湄公河水資源國際法律體制研究及其對中國的啟示

扶怡

摘要：中國一直都希望能與湄公河區域保持和平友好的國際合作關系，特別是自2013年中國提出“一帶一路”倡議以來，與瀾滄江—湄公河流域合作的重要性日益凸顯，有關的各項議題也越來越具有研究價值。本文在“一帶一路”建設的指導下，以湄公河流域水資源國際法律體制為研究主體，對該流域跨境水資源可持續開發利用管理的國際法律體制進行較為深入的分析。文章首先分析了該體制的法律基礎，從相關國際法律淵源的角度闡述了該體制的層次性及系統性。接下來著重分析了該體制的核心法律基礎——《湄公河協定》，同時也分析了在此協定基礎上所建立的湄公河委員會。文章詳細闡述了協定的目標、任務和原則，以及委員會的法律人格、結構、爭端解決機制等相關內容，同時也對這一核心法律基礎及其組織機構做出了相應的評價。最后，基于前文以及“一帶一路”中的相關內容，提出了對中國的相關啟示。文章為在“一帶一路”框架下開展與湄公河流域各國的水資源合作發展提供良好的信息基礎，對建立和促進相關合作也有著十分重要的意義。

關鍵詞：“一帶一路”;國際水法;湄公河協定;湄公河委員會;啟示

[中圖分類號] TV213.4 ? ? ? ? ?[文獻標識碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] 1003-2479（2021）01-090-12

一、背景概述

在“一帶一路”建設指導下，中國與湄公河流域各國的國際合作正在逐步深化。鑒于此，我們對湄公河流域的各方面都需要進行深入了解，以便在今后的進一步合作中做出正確且利于長遠發展的決策。在開展相關國際合作時最值得注意的是跨境水資源的可持續開發利用和管理。湄公河流域內的跨境水資源與整個流域內的交通、農業、漁業和水利水電等方面都息息相關。因此，與沿岸各國水資源方面的合作是進行其他方面合作的重要基礎。在“一帶一路”的理念指導下，中國應重視堅持可持續發展原則，促進生態環境保護，注意生物多樣性的維護，開展綠色低碳化建設。水資源作為生態環境中的要素，在展開水資源相關的國際合作前，出于保護生態環境方面的考量，對相關背景及體制進行深入了解也十分必要。

湄公河是世界長度排名第8、水流量和容量排名第10的國際性河流。其流域面積約為79.5萬平方千米，流經6個沿岸國，分別是中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南。該流域的氣候為熱帶季風性氣候，有明顯的干濕兩季。每年7—10月為濕季（雨季），湄公河流量驟增，易導致洪澇;而1—5月則為干季（旱季），河水流量驟減，易導致旱災。

20世紀90年代初，冷戰結束之際，在經歷了幾十年的動蕩和混亂后，湄公河沿岸各國希望能夠達成合作與團結，共同維持和平穩定的局面。這種希望也延展到對湄公河水資源的管理和分配上。越南與泰國不想因水資源分配的爭議影響區域和平穩定，同時，中國的水資源開發利用特別是大壩的修建能夠有效地緩解湄公河下游旱季水資源緊缺的問題。因此，下游國也想與中國建立積極的合作關系。同時，許多國際機構和組織以及國家政府都想在經濟和技術方面支持湄公河流域的發展，這些外部支持推動了流域內沿岸國的合作，促進了《湄公河協定》的簽訂。盡管沿岸各國對建立流域國際法律體制持有不同的觀點和目的，但他們都一致認為，只有區域合作才能滿足其各自的訴求。在此社會政治背景下，《湄公河協定》應運而生。它作為貫穿整個湄公河流域的國際條約，調整了流域下游4國基于湄公河水資源及水資源相關利益所產生的國家間關系。該協定是湄公河水資源國際法律體制最重要的基礎，以此協定為中心，湄公河水資源國際法律體制逐步發展。

