社保股權管理所面臨的挑戰與對策探索

陳文淅 浙江省財務開發有限責任公司

近年來，養老金缺口問題已引起國家政府、有關部門和專家學者廣泛關注，其形成原因主要是我國養老體制轉軌成本、人口老齡化、養老金支付水平不斷提高以及養老金“雙軌制”的綜合作用[1]。隨著缺口不斷擴大，對我國政府財政負擔產生了極大壓力，甚至導致國內養老保險機制喪失其應有的保障功能。

為彌補資金缺口，促進建立更公平且可持續的養老保險制度，我國陸續實行了減持國有股、轉持國有股、劃轉國有股等三次政策。2001年印發《關于減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法的通知》，明確向社會公眾及證券投資基金等公共投資者轉讓上市公司的國有股權，由此而籌集的資金需要全部上繳全國社保基金；2009年印發《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》，將企業IPO時依照百分之十的實發股份量，將上市公司部分國有股轉由全國社保理事會持有；2017年印發《關于劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》，確定了國有企業以及國有控股大中型企業和金融機構的國有資本的10%劃轉至全國社保理事會或省級承接主體，并在中央、浙江及云南省分別開展試點。

一、劃轉部分國有股權充實社保基金

試點時期：國有資本充實社保基金的這項最新政策標志著這項工作已從國有資本增量劃轉階段過渡到存量國有資本劃轉階段，同時前期國有股減持和轉持兩項政策也都不再執行。2018年度試點期間，中央分三批完成合計67家央企及金融企業的股權劃轉工作，涉及國有資本及權益8 601億元；浙江省完成40家企業、共計158億元國有資本及權益的劃轉；云南省完成13家企業、共計185億元國有資本及權益的劃轉[2]。

全面推開時期：2019年印發的《關于全面推開劃轉部分國有資本充實社保基金工作的通知》，在各省、市、自治區以及新疆生產建設兵團全方位推行劃轉部分國有資本充實社保基金工作。至今，可查詢到28個省的實施方案，各省不同程度的明確了劃轉基準日、承接主體、委托管理人、管理費列支渠道等信息。至2020年年底，全國各省都基本上完成了劃轉工作，其中浙江在兩階段完成157家的企業劃轉，共計1 651億元國有資本及權益。

二、社保股權管理所面臨的挑戰

劃轉部分國有資本充實社保基金在積極推動國有企業深化改革的同時，也讓全國人民享受到了國有企業的發展成果，促進改革和完善基本養老保險制度。2021年，各省承接主體的工作重心將從以劃轉為主轉變為以管理為主，但要做好社保股權的管理，實現社保資產保值增值，仍面臨以下挑戰：

一是國企分紅率偏低或不分紅現象普遍存在。2007年，我國正式實施國有資本經營預算制度，規定國有企業(限一級國有企業)按企業合并報表數向國家投資者分配利潤。據統計，以中央本級為例，2008—2011年，央企平均分紅率約10%，占公共財政預算收入的比例也均在3%以下[3]。另有研究表明，2008年以來，大多數國企支付的現金股利每股稅前現金股利均值不足0.1元，現金股利支付率均值僅為20.3%，與西方成熟資本市場的股利支付水平仍存在明顯差距[4]。由此可見，我國國企分紅率整體偏低。此次劃轉的社保股權涵蓋省屬及地市縣國有企業，

且以地方政府融資平臺居多，該類企業主要通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，核心是地方政府相關職能的延伸，并不完全以盈利為主要目的，因此不分紅是非常普遍的現象。

二是企業性質轉變存在過渡期。國家出臺劃轉國有股的政策初衷除了填補缺口，增強保障的能力以外，還在于推動國有企業深層改革，完善公司治理結構。這次的劃轉社保股權大多為國有獨資企業，無需設股東會，但在劃轉工作完成后，企業就從國有獨資變為國有全資企業，按照《公司法》要求，需設立股東會，依法行使股東權利，包括但不限于審議年度工作總結、財務預決算、年度投融資計劃等。在實際操作過程中，因原國有獨資企業尚未形成股東會概念，在企業管理上基本采用向上級主管部門(通常就是其股東)書面匯報上述需報股東會審議事項，因此企業對于召開股東會的內容、時間要求等事項還需由承接主體協助并逐步完善，這中間存在一個角色轉變的過渡期。

