鄉村振興背景下農村產業用地政策選擇探討

張亞芬

（中共常寧市委黨校，湖南 常寧 421500）

一、引言

在我國“三農”發展戰略工作中，鄉村振興是一項重要部署，關系到國內小康社會能否如期建成。按照鄉村振興工作的基本目標，農村地區應將產業興旺當作發展的前提和重點。土地是社會生產中不可缺少的要素之一，能夠將有效的條件支持提供給農村，興旺產業。從這個角度來看，在鄉村振興大背景下應積極研究選擇農村產業用地政策的主要路徑。

二、當前農村產業的概況

現階段，我國農村產業已經走出了由種植到收獲的基本農業模式，逐漸形成了產業化的農村發展鏈條，鏈條包含產品營銷、流通貿易、產品加工、種植收獲、社會服務、產前投入等多個模塊。根據鄉村振興背景下的三產融合需求，借助用地政策優化農村產業的用地和推動農村產業的興旺逐漸成了土地管理部門需要解決的一項重要問題。由此可以得出，土地管理部門應按照鄉村振興的偉大戰略，及時找出農村產業用地中存在的問題，并通過合理選擇用地政策，幫助農村產業用地擺脫困境，實現跨越式發展。

三、農村產業用地的困境

我國農村產業用地的困境主要包括以下幾方面。

第一，耕地保護政策未充分發揮效果。與其他國家相比，我國的耕地保護制度一直都較為嚴格，相關部門曾發布耕地總量平衡制度、米袋子負責制度和保護農田基本制度等，這些耕地保護政策的制定雖然符合我國國情，但最終的落實效果并不理想，許多農村地區的優質土地都被其他產業或工程占用。

第二，農村地區未形成環境友好型與土地集約型利用制度。為了構建符合環境友好型、土地集約型要求的生態化農村產業，應通過相應的土地政策制度進行約束。然而，我國農村用地政策的發展與城市用地政策相比較為落后，土地集約型制度存在制度異化、供給不足等多種現象，從而導致農村用地出現利用效率低、閑置范圍大、土地細碎化等一系列問題［1］。

第三，目前實行的農村供地政策、土地用途管制政策無法與農村產業發展需求相適應。在三產融合的趨勢下，農村產業配置生產有了更高的要求，這一方面對土地用途管制政策的單一設置造成了巨大沖擊，另一方面由于農村產業出現了新業態用地，不同產業部門在管理過程中出現了爭議現象。

第四，農村規劃利用土地與社會需求相脫節。一般來說，土地規劃利用能夠為居民點體系建設、區域產業布局、基礎設施構建提供整體藍圖，將有效的用地保障提供給農村經濟的可持續發展與協調建設。但我國農村規劃利用土地政策十分滯后，部分農村地區有千篇一律的機械式規劃現象，土地規劃無法結合自身的人文環境、地理位置和自然資源等，缺少可操作性，無法將規劃利用土地的調控功能充分發揮出來。

四、選擇農村產業用地政策的主要路徑

（一）糧食土地保障政策

農村地區應制定專門的糧食發展戰略，在技術、土地中“藏糧”，積極應對全球糧食市場價格倒掛與價格沖擊，為糧食安全提供一個全新的發展戰略。應將建設農村地區的耕地產能當作前提，借助建設基本農田、提高耕地質量、保護耕地資源等途徑，有效改善農村地區生產糧食水平不穩定問題。此外，如有必要，應按照我國的實際需求生產安全、優質、充足的糧食，以實現農村地區耕地糧食產能的穩定，為我國糧食的供給安全提供切實保障。

1.落實占補平衡耕地制度

在國內的耕地保護機制中，占補平衡耕地政策是不可缺少的一部分，根據占多少土地補多少土地這一規則，讓開展非農建設的個人和單位對其占用的耕地進行等量補充，所補充的耕地質量也應滿足農業需求。要想防止占補平衡制度實行過程中出現環境破壞、優占劣補等行為，就應把握平衡耕地產能政策的本質，遵循用質補量的耕地平衡原則，換句話說就是，借助當前耕地產能的提升對耕地占用造成的耕地產能損失進行補充。與此同時，應基于農田永久機制保障國內耕地數量，通過用質補量原則對不同地區的補充耕地進行正確引導，使耕地新增量朝著提升改造耕地質量的方向發展，推動農村土地高標準建設和產田改造工作，全面抑制農村地區在耕地增加上的片面追求，避免與農村生態發展規律不符的用地和開發。

