軍工固定資產投資項目管理中的設備指標一致性問題分析及應對措施建議

龔振英 高 倩 .中國電子科技集團公司第三十八研究所 .中國電子科技集團公司第十六研究所

軍工固定資產投資是以軍工武器裝備研制或生產需求為牽引，推動國防科技工業進步而進行的投資活動。為保證發揮軍工固定資產投資效益，國家不斷出臺新的配套管理規定及辦法，對項目的申報立項、實施、調整、竣工驗收等全過程進行了統一和規范，對項目實施過程的監管力度也持續增強。由于軍工固定資產投資項目具有復雜、周期長、專業性強等特點，在實際執行過程中仍經常出現問題。其中設備招標、詢比價指標與批復不一致，即指標一致性問題，是項目各階段檢查和驗收中發生頻率最高的問題之一。

2016年國防科工局修訂了《軍工固定資產投資管理規定》，其中將設備指標的調整權限下放至項目建設單位的上級主管單位，不再作為國防科工局審批的重大調整事項。此項調整為項目運行過程中因專業發展、技術進步、市場環境改變等帶來的設備指標調整提供了糾偏的機會，一定程度上解決了因嚴苛的全過程管理規定造成的項目運行靈活性較差的問題。但實際中按照“調整申報—上級主管單位組織專家評審—報送科工局備案”流程執行，不僅造成了設備采購周期延長，同時需要消耗一定的資源成本。如能提前規避設備指標一致性問題的出現，可極大減少項目執行工作量和復雜度，提高項目竣工驗收通過率，保障項目建設成效。

一、設備指標一致性問題的類別

(一)設備指標一致性問題的實質

軍工固定資產投資項目設備批復有兩個重要要素：主要性能指標和購置價格。主要性能指標是指反映設備性能優劣的最重要的指標，一般是根據研制/生產任務的需求來確定的，未經審批不得調整。對于未在批復中出現的性能指標，在后續論證、實施過程中可根據實際情況進行適當調整。關鍵性能指標的調整一般會影響設備的購置價格。購置價格是設備的預算價格，在項目投資概算中會預留一定比例的預備費，以應對未來設備價格的上漲，即允許實際購置價格有適量的上下波動。這兩個批復要素意味著，原則上應該在批復的預算價格適量波動范圍內購置滿足批復性能指標的設備。但需要注意并非最終采購的性能指標達到或者優于批復即可，這其中還隱含了一個過程合規性的要求，即必須按照批復的關鍵指標執行。設備指標一致性問題實質上是過程執行合規性問題。

(二)設備指標一致性問題的種類及項目管理過程中的處理方法

通過以上分析，如果按照批復的指標進行招標或者詢比價，最終采購的設備主要性能指標優于批復，這種情況是合規的。設備指標一致性問題主要是以下三類：第一種是在招投標文件、詢比價文件中提高批復指標，造成購置的設備性能指標高于批復指標。第二種是在招投標文件、詢比價文件中降低批復指標，造成購置的設備性能指標低于批復指標。第三種是在招投標文件、詢比價文件中遺漏部分批復指標，造成購置設備部分指標未達到批復要求。

上述第一種情況比較常見，一般由于研制任務的需求變化、工藝優化或者市場技術水平進步等造成設備性能指標的提高，申報調整都能評審通過。第二種、第三種情況相對少見，需要先核實發生原因，在保證性能指標可以滿足使用要求的情況下，實事求是申報勘誤，也能通過調整審批，但此類情況不宜反復出現。

二、設備指標一致性問題出現的原因

(一)前期論證不充分，后續執行需求發生變化

軍工固定資產投資項目一般投資額度大，設備數量多、構成復雜，正式申報前需要投入大量的時間進行論證調研。但部分項目建設單位由于前期儲備不足，項目申報周期緊張，調研論證工作不深入，簡單依照自身經驗或沿用以前項目資料倉促申報設備關鍵指標和建設方案，未結合承擔任務需求、未深入調研市場實際情況或未兼顧后續發展需求。加上項目立項周期長，從申報到立項常常需要1—2年，實際執行時，往往出現前期申報的設備指標已經落后，不能滿足實際承擔任務需求，或者是申報指標對應的產品市場上已經不再生產了，從而造成實際執行與批復不一致。

(二)管理規定認識不清，執行中隨意變更指標

項目中設備的初始申報指標及后續執行過程中的招投標文件、技術協議等相關資料均由技術人員擬定。部分技術人員由于缺乏參與軍工固定資產投資項目的經驗，對相關的管理規定不熟悉，認為只要在批復的預算內采購到符合使用需求的設備就是符合規定的。兩種典型的錯誤：一是預算不足，在項目單位預算審批控制比較嚴格的情況下，自行降低部分關鍵指標以控制購置價格在預算內；二是通過調研，發現同樣的預算價格可以購置指標性能更優越的設備，擅自提高執行指標，從而造成采購指標與批復不一致。

(三)項目管控脫節，文件流轉出現錯漏

軍工固定資產投資項目的申報、執行周期長、參與人員眾多，產生的論證文件數量巨大。但目前許多項目建設單位的項目管理手段主要仍然依靠表格、文檔，通過郵件完成反饋溝通，缺少信息化管理工具，執行的標準也因各環節參與人員對軍工固定資產投資項目管理的認知不同而有差異，如溝通、對接不到位，往往會造成資料的錯漏。