二、法律基礎解析

（一）國際層面

水資源作為生態環境的要素，是國際環境法重點關注的自然資源。對水資源的公平合理利用會直接或間接地影響國家間的合作。在國際水道水資源利用問題上，基于國家實踐已達成如下共識，即在沒有協議時，僅沿岸各國有權開發利用河流、湖泊及其他地表水資源①。此外，在國際水道水資源開發利用的理論層面， 存在兩種對立學說：一是“絕對領土主權說”，認為一國開發自己領土上的水資源，并不需要考慮因此給下游國帶來的影響;另一學說是“絕對領土完整性說”，認為在對水資源開發利用時，上游國不能采取任何對下游國水資源質量與數量有影響的行動②。兩種學說都有其不合理之處， 因此，經過了長時間的討論，學術界對跨境水資源形成了 “限制領土主權” 的通說。這一通說被廣泛運用于各種跨境水資源的國際條約中，成為國際習慣法和國際水法原則，我們也稱之為“公平利用原則”③。該原則認為，各國享有開發利用跨境水道水資源的權利，同時不能嚴重影響其他國家開發利用的權利④。基于此原則，出現了許多針對國際水道水資源的國際法律淵源，接受度較廣的有：赫爾辛基規則、柏林規則以及聯合國國際水道公約。

其中，赫爾辛基規則確定了流域的概念，確立了跨境水資源公平利用原則， 及不造成重大損害原則①。柏林規則于2004年8月由國際法協會討論并通過，它包含很多有關國際水道水資源利用的詳細規定，其中許多內容仍存有爭議，未能像赫爾辛基規則一樣獲得穩定的法律地位。1997年由聯合國大會頒布的《國際水道非航行使用法公約》在2014年8月17日生效，它構建了一個國際法律框架，在這一框架下確立了有關國際水道開發利用、保護管理及可持續發展方面的內容②。但是，該公約并未規定細節問題，賦予了各流域沿岸國根據國際水道的具體情況進一步進行規定的空間③。

除了上述專門針對跨境水資源的國際法律淵源，也有眾多與水資源保護相關的國際法律淵源，如《生物多樣性公約》提到了棲息地保護，這可以與國際水道的保護相聯系，因為水資源是動植物棲息地的基本要素。同樣的，在《保護遷徙野生動物物種公約》、《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》以及《聯合國防止荒漠化公約》中也有相關內容。同時，許多一般國際環境法的原則性、指導性內容也與國際水道保護管理以及跨境水資源開發利用有聯系。例如，1972年的《斯德哥爾摩宣言》以及1992年的《里約宣言》都提到了可持續發展;《奧爾胡斯公約》所提到的公眾參與以及《跨界環境影響評價公約》提到的跨境環境影響評價，在一定程度上也影響了國際水道水資源的開發利用。

湄公河水資源國際法律體制與上述的各個國際法律淵源有著密不可分的關系。首先，該體制內的成員國之一——越南，是《聯合國國際水道公約》的簽署國，使得《聯合國國際水道公約》成為湄公河水資源國際法律體制進一步發展的最佳法律基礎。同時，湄公河流域沿岸國也已簽署許多其他相關國際環境法文件，如《里約宣言》《生物多樣性公約》等，這些相關國際環境法淵源里的原則性和指導性內容也給湄公河水資源國際法律體制的發展提供啟示。總之，國際層面的專門性及相關性國際法律淵源，對湄公河水資源國際法律體制起到了原則性的指導作用。

（二）區域層面

在區域層面，《湄公河協定》是湄公河水資源國際法律體制的核心法律基礎。其全稱為《湄公河流域可持續發展合作協定》，由泰國、柬埔寨、老撾和越南簽訂，于1995年4月5日生效，是唯一針對湄公河流域可持續發展、公平開發利用水資源以及生態環境保護與管理的具有法律約束力的國際法律文件。湄公河委員會基于《湄公河協定》建立，它負責協調湄公河下游的水資源管理和發展，保護相關資源及生態環境。后文中筆者會對這一重要法律基礎及其組織機構做深入分析探討，此處不再贅述。

除了《湄公河協定》，區域層面的許多國際組織的相關倡議和行動及其制定的相關文件也對湄公河水資源國際法律體制產生了一些影響。主要包括：由亞洲開發銀行發起的大湄公河次區域項目（The Great Mekong Sub-region Program，GMS）④、東南亞水資源伙伴關系（Global Water Partnership Southeast-Asia， GWP-SEA）⑤、 東盟發起的湄公河流域發展合作項目（ASEAN- Mekong Basin Development Cooperation， AMBDC）⑥、東盟水資源管理工作小組 （ASEAN Working Group on the Water Resource Management， AWGWRM）①，以及最近由中國發起的瀾滄江—湄公河合作機制（Lancang-Mekong Cooperation Mechanism）②，等等。盡管這些國際組織大部分都是以區域合作和經濟發展為目標，但上述倡議和行動也包含了與湄公河水資源開發利用相關的因素。他們推動了湄公河委員會與外界的聯系，提高了上游國的參與度，為湄公河委員會注入新鮮血液，也為平衡經濟發展與水資源及生態環境保護之間的關系打下基礎。在一定程度上，這些相關倡議和行動促進了湄公河流域水資源國際法律體制的進一步發展和完善。