2.采取休耕輪作耕地機制

休耕輪作融合了休耕耕地和農作物輪作，也就是說，當耕地處于輪作周期時，不同土地區域按照特定順序依次休息，這是一種傳統的養地、用地方式，在全球范圍內的耕地保護制度中通用［2］。借助輪作，土地各個區塊能夠擁有平衡的養分并長期維持，再借助較短時間的休耕，使耕地得到及時的養護，避免其過度消耗養分和水分，對雨水進行積蓄，加快耕地內部的養分轉化行為，從而把優質的土壤條件和耕作環境提供給日后的農作物。與此同時，農村地區應抓住全球糧食價格降低、糧食儲備量大的低窗期，逐步建立實施休耕輪作機制的農村試點，借助多個試點構建一系列補償制度、管理制度和生態保護制度，為農村休耕輪作耕地機制的推行提供健全的制度保障。

（二）土地規劃利用政策

農村地區應基于土地規劃利用，對用地保障、農村產業區域發展進行全面統籌。

一方面，應構建農民參與機制，使規劃利用土地的質量得到提升?？陀^來講，規劃只有具有較強操作性、貼近農村實際，才可最大限度地發揮其功能。在規劃利用土地方面，應將重點放在農民參與機制上，尤其要虛心接受農民的意見和建議，因為其意見與農村實際情況以及產業真實需要最相符。因此，要讓更多農民加入編制土地利用規劃的過程中，確保農村后續發展能夠貼近農民意愿，促進土地規劃利用的落實。相關部門應在農村地區大力宣傳土地規劃利用，從而激發農民的自主性和參與性，同時建立健全農民參與制度，詳細規定參與要求、參與方式、參與過程以及參與原則，提高農民參與土地規劃利用的規范性。

另一方面，應協調農村產業布局，促進不同產業之間的錯位競爭。在編制土地規劃利用的過程中，需要將農村產業規劃當成重要根據，統籌農村產業的良性發展。然而，農村產業屬于市場經濟發展的產物，并不能按主觀意愿任意規劃，因此，農村產業規劃應將提高市場競爭力、滿足市場規律作為重點。與此同時，市場具有開放性的特點，農村開展產業規劃時需要按照地區條件、自然資源進行優勢比較，對市場競爭力較強的農村產業進行確定，以達到錯位競爭的目的。

（三）用地行為規范政策

農村地區應大力構建產業用地機制，使農村產業的用地行為得到有效規范。現階段，人們十分關注農村產業用地保障的原因在于目前實行的用地制度不符合農村產業具體需求，產業所處地區的土地管理部門由于不具備詳細的土地政策根據，因此難以在真正意義上實現依法用地［3］。雖然相關部門曾發布相關政策為三產融合提供了一定的用地保障，對農村產業用地年度方案的安排進行了明確，大力支持農村地區的產業融合、新業態以及新產業，但是農村產業的實際需求遠不止于此，致使三產融合的相關政策不具有較高的操作性，必須配套推出詳細的用地保障政策，使利用土地制度的供給得到進一步強化。

1.農村產業供地政策差別化

應合理劃分新業態下的農村產業類型和內涵，制定農村產業供地的差異化政策。農村新業態是近年來的一個新興概念，人們并未清晰地界定新業態的內涵。按照我國的《辭?！?，所謂產業，指的是分工不同、彼此聯系、多行業共同構成的一個業態總稱?？梢钥闯?，產業是多個業態形成的集合形態，在產業中，業態僅僅是組成部分之一，這有待于土地管理部門深入分類和界定，按照不同類型的農村新業態與新產業特點，發布行之有效的產業用地保障要求，而國土管理部門需要按照農村產業新業態和新產業特點，有針對性地發布用地保障模式、土地利用標準等。

2.完善土地用途管理制度

在鄉村振興下，農村產業用地存在顯著的復合性作用，比如鄉村旅游和休閑農業融合了農業、服務業，農村電商融合了農業、加工業與服務業，農家樂融合了農村地區的旅游、觀光、餐飲、民宿等不同業態，但是在我國當前實行的制度中，土地用途類別劃分未能與以上需求充分適應。因此，應對當前實行的土地用途劃分制度進行優化，尤其是要將區域性展示出來，農村土地的村級、鎮級、鄉級規劃應根據土地用途劃分制度加以細分或合并處理，推出配套的土地用途管理細則，從而為農村產業提供充分的土地用途管理依據。