在立項申報期間，項目建議書更新錯漏造成設備指標一致性問題出現。項目建議書(包括重點設備專題論證報告)正式申報前需要經歷建設單位部門內部初審、建設單位項目主管部門初審、建設單位評審、項目主管單位初審等多層次評審，歷經十幾輪甚至幾十輪的調整修訂，統籌編制人員如未及時準確更新文件，可能造成正式申報設備指標與實際最終論證指標不一致。

在項目執行過程中，設備采購流程管控不到位，也可能造成設備指標一致性問題的出現。按照監管、執行分開的原則，設備采購一般的流程是由“設備申報部門發起采購任務-項目管理部門審核采購任務是否和批復一致-下達采購部門實施采購”三個主要環節組成。在最后的采購執行環節，采購部門會和設備申報部門再次溝通確認設備招投標或者詢比價的技術資料，在此環節，申報部門技術人員可能由于資料交接不準確或部門提出新的需求，提供批復不一致的技術規格書。如不進行二次審核，便會出現未按批復執行的情況，給項目的驗收埋下隱患。

三、問題應對措施及建議

(一)提前謀劃儲備，切實做好項目的前期規劃論證

隨著國防科技工業的進步，武器裝備的研制周期越來越短，配套能力建設項目的申報窗口期也越來越緊張。需要將管理觸角前移，提前謀劃，在單位中長期、年度業務規劃確定后，即組織開展能力發展規劃和項目庫的儲備論證工作。改變裝備研制、生產任務落實后甚至已經進展到一定階段后倉促申報項目的模式，為項目深入論證提供必要的時間周期，將設備的必要性、建設方案等論證透徹。在任務和申報渠道落實后，可以立即在儲備項目庫基礎上進行調研、論證更新迭代，快速生成成熟的項目申報方案，減少后期的調整風險。

(二)加強學習總結，不斷提升項目管理團隊專業素質

軍工固定資產投資復雜性、技術性強的特點要求打造一支高水平、高素質的項目管理團隊。需要通過強化培訓，經驗總結等方式持續提升項目團隊管理水平。

開展針對性培訓。目前項目建設單位一般都按照管理和技術兩條線成立行政指揮系統和設計師系統(簡稱“兩師”系統)。行政指揮系統負責項目從申報、立項、實施到驗收的全過程管控協調工作。設計師系統負責項目的申報、實施、驗收等過程中的技術論證工作。針對與行政管理系統成員，特別是項目經理，除了常規的軍工固定資產投資項目管理制度、規定等培訓外，也要進行現代項目管理專業知識培訓，培養快速分析和發現問題、協調解決問題的能力，不斷提升項目全過程管控水平。對于設計師系統成員，由于其主要對技術負責，不要求對項目規章制度全面熟悉掌握，且團隊成員的經驗、能力、責任心等參差不齊，應更側重于加強申報資料規范、經驗、過程合規性問題等的培訓。以一些典型案例，提升其對項目規章制度與其相關的要點的理解，以便在項目申報、實施過程中更加規范，從源頭規避問題的出現。

加強典型經驗總結。特別是針對指標一致性問題的一些典型經驗做法要進行總結推廣：一是在申報時，設備指標建議取最重要的3-5個指標，量化指標以范圍而非定值形式描述，同時應考慮發展需求留有余量。如某項目申報激光切割機，初步論證的指標“激光功率500W”，較好的描述方式為“激光功率≥500W”，在對設備價格影響不大的情況下，也可以稍留余量，申報指標調整為“激光功率≥800W”。二是在執行過程中，明確批復指標嚴禁變更，如確需變更，須先行履行審批手續。最后，合同簽訂時，技術協議中指標應按照投標文件簽訂，驗收依據技術協議指標進行。

項目管理部門不斷總結新經驗，學習新理論、新方法，實施精細化管控，設計師系統及時接受到最新的經驗方法輸入，相互配合，可以有效避免項目設備指標一致性問題的出現。

(三)厘清流程分工，持續完善項目管控體系

項目建設單位應基于國防科工局頒布的軍工固定資產投資項目管理辦法、法規等，結合單位管理實際制定細化的單位層級的項目管理制度體系，落實項目責任制。一是梳理清楚業務流程，將流程不斷優化并固化，形成系列程序文件和標準模板，避免執行混亂。二是明確項目管理關鍵節點，加強管控，不留漏洞。三是明確項目各參與部門的責任和分工，要求各司其職，各盡其責。四是落實監督考核，提升參與部門及人員的積極性和重視度。

依靠完善的管理制度體系，標準化的流程和工作模板，即使項目管理團隊人員發生變化，新的成員可以快速接手進入工作狀態，最大程度上減少因個人經驗不足造成的設備指標一致性等大多數違規問題的產生。

四、結語

軍工固定資產投資項目管理是一項復雜的項目管理工作，永遠有提升的空間。設備一致性問題只是其過程中可能遇到的較為常見的風險問題之一。應對設備一致性問題的措施對防范其他類型的管理風險同樣具有有效作用。通過總結各類問題經驗，提升項目管理團隊綜合素質，針對性迭代完善制度、升級管理方式，才能促進軍工固定資產投資管理水平穩步提升。■