（三）小結

水資源國際合作法律體制是水資源國際合作法律化、制度化的結果，它是水資源國際合作機制的一種，具備水資源國際合作機制的特點，又同時具有國際法制化的特點③。它有兩個具體要求：首先，該體制須以國際法律文件為基礎;其次，該體制必須是國際法允許的基本主體，即國家，所構建的國際合作體制④。因此，水資源國際法律體制指的是以流域國家為主體，以對水資源具有主權約束力的國際協定和條約為基礎，以國際流域水資源合理保護和利用為目的，以多國水資源利益的訴求、對話、博弈、協商和合作組織為平臺，以跨國流域水資源保護項目為內容，對流域內各國淡水資源開發、使用、保護和治理行為進行約束和規范，分擔和落實流域淡水資源保護責任，并進行監督和仲裁的合作體制⑤。

基于此，湄公河流域的國際法律體制可以系統地理解為：以國際層面的水資源相關專門性國際法律和一般國際法律為指導，以《湄公河協定》為核心法律基礎，以區域內其他相關國際組織的倡議、項目及行動為建議和補充的，以湄公河委員會為組織機構的，關于湄公河跨境水資源可持續發展管理的法律體制。

三、《湄公河協定》及湄公河委員會解析

（一）《湄公河協定》的解讀

《湄公河協定》包含了42個條款，分為6個章節。前2章是前言和特殊名詞定義;第3、5、6章涉及該協定的目的、任務、原則和爭端解決等問題;第4章主要講述湄公河委員會的組織結構。

1.目的

協定的第一句話就闡明了《湄公河協定》的目的：本協定致力于促進4個成員國之間有關水資源及相關資源的可持續發展、開發利用、保護和管理的具有建設性的、互惠的、持續性的合作。這句話也描述了湄公河水資源國際法律體制下的國際合作框架，并表明該框架已獲成員國一致同意。

2.任務

（1）確定合作范圍

協定第1條闡述了合作范圍，包括：所有湄公河流域水資源及相關資源的可持續發展、開發利用、管理保護方面的事務。其中，相關資源包括但不限于：農業灌溉、水電資源、航運、洪水控制、漁業、木材漂流運輸、娛樂以及旅游業。各成員國應采取優化多邊利用和互惠的合作方式，同時盡力使自然及人為原因造成的有害影響最小化。

（2）制定流域發展計劃

根據協定第2條，各成員國應對水資源發展相關事宜進行促進、支持、合作及互相協調。與早期流域合作相比，《湄公河協定》致力于調控水資源的進一步發展，這一點也是現今湄公河水資源國際法律體制的首要功能⑥。據此，湄公河委員會也被要求制定“流域發展計劃”。該計劃用于幫助協調湄公河流域內水資源的發展，避免或減少水資源爭端以及保護水生生態環境。雖然該協定并未明確規定“流域發展計劃”對成員國有約束力，但該計劃發揮了協調水資源發展和管理的作用，也促進了相關水資源工程國際資金的融入①。

（3）保護環境及生態平衡

協定第3條指向環境保護和生態系統養護，該任務關系到湄公河流域內環境、資源、水生生物和生態平衡的可持續發展。該條還考慮到對河水的利用和污染對相關環境和生態系統帶來的有害影響。

（4）維護主權平等和領土完整

協定第4條指出，各成員國在相關合作中，必須遵守主權平等及領土完整原則。這遵循了國際習慣法對跨境水資源開發利用及管理方面的規定，即符合了“有限領土主權”學說中的相關內容。

（5）促進公平合理利用

公平合理利用是國際水法中的一般性原則，該原則體現了水資源在流域內的公平合理分配，也表明對國家主權在一定程度上的限制。現今的湄公河水資源國際法律體制主要通過對即將進行的水資源利用進行復核的手段，實現流域內的公平合理利用②。復核主要通過以下方式進行：將水資源的利用計劃通知湄公河委員會及相關成員國，舉行事先磋商，簽訂相關水資源利用協議③。但協定并未規定復核的細節內容。因此，湄公河委員會發揮了至關重要的作用，許多細節內容都規定在湄公河委員會的工作文件中，但這些文件不具備確定的法律約束力④。因此，協定第5條一直以來飽受爭議，它的規定過于模糊，給湄公河水資源國際法律體制的運作造成缺陷。