3.評估農村產業用地風險

要想全面實施用地行為規劃政策，就應對用地監管工作進行強化，進一步評估農村產業的用地風險。作為新事物，農村產業出現的各種新業態與新產業在利用土地時存在不確定性，為了消除不確定性，就應積極監管農村產業用地與用地風險評估，需要評估的內容主要有文化破壞風險、耕地損壞風險、農村生態風險等。以農業園為例，要想將大型餐飲設置在當代農業園中，就應防止向農田直接排放生活污水。作為鄉村的靈魂，鄉村文化應在配置農村產業用地方面大力創新、傳承、發掘和保護鄉村地區的原生態文化，具體包括地域性強、文化價值高的農村建筑與農耕文化等。

（四）農村土地整治政策

整治土地不但能夠統籌生態修復、整治環境、開發未利用土地、整理建設用地及農用土地，而且能夠堅持農村生態共同體的發展理念，對農、林、水、田的土地利用布局進行改善。比起農村土地的單方面整治，綜合整治的利用效率更高，具有配置優化等多種作用［4］。部分農村地區結合自身實際狀況對綜合整治土地的全新模式進行摸索并得到了顯著成果，使農村地區人民的生存環境、農村產業的設施環境得到了改善。

與此同時，應對農村產業和整治土地的融合發展進行正確指引。農村的新業態和新產業有著個性化、多元化的特征，這使得農村產業用地被賦予了新的要求。在此狀況下，在規劃農村土地整治的過程中就應結合產業用地需求，精準、充分地為農村新產業與新業態供給用地。另外，整治土地需要結合經營權流轉。部分農村地區開展土地整治時明確了權益、股份，但未明確土地，這種做法能夠讓集中流轉土地經營權得以實現，從而使農民自身土地權益得到有效維護，促進農村產業朝著規?；同F代化的方向不斷發展，并及時解決土地設施維護缺失、土地細碎化等問題。

（五）激勵創新科技政策

相關部門應制定并發布激勵創新科技政策，使國內農村土地缺乏創新科技的情況得到有效改善，使創新科技起到保障農村產業用地的作用。為了做到這一點，相關部門應從培養專業型人才、整合各方創新科技力量、展開基層調研工作等方面入手，合理選擇農村產業用地政策。

首先，應大力開展農村產業的學科建設，建立健全培養農村產業人才的相關體系。土地利用學科發展的局限性會使農村產業用地受到阻礙，不利于培養創新科技型人才，同時也難以讓農村土地得到創新性應用。正因為缺少產業用地的獨立學科，我國農村產業方面的人才、學科發展才受到了不利影響。

其次，應整合土地利用的農村創新科技力量，借助共同創新、努力攻關，從而讓各方土地利用力量得以凝聚，使農村產業用地朝著產學研一體化的方向不斷發展，改善以往的產業用地主體未產生合力、共享信息能力低下、各方主體缺乏溝通的現象［5］。

最后，相關人員應積極前往農村地區展開基層的產業用地調研工作。一方面，要切實把握產業用地創新科技需求，為農村產業提供全新的發展目標，提高土地利用效率；另一方面，總結部分農村地區成功推行的激勵創新科技政策，吸收其先進經驗，通過合理的優化和完善，使相應的土地政策能夠得到深入應用與推廣，增強選擇農村產業用地政策的科學性與創新性，以完善的用地政策為農村產業的發展提供有益指導，促進農村各個產業協調發展與良性競爭，進而帶動農村地區的整體發展。

五、結語

此次研究選擇農村產業用地政策的主要路徑具有重要意義。相關人員應對當前農村產業的概況有一個全面的了解，充分把握農村產業用地的困境，能夠按照農村產業的實際情況，通過對糧食土地保障政策、土地規劃利用政策、用地行為規范政策、農村土地整治政策、激勵創新科技政策等政策的合理選擇，使農村產業用地得到全面、深入的保障，從而切實提高農村產業發展水平，幫助農民增產增收。