三是社保股權資產變現難度大。各省納入劃轉的國有股權以非上市公司居多，股權流動性普遍不足[5]。為解決非上市股份公司股權交易問題，我國推出了“新三板”市場，作為非上市公司公開轉讓的唯一合法場所，但擴容初期因對企業掛牌要求不高，導致資質較差非上市股份企業也都在該板掛牌，因此未得到資本市場關注，成交量極度低迷[6]。此外，為有利于國有股權保值增值，中央正大力推行國企改革行動，但在實踐中，仍存在制度缺失、產權不夠清晰、評估機制不完善等問題[7]。由此可見，非上市公司股權資產的轉讓與變現仍存在較大難度，如何盤活這部分股權，將是社保股權承接主體會面臨的較大挑戰。

四是承接主體的知情權邊界問題。文件明確了，承接的主體是以財務投資者身份享有所劃入國有股權的收益權、處置權和知情權，完成劃轉后不可干預企業正常的生產工作和經營管理，不可向企業注入董事。此外，關于如何行使知情權、承接主體在什么范圍內享有知情權等疑問將是當下亟需明確的問題。《公司法》規定股東知情權即允許股東查閱、復制公司章程、股東名冊、公司債券存根、股東(大)會及董監事會記錄和決議、財務會計報告。股東可要求查閱公司會計賬簿，對公司的經營提出建議或者質詢。但社保承接主體作為一個特殊股東，劃轉的企業涉及多個行業領域且數量大、企業治理水平不一，是否有必要對每一家劃轉企業都進行深度管理、如何系統性管理劃轉企業、管理的深度與廣度如何界定，仍需進一步探索討論。

三、社保股權管理對策探索

給予優先分紅等政策支持。國有股充實社保基金是一項利國利民的雙贏舉措，社保基金作為應對未來人口老齡化高峰時養老支付需要的國家戰略性儲備基金，其規模應盡快擴大，以保障及時、未來老齡化高峰到來時的資金保障。《公司法》規定，股東可按實繳出資比例收取分紅。建議在國家法規允許的前提下，充分考慮社保股權資產特殊性，給予該類股權優先分紅權，保障社保基金收益來源穩定。

日常經營事項授權大股東表決。承接主體應重點確保收益權等三權的正確行使，對于企業日常經營事項，例如年度工作總結、變更董監事人選、發債(地市縣平臺類企業發生率較高)、擔保等，并不影響社保股權權益變動，建議授權企業原國有大股東表決，再由企業以報備形式上報承接主體，保證信息互通。由此承接主體有時間精力將管理重心放在對企業資產劃轉、交易、增資等重大事項的表決上，探討設定重大事項決策標準，分析研究決策依據，即縮短對內對外的溝通協調時間，又提升管理決策效率。

分層分類管理企業。劃轉企業數量龐大且治理水平參差不齊，建議對企業按一定標準進行初步篩選，探索分層分類管理。在獲取企業近2-3年年度審計報告的基礎上，一要查看審計報告意見類型，重點關注被出具非標審計報告意見的劃轉企業，列為高風險企業；二要了解企業盈利情況，篩選虧損企業以及雖有利潤但依靠財政補助實現盈利(以平臺類企業為主)的劃轉企業，列為重點關注企業；三要區分企業類別，按上市公司、非上市平臺類企業、非上市實體經營企業等類別，將上市公司列為優質企業，關注其定增、配股等再融資情況；對于實體經營企業，結合企業審計報告，分析其主要經營情況(如營業收入、凈資產收益率、資產負債率等)，作為潛在可追加投資企業，列為儲備企業。

建立風險管理體系。鑒于社保資產特殊性，堅決要把風險把控、確保社保股權安全擺在首要位置。詳盡分析、預測管理運營部分還可能存有的風險點，建成覆蔽全方位、多領域的風險監測預警機制，加強多條線審批流程的合規監管，制定內控管理制度，將風險控制在極小或可控范圍內。進一步明確業務、財務、風控等多維度風險管理職責，通過信息化管理平臺，形成覆蓋投資管理全流程、動態化監測的風險管理體系。■