（6）維護干流流量

協定第6條針對干流流量維護。第1款規定：現存最低水位流量不得在任何地方以任何方式減少。此規定主要是為了保障湄公河旱季的流量，有益于越南和老撾，有效保障越南的農業灌溉，同時防止海水倒灌;也可保障老撾的河流航運功能;也能保護整個流域的水生生態系統。第2款則規定了雨季流量的維護，保證雨季時柬埔寨的洞里薩湖獲得充足的水資源，以保障其水利和生態功能。根據本條，可看到國家利益在分配湄公河水資源上的映射。

（7）預防停止有害影響

水資源開發利用過程中，可能有廢水排放及造成海水倒灌的情形。協定第7條規定，各成員國應努力避免、減少或者減輕基于這些情形的有害影響，特別是當這些情形危害環境和生態系統或對水資源的數量和質量造成有害影響時。如一成員國基于適當且有效的證據被告知，其水資源開發利用或排放行為對一個或多個其他沿岸國家造成有害影響時，該成員國應立即停止損害行為。

（8）基于損害的國家責任

協定第8條規定，如一成員國的開發利用或者排放行為對一個或多個其他成員國造成持續影響，那么受影響的成員國可依據國際法有關國家責任的原則，查明損害的原因、范圍、責任歸屬，并根據本協定第34條、35條以及《聯合國憲章》的規定，友好、及時、和平地解決爭議。

（9）河道航運自由

為促進區域交流合作，加快區域交通通訊發展，湄公河干流上的航運自由必須跨越領土邊界的限制。航運自由一直都是湄公河干流相關問題中重要的議題，它必須優先于其他可能影響航運自由的因素，成為湄公河干流的優先事項。各沿岸國也可對其境內的河段進行航運管理，其中需特別注意公共衛生、風俗以及移民和安全問題等方面。《湄公河協定》的這一規定，滿足了內陸國家老撾的航運需求。

（10）緊急情況處理

協定第10條規定，當因湄公河水資源數量和質量發生問題而導致緊急情況時，若成員國發現此緊急情況，該成員國應立即直接通知或詢問相關其他成員國以及湄公河委員會的聯合委員會，以便采取進一步相關補救措施。

3. 所包含的國際法原則

基于上述對《湄公河協定》目的及任務的分析，可在該協定中找到相關一般國際法原則和國際環境法原則的體現。

（1）可持續發展原則

可持續發展原則是指在滿足當代人需求的同時不損害后代人滿足其需求的能力①。因著可持續發展這一概念，可持續使用、可持續開發、可持續管理等概念相繼出現。《湄公河協定》的全稱以及其第1、2條都體現了可持續發展原則。其全稱為《關于湄公河利于可持續發展合作的協定》。其第1條指出成員國應在水資源可持續發展、開發利用、管理和保護的所有領域開展合作。其中，可持續發展擺在第一位，體現該協定對可持續發展的重視。第2條提到了“各沿岸國的可持續利益”，這是對可持續發展原則引申出的概念的運用，間接體現了可持續發展原則。

（2）國際合作原則

國際合作原則源自《聯合國憲章》第74條，也稱為“睦鄰”原則，是推動國際環境保護合作的重要原則②。該原則也在1997年的《聯合國國際水道公約》中提及③。《湄公河協定》的第1、2、4、6條中都體現了國際合作原則，提到了“成員國的合作”。第9條關于航運自由的規定中提到“促進區域合作”。第10條指出，在應對緊急情況時，國際合作應作為解決問題的重要手段。

（3）公平合理利用原則

公平合理利用原則的理論基礎是“限制領土主權”學說，是基于國家實踐所形成的主流理論④。根據該理論，國家領土上的主權基于一定理由應受到限制⑤。基于該理論，1966年的《赫爾辛基規則》及1997年的《聯合國國際水道公約》都將公平合理利用確立為基本原則⑥。此原則要求國際水道沿岸國對其領土上的水資源進行開發利用或參與國際水道相關的使用、發展和保護時采取公平且合理的方式⑦。協定第4條體現了“有限領土主權”學說，在主權平等的前提下保障各國的領土完整。第5條則是公平合理利用的直接體現。第6條有關河流流量維護的規定體現了在國際合作基礎上公平合理利用水資源，兼顧沿岸各國利益。

