化管理方面，我國多次對《預算法》及其實施條例進行了修訂，在2014年版的《預算法》修訂案中，擴大了預算收支的范疇，要求各級行政事業單位進行“全口徑”預算管理，同時強調了由“一本預算”向“四本預算”的轉變，提高了預算編制了科學性。

在預算績效管理方面，根據《決定》要求，我國預算績效管理工作應嚴格管控，落實各方責任和義務，確保責任義務的統一。隨后，我國針對績效目標設置、評價方式方法等相關問題先后發布了《預算績效評價共性指標體系框架》《中央部門預算績效目標管理辦法》等相關文件。在2014年，第一次修訂的《預算法》中，我國首次將“績效評價”“預算績效”等相關問題予以法制化，提高了預算績效管理的權威性。2018年，在總結以往預算績效管理工作的經驗教訓的基礎上，為更好地量入為出，財政部頒布并實施了《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》。這是我國正式開啟推進預算績效管理改革，構建算績效管理體系的重要標志。

三、“十四五”期間推進預算績效管理改革的必要性

（一）時代發展的必然選擇

“十四五”期間，推進預算績效管理改革是我國順應時代發展的內在要求。經過了全國人民七十多年的艱苦奮斗，我國早已告別了建國之初一窮二白的時期，人民生活水平和國家整體實力顯著增長。“十四五”時期，是我國開啟第二個一百年奮斗目標的開局之年，在此期間，我國在延續發展勢頭的同時，經濟增長將面臨更多干擾因素，經濟增速也將有所下降，人均收入水平即將達到“中等收入陷阱”，我國面臨的發展問題將逐漸由可持續增長轉變為可持續發展。與此同時，國際間“貿易保護主義”和“單邊主義”趨勢將更加明顯。如習近平總書記所言，當今世界正處于“百年未有之大變局”。在此情況下，我國政府在“十四五”期間必須“勒緊褲腰帶過日子”，通過全面落實預算績效管理工作，主動在預算績效管理薄弱環節如指標體系、評價方法等方面做出改變，實現建設我國現代化財政收支體系時代目標。

（二）財稅改革的內在要求

“十四五”期間，推進預算績效管理改革是我國完善國家治理，建立社會主義現代化財稅制度的內在要求。加速財稅體制改革，構建與我國現階段經濟發展水平相匹配的現代化財稅制度是維護國家治理，穩定社會經濟發展的重要保障。在十八屆三中全會中，我國頒布并實施了《財稅體制改革總體方案》，新的財稅體制改革不再是在原有制度基礎上的簡單修訂，而是一場以建立現代化財政制度為目標的深刻變革，其主要內容包括六個方面：完善法制建設、明確權責分配、改善稅制構成、穩定企業稅賦、提高支出效率。其中，“效率”方面的改革，就是要求各級行政事業單位應基于財稅改革內涵，針對預算目標、績效評價方式等要素進行自我篩查和自我完善，提高資源配置效率。

（三）化解風險的必備手段

“十四五”期間預算績效管理改革是我國應對并化解風險的必備手段。當下，我國發展正面臨諸多的不確定性，每一項風險處理不當，都可能引發區域性危機，導致財政收支失衡，最終嚴重阻礙經濟發展。在國內方面，近年來我國經濟增速有所下降，實體經濟融資困難，金融領域大規模壞賬難以化解。同時，我國部分產業因循守舊，缺乏創新能力，在一定時期內難以找到新的利潤增長點。在國際方面，我國的地緣政治環境復雜，周邊局勢不斷升級惡化，在2020年初疫情以及諸多因素作用下，國際輿論以及周邊形勢對我國較為不利。在此情況下，一旦風險暴露，我國財政將面臨極大壓力。因此，為拓展財政運作空間，防范系統性財政金融風險，我國應未雨綢繆，實施預算績效管理改革，切實增強我國財政預算的抗壓性，進一步提高風險防控能力。

四、我國預算績效管理現存問題

（一）預算績效管理參與意識不強

預算績效管理是一項需要各級預算績效管理主體共同參與、相互配合、共同完成的管理活動。長期以來，我國各級行政事業單位的管理者和工作人員均未能樹立牢固的預算績效管理意識，在實際工作中，盡管我國上級財政預算部門、監管部門等牽頭部門對于預算績效管理工作較為積極，但實際資金使用單位及相關部門的預算績效管理工作則往往流于形式，未能及時有效地對項目支出的效益實施績效管理。造成這種問題的主要原因在于，行政事業單位工作人員仍未能將“預算管理”與“績效管理”相結合，在實施預算績效管理工作時，僅從單位利益出發，而未能從國家利益出發，只考慮支出的“獲得性”而不考慮支出的“效益性”，只考慮如何將預算經費“花出去”，而不考慮預算經費花出去后的“結果”。這就導致基層預算單位的工作人員預算績效管理意識淡薄，與上級財政部門的預算績效管理工作產生脫節現象，背離了預算績效管理的本質。