（4）預防重大損害原則

該原則源自《斯德哥爾摩宣言》第21項原則及《里約宣言》第2項原則，認為應對國家在自然資源上的主權予以限制，預防對其他國家自然環境造成損害⑧。《聯合國國際水道公約》中，該原則在第7條中規定為“不造成重大損害的責任”⑨。協定中第7條的標題為“預防和停止有害影響”，它規定成員國必須盡一切努力去避免、減少和減輕有害影響。這里所提到的有害影響來自對水資源的開發利用、相關排放行為和導致回流的行為。

（5）污染者付費原則

污染者付費原則是國際環境法的指導性原則，用于規制公民和國家在環境損害事件中的責任⑩。該原則指出，污染者應承擔預防和補救損害措施所引起的花費。該原則在1992年《里約宣言》的第16條原則中體現。《聯合國國際水道公約》第7條第2款提到的有關“賠償”的內容也可看作對污染者付費原則的體現①。協定第8條也與污染者付費原則相關，其標題是“關于損害的國家責任”，且明確提出，在確認國家責任時應考慮國際法原則和《聯合國憲章》。雖該條未直接提到國內法律體系和相關賠償問題，但是基于條文對國際法原則和《聯合國憲章》的態度，可認為此條是污染者付費原則的體現。此外，該條也提及爭端解決應以第34、35條為基礎，依靠湄公河委員會和各成員國的國內法律體制來進行。這也將國家責任與國內層面的解決方式相連接，也可視作對污染者付費原則的體現。

（6）保護國際水道及其生態環境原則

在國際環境法中，共同但有區別責任原則是一個基本原則。該原則包含兩個方面，即共同責任原則和區別責任原則。共同責任原則是指保護環境這一共同責任②。共同責任同時也意味著，兩個及兩個以上的國家對特定共享環境資源所承擔的共同共享責任③。在跨境水資源保護問題上，共同責任可以被認定為保護共享水資源及其相關因素的責任，其中相關因素就包括保護整個水生生態系統的平衡。《湄公河協定》的第3條規定，成員國應保護湄公河流域的環境、自然資源和生態平衡等。第7條也提及保護河流生態系統的平衡。這兩條可以視作該協定對共同責任原則即保護國際水道及其生態環境責任原則的體現。

（二）湄公河委員會

湄公河委員會，是以《湄公河協定》為基礎，唯一針對湄公河下游4國對跨境水資源可持續開發管理保護的政府間國際組織④。它由4個成員國的環境保護部門和水資源部門合作管理，旨在以最有效率的方式利用湄公河水資源，實現成員國之間的互利互惠，并盡力使對人和自然的有害影響最小化⑤。此外，湄公河委員會也為成員國提供技術支持和貫穿全流域的決策，有利于區域決策及政策執行，推動區域可持續發展和貧困問題的緩解⑥。

1. 國際法律人格

協定第11條規定：湄公河委員會享有國際主體的地位，可以與其捐贈者即其他國際團體簽訂條約并承擔相應責任⑦。因此，湄公河委員會是特定區域的政府間國際組織，享有國際法主體的地位。

2. 結構分析

湄公河委員會分為三部分：理事會、聯合委員會及秘書處。

理事會由成員國各派一名部長級或內閣級人員組成，該人員有權基于其政府利益做出相關決策⑧。主席任期為一年，理事會每年舉行一次例會。此外，基于成員國請求，或理事會認為必要時，可舉行特別例會。委員會的觀察成員可列席會議⑨。理事會負責實施《湄公河協定》的決策。由它批準通過程序議案、水資源利用規章及由聯合委員會提交的流域間調水議案。同時，也負責批準流域發展計劃及其中主要的工程和項目。此外，理事會負責解決基于理事會成員、聯合委員會以及成員國根據協定內容提起的爭端⑩。它亦有權執行自己的程序規則，并可要求獲得相關技術建議。除了程序規則已有規定，理事會通過決議需所有成員國一致同意？輥？輯？訛。

聯合委員會由成員國各派一名不低于局長級的人員組成。主席任期為一年。每年舉行兩次例會，可在其認為必要或者成員國提出請求時舉行特別會議。聯合委員會可邀請觀察員列席？輥？輰？訛。聯合委員會執行理事會的政策和決定及其他由理事會通過的任務。其參與流域發展計劃、聯合發展工程和項目;負責更新和交換與執行協定相關的信息和數據;指揮關于維護湄公河流域生態平衡的環境研究和評價;監督秘書處工作;在理事會閉會時主持爭端解決工作①。聯合委員會的程序規則由理事會通過。它還可組織工作小組及小組委員會，以尋求對理事會程序規則中尚未規定的內容的技術支持②。聯合委員會在處理與協定第5、6條相關的水資源開發利用問題時，須提請理事會注意并獲理事會同意③。聯合委員會的決定，需獲成員國一致同意④。