（二）預算績效評價體系不健全

完整有效的預算績效評價體系，是各級行政事業單位效實施預算績效管理的基礎。按評價方式劃分，預算績效評價由事前評價、事中評價、事后評價構成。按構成要素劃分，包括績效目標、指標體系、評價方法、評分標準。績效評價實施主體應結合自身情況，構建事前、事中、事后全面覆蓋，要素完整的績效評價體系，但在實際工作中，大多數預算績效評價主體都無法做到這一點：在評價方式上，上級財政部門和監管部門主要關注預算項目的事前、事后評價，下級資金使用部門主要關注預算項目的事后評價。在構成要素上，下級資金使用單位往往出現預算績效評價體系構建不健全，不能夠完全覆蓋預算項目的問題。例如，在上級指標庫無適宜預算目標的情況下，下級資金使用部門自行構建的預算目標不合理，評分標準選取不當。這一方面是因為預算單位在人才儲備和技術能力等方面無法滿足獨立構建本單位預算績效評價體系的需要，另一方面，是因為預算單位相關職能部門缺乏對預算績效管理工作的足夠重視。

（三）預算績效激勵約束機制作用不強

實施預算績效管理的目的，是通過對預算資金進行全面管理，提高財政支出的質量，實現財政資源的有效配置。要想實現這一目的，各級別預算績效管理主體均需要建立一套科學合理、執行有力的激勵約束機制。以確保客觀、公正地使用評價結果，將評價結果與預算相關聯，另一方面要確保激勵約束措施落實到位，真正做到“花錢必問效，無效必追責”。但目前，現有的激勵約束機制還存在一定缺陷，在進行預算安排時，上級財政部門還無法根據績效評價結果直接細化至具體預算單位的具體部門的具體項目。預算資金使用部門在反饋績效評價結果信息時，往往回避上報真實的結果數據，而上級監管部門又缺乏相應的審計監督措施，這就導致了財政部門和預算資金使用部門之間變相的信息脫節。在約束措施方面，部分財政部門和監管部門對于沒有完成績效目標的單位及相關責任人的懲治力度還不夠嚴格，這主要是因為，關于預算績效管理的懲治措施目前還缺乏制度化、法律化的支撐。

五、十四五期間我國預算績效管理改革的方向

（一）全面強化預算績效責任意識

“十四五”期間，預算績效管理改革的首要任務就是強化各級行政事業單位工作人員在預算績效管理工作中的責任意識，以提高預算績效管理工作的參與度。這種責任意識不僅包括對工作認真負責的思想態度，還包括從單位、國家、人民的利益出發的主人意識，具體措施包括：首先，應由國家層面主導，開展體制上的創新，將預算績效管理與財政管理相結合，通過完善社會主義現代化的財稅體系，將預算績效管理融入財政管理的工作中。第二，各級行政事業單位應改進內部控制，將預算績效管理融入內部業務流程各個環節，尤其是財務管理流程。第三，各層級行政事業單位應積極引入第三方機構對預算單位的預算績效管理結果開展預算績效考核與審計工作，督促工作人員提高預算績效管理的責任意識和工作水平。最后，“十四五”期間上下級預算單位間應加強溝通交流，上級財政部門可通過培訓、測試等多種形式提高各級預算單位預算績效管理的參與程度。

（二）推進預算績效評價體系建設

“十四五”期間，各級預算單位應完善預算績效評價體系的構建，全面、完整反映預算支出的效率和效果。具體措施包括：首先，在評價方式方面，各級預算單位應加強事中績效評價工作，建立全流程、全覆蓋的預算績效評價制度，督促其歸口管理部門定期、及時上報預算項目的執行信息，進行事中評價并采取相應措施。對于經營環境、國家政策等發生重大變化，導致預算執行基礎發生改變的項目，上級財政部門及監管部門應及時對預算目標進行調整。第二，在指標庫建設方面。各級預算單位應根據本單位預算項目實際情況，采用定量與定性結合的方式，設置指標庫，確保績效目標能夠逐級落實具體項目。第三，在指標庫管理方面，各級預算單位應堅持動態化管理原則，對于已入庫的指標，應根據客觀經營環境的實際變化情況做到定期替換更新。最后，在評價方法方面，各級預算單位應指定具體部門對預算項目進行評價，對于較為復雜或專業化程度較高的項目，也可采用外包的方式，引入第三方機構代為開展評價工作。

（三）多維度構建預算績效激勵約束機制

“十四五”期間，各級預算單位應從多維度、多層級構建預算績效激勵約束機制，為預算績效管理改革提供有力保障。具體措施包括：首先，在外部評價方面，要做到“有獎有懲，獎懲分明”，財政部門和監管部門在對沒有完成預算績效目標的單位及相關人員實施懲治措施的同時，對于完成預算績效目標的單位及相關人員應采取獎勵，以激發其工作的積極性。同時，應借助信息技術，將外部評價結果逐級落實到具體單位的具體項目的具體責任人，并分別跟蹤落實處置措施。第二，在內部評價方面，預算資金使用部門應將內部評價結果與部門、人員的績效直接掛鉤，以進一步確保績效目標的實現。同時，上級財政部門應統一建立健全信息管理系統，加強對下級預算單位預算績效管理，在提高工作效率的同時，減少線下溝通導致的信息缺失。最后，在制度建設方面，上級財政部門、監管機構還應該進一步加強預算績效管理懲治措施的權威性，將具體懲治措施在《預算法》《預算法實施條例》予以說明。

六、總結

綜上所述，在第十四個五年規劃期間，我國將開啟全面建成社會主義現代化國家、向第二個一百年目標奮進的新征程。因此，我國人民應統籌把握發展機遇，增強風險意識，認識發展規律，趨利避害，為實現國家和民族的偉大復興而奮斗。在預算績效管理改革方面，各級行政事業單位應深刻認識自身責任，相互配合，全面開展預算績效管理改革工作，提升預算支出的質量，為構建現代化的社會主義財政體系、優化公共資源的配置效率提供有力保障。