秘書處受聯合委員會監督，其為理事會及聯合委員會提供技術和行政支持。理事會決定秘書處結構及固定辦公地點⑤。秘書處有義務執行理事會及聯合委員會批準的決定和任務;提供技術服務和財政管理的建議;制定每年工作計劃;準備相關計劃、文件、研究及評價內容;協助聯合委員會工作;維護信息和數據庫;完成理事會和聯合委員會會議的準備工作⑥。秘書長及其任期由理事會與聯合委員會決定。秘書長助理由秘書長任命且需通過聯合委員會主席同意⑦。

3. 國內湄公河委員會

在成員國支持下，成立了相應的國內湄公河委員會⑧。其作用是協調湄公河委員會各項目在成員國國內的實施。其結構因其所在的成員國不同而不同⑨。其主要功能為：制定國內政策;提供協調服務;保證國家利益在水資源項目中體現;與捐贈者聯絡⑩。國內湄公河委員會對湄公河委員會各項行動的國內實施發揮著至關重要的作用，但國內湄公河委員會卻并未在協定中被提及。筆者認為，國內湄公河委員會需在協定中被正式地提及，并由此獲得相應的法律地位。當前，國內湄公河委員會的地位及其與湄公河委員會的關系依舊不明確？輥？輯？訛。

4. 爭端解決與信息通報

湄公河委員會的重要任務之一，是解決基于協定而產生的成員國爭端？輥？輰？訛。理事會與聯合委員會對解決爭端都享有一定權限？輥？輱？訛。爭端解決須以相關主體的滿意為前提。如湄公河委員會未能及時解決爭端，該爭端應由成員國政府通過外交渠道解決。當雙方以協議形式解決爭端時，成員國還可在雙方同意的基礎上引入第三方調解機制？輥？輲？訛。

成員國之間的信息通報制度是爭端解決的重要基礎。開發利用水資源前，成員國需向湄公河委員會通報。通報分三種形式，即通知、事先磋商和協議？輥？輳？訛。通知指成員國及時地對將進行的水資源開發利用的形式、內容及程序向聯合委員會通報？輥？輴？訛。事先磋商指在通知的基礎上增加其他數據和信息，以便其他成員國對該開發利用行為的影響進行商討和評估;它既不能否決一國的開發利用，也不表示批準？輥？輵？訛。協議，指聯合委員會根據成員國對干濕兩季的調水項目的事先磋商和評估所做出的決定。其目的是，在調水工程中達成最優開發利用和減少水資源浪費的動態且實踐性的共識？輥？輶？訛。

5. 其他內容

包括：其所建立和維護的數據信息共享系統、其資金來源及管理、其與相關國際組織的關系。首先，聯合委員會及秘書處共同管理信息數據共享交換系統;聯合委員會應定期獲取、更新和交換數據，并適當研究評估;秘書處主要負責日常維護;各成員國相關機構也應為湄公河委員會提供和收集信息，秘書處應協助這些機構;此外，中國也與湄公河委員會就信息數據共享達成合作，定期為湄公河委員會提供水文數據①。其次，委員會每年的預算由聯合委員會制定并由理事會通過;資金由成員國及捐贈者提供，捐贈者包括國際組織和別國政府等。再次，特定國際組織有權參加湄公河委員會理事會會議及聯合委員會會議，并獲觀察者地位②，這些國際組織包括：亞洲開發銀行、東盟、世界自然保護聯盟、聯合國開發計劃署、聯合國亞太經濟社會委員會及世界自然基金會等③。

6. 湄公河委員會的功能及小結

上述內容對湄公河委員會的結構、特性、工作模式及對外交流做了系統介紹，也介紹了其解決爭端、信息通報及數據共享的作用。此外，通過湄公河委員會官方網站，筆者根據委員會的工作文件、項目策劃書以及與政府的合作協議，總結了湄公河委員會在現實中發揮的具體作用，包括：流域一體化管理、改善沿岸居民生活、促進農業發展、緩解洪澇及干旱的不利影響、適應氣候變化、促進河流航運暢通、保護流域環境健康、促進水電工程發展、改善流域水體質量及促進漁業發展等④。但這些功能大多以經濟發展和解決當地貧困問題為終極目標，因此，導致湄公河委員會的導向集中在區域經濟發展上。可持續發展的概念不僅包括經濟發展，也包括社會及環境發展，以及代際發展之間的平衡等。因此，目前湄公河委員會功能的導向還需深化和拓寬。

（三）對《湄公河協定》及湄公河委員會的評價

作為調整湄公河流域水資源可持續發展管理的法律基礎，也作為湄公河流域唯一有法律效力的國際條約，《湄公河協定》加強了區域的穩定，為水資源共同管理提供平臺，促進了區域惠益共享及合作深化⑤。基于前文分析，該協定有兩個特點：首先，該協定內容寬泛，包含的原則十分模糊，僅體現了一定的合作精神，但并未包含足以指導水資源可持續開發利用的具體內容⑥。其次，該協定制定了非常靈活的框架、持續性的對話方式以及談判程序⑦。這兩個主要特征使得此協定意義含糊而且效力有限，因此也引發了以下這些實體上及程序上的缺陷：

首先，由于《湄公河協定》本身內容的性質，導致該協定依賴于很多非正式程序，例如磋商中的決策和非正式談判等⑧，而協定中較為嚴格的內容卻很少被運用⑨。此外，已生效的《聯合國國際水道公約》只有越南簽署，湄公河流域的其他國家也并未加入針對跨境資源利用的環境影響評價的《埃斯波公約》。因此，依靠其他國際法律規范調整湄公河水資源開發利用保護相關問題是不可行的⑩。雖然《湄公河協定》被認定為是一個“軟弱且不實用”的法律基礎，但它卻是唯一可以直接運用于調整整個湄公河流域水資源可持續發展的法律工具。也有學者提出，《湄公河協定》體現出的靈活性在國際水道和跨境水資源管理中是非常必要的①。國際水道通常是持續變化的，季節性變化、氣候變化、自然災害以及非正常天氣都會導致其發生改變。雖然很多國際水道條約都考慮了季節因素，但對其他因素的考量依舊不周全②。因此，條約的靈活性可適應不同的情況，提供更合理的解決途徑，使得成員國不會因環境改變而輕易退出或停止該條約③。建立條約的靈活性有很多種方式，其中一種就是建立一個機構來應對這些變化因素④。此外，有學者認為“軟法”（Soft Law）更為有效，能為國際法的發展提供更大空間。在應對跨境水資源問題時， “軟法”因為其威脅性很小， 使得其更容易被接受， 因此在某種程度上更有效率⑤。因此， 《湄公河協定》的“軟弱不實用”也并非一定是缺點，其許多具體規定都通過湄公河委員會在執行和操作⑥，它的“軟性”很好地促進了冷戰后湄公河區域的一體化與和平穩定。

其次， 《湄公河協定》的實施很緩慢⑦。主要原因是湄公河委員會的被動性⑧。湄公河委員會應進一步完善功能， 增強主動性， 利用掌握的技術資源及資金， 從實踐層面突破。在成員國國內立法層面上，有關《湄公河協定》國內實施的內容也有缺失⑨，原因是其成員國國內原本的環境保護法及自然資源保護法的發展相對滯后。因此，發展完善國內層面相關立法對協定的實施也至關重要。

再次，由于協定本身的“軟性”，湄公河委員會常被視作欠缺效力和實用性的國際組織⑩。其制定的流域發展計劃執行緩慢，常被延遲。計劃目標也被批評是不符合成員國的真正需求？輥？輯？訛。究其原因：第一，湄公河委員會缺少調控權限。其權限無法超越成員國本身的意愿，其所有決策都需成員國一致同意才可通過，公眾不了解該情況，因此對湄公河委員會做出很多負面評價？輥？輰？訛。第二，成員國國內湄公河委員會以及聯合委員會的管理權十分有限，它們的決策不能被較高的政治層次肯定，因此也導致成員國的真正需求難以被很好地接納和體現①。第三，捐贈國和組織常常影響湄公河委員會的決策。為保障資金和技術支持來源，湄公河委員會不得不遵從捐贈者的建議②。

但也應看到湄公河委員會已取得的成就。首先，它推動了水資源開發利用項目的進行，該項目中包含了有關環境影響評價的內容，促進了各種多邊工作小組的成長③。其次，湄公河委員會提供數據和信息的能力逐步提升。相關數據和信息不僅限于水體質量，也涉及洪水預防、技術數據庫和水電數據等。再次，湄公河委員會完善了對水體的監測，提高了流域內相關機構的環保意識④。

四、對中國的啟示

中國是瀾滄江—湄公河的最上游國，但并非《湄公河協定》成員國，因此也并非湄公河委員會成員國。1996年，中國成為《湄公河協定》正式對話伙伴，承諾加強合作，共享信息數據⑤。在中國云南省修建的兩座監測站點，將持續為下游各國提供雨季水文信息⑥。2010年，湄公河下游國代表團訪問中國的上游部分，并討論有關湄公河委員會與中國的合作。2014年，中國再次確認將會繼續促進與湄公河委員會的合作。

現今，《聯合國國際水道公約》已生效并獲得國際社會認可，其原則也被認為具有國際習慣法的地位，這使得中國必須加強關于跨境水資源管理保護以及相關國際合作的考量。

“一帶一路”建設也與湄公河息息相關。堅持可持續發展，加強與中南半島各國合作，推動區域內基礎設施的完善，考慮氣候變化的因素，促進綠色低碳化建設，推動能源基礎設計發展，促進漁業、環保產業、水電事業的發展都是“一帶一路”建設的重要內容⑦。首先，這些內容反映了中國與瀾滄江—湄公河流域內其他各國加強國際合作的重要性。其次，在“一帶一路”倡議下推動國際合作需堅持可持續發展原則。再次，在與湄公河流域各國的合作中，保護生態環境、促進綠色發展是不變的議題。

基于此，第一，中國應深化與湄公河水資源國際法律體制的合作關系，在原有正式對話伙伴關系基礎上，保持與湄公河委員會的溝通交流及數據信息共享，積極加入湄公河委員會發起的與中國相關的項目和計劃中。第二，在湄公河水資源開發利用的問題上，中國必須重視與該開發利用相關的生態環境的保護，特別是在開發國際河流時，開發所涉及的問題并非僅與中國有關，也會涉及流域內的其他沿岸國的利益。第三，考慮到湄公河流域水資源國際法律體制的特點，中國應保持與其合作的靈活性、彈性以及開放性，這不僅能夠促進更多合作的達成，也能夠促進合作的穩定和持續開展。第四，除了湄公河水資源國際法律體制，中國也應充分運用其他多邊合作機制，“東盟+1”機制、大湄公河次區域（GMS）經濟合作，以及2017年正式啟動的瀾滄江—湄公河合作機制，都能夠為中國在湄公河流域的國際合作提供良好平臺。在相關水資源開發利用的過程中，這些相關的多邊合作機制也能夠提供相應的溝通協商渠道。第五，對湄公河水資源國際法律體制進行深入了解，也可以促進中國有關國際水道事務的實踐，從而為中國在其他國際河流流域的合作及開發利用提供有意義的借鑒。

結 ? 論

在“一帶一路”倡議指導下，中國應與周邊國家保持良好的國際合作關系，相應的跨境資源開發利用問題及生態環境保護問題也變得愈發重要。因此，本文著重分析了湄公河水資源國際法律管理體制的主要內容。

首先，筆者對湄公河水資源國際法律體制的整體結構進行了分析。湄公河水資源國際法律體制是：以國際層面的水資源相關專門性國際法和一般國際環境法為指導，以《湄公河協定》為主要法律基礎，以區域內其他相關國際組織的倡議、項目及行動為建議和補充的，以湄公河委員會為組織結構的，一個關于湄公河跨境水資源管理的法律體制。其次，筆者對這一體制的最重要法律基礎——《湄公河協定》，以及基于該協定建立的湄公河委員會進行深入分析。筆者分析了協定的目的、任務及所包含的國際法原則，也分析了湄公河委員會的法律人格、組織結構、爭端解決機制，及其他相關內容。筆者對《湄公河協定》及湄公河委員會做出了總結性評價。這些內容使讀者能夠對湄公河水資源國際法律體制有全面深入的了解。再次，筆者也結合實際情況及“一帶一路”建設，提出了這些分析對中國的相關啟示。

本文對推動中國開展與湄公河流域相關的水資源開發利用合作有一定的現實意義。在“一帶一路”建設背景下，中國不斷深化與周邊各國的合作關系，對相關的國際法律體制進行了解是建立合作關系的重要基礎。這也有利于加快中國參與國際河流生態環境保護的步伐。基于本文的分析，中國關于其他國際河流水資源開發利用的合作也可獲得相應的啟示。總之，在“一帶一路”建設背景下，對湄公河水資源國際法律體制的分析對中國進一步開展國際合作、促進相關水資源開發利用、開展國際水道實踐以及保護國際水道生態環境等有著重要意義。

（責任編輯： 張 磊）