淺談事業單位編外用人現象

方姝孟 黑龍江省建筑材料工業規劃設計研究院

一、編外用人形式

所謂“編外用人”，即在事業編制外所聘之人，對立于編制體系之外，而在機關事業單位中工作的人員。而“編外用人”多以下幾種形式存在：簽訂勞動合同、勞務派遣、項目整包、退休返聘人員。

(一)簽訂勞動合同

與社會人員簽訂《勞動合同書》，建立勞動關系。合同時限一般為1年，連續訂立兩次固定期限合同或連續工作滿十年，勞動者可要求簽訂無固定期限合同。單位承擔為其繳納各項社會保險的義務，確定工資支付形式與薪酬。與受雇者約定服從管理，遵守單位各項制度等事項。此種合同具有法律效益，受勞動保護。

此種形式所雇之人，多從事專業技術及管理方面人員，對較于其他用工形式，此種方式在法律上更具嚴謹性，在管理上更具約束性。但由于是以單位為合同主體(甲方)，其受雇人員一旦辭職，涉及到社保停保、轉出手續，且聘用時限受合同訂立次數及年限約束，此種雇傭方式靈活性較低。

(二)勞務派遣

也稱“勞動派遣”，即用人單位與派遣公司簽訂協議，提出用人要求，由派遣公司負責發派符合用人單位用工要求，可在其用人崗位上工作的人員，接受管理、指揮，參與日常工作。而這些人員并非與實際工作單位簽訂勞動合同，而是與派遣公司建立勞動關系，簽訂合同。用人單位不需要向勞動者支付勞務費，勞動者直接與派遣公司結算，而后公司為勞動者支付報酬，繳納應繳各項社保。

此種用工形式較為特殊，其實質為勞務上租賃，而非人員的聘用，因此用工形式最為靈活，單位可隨時與派遣公司更換合同，調整用人需要，避免合同糾紛，適合應對事業單位臨時性工作需要。工資成本較低，不參與實際產出產生的績效工資發放，社保成本較小。但此種用工方式也存在較大弊端：一是雇傭數量的受限。根據《勞務派遣暫行規定》，單位雇傭此種形式人員不得超過用工總量的10%。此規定中雖未明確指出適用于事業單位，但在實際操作中用工數量上仍有限制。二是如以此方式聘用技術、管理人員，一定會是時限較長的用工過程。而在職工的管理上無法形成直接約束，流動性增大，人員的離職可能性增加。

(三)退休返聘人員

所謂“退休返聘”是指原有在崗在編人員，由于年齡原因退休。但在部門中，技術成熟、業務能力較強，仍能適應正常工作，故被單位聘用回來繼續工作。聘用“退休返聘”人員的好處在于單位可以此來緩解人員短缺問題，“以老帶新”方式，繼續扶持技術梯隊建設。同時，此種聘用方式以短期臨時雇工形式存在，簽訂返聘合同，開具勞務發票，時效不長于6個月，具有一定的靈活性。但受返聘人員年齡因素限制，此類人員多無法承擔具體工作，從事工作多以顧問、技術指導為主，且工作時限較短，一般不大于65歲。退休返聘人員因其生理特征更易發生職業傷害，但因其身份的特殊性，我國法律尚未將其職業傷害認定為工傷。①同時，由于已經退休，返聘人員并不適用《勞動法》保障范圍，一旦發生勞資糾紛，只能參照民法解決。

(四)項目整包

目前一些事業單位，將其保潔、維修、食堂等后勤輔助工作，委托專業公司進行管理，提供服務。由于以業務量核算費用，其人員不受單位直接管理，由整包公司進行管理、約束。單位以整包工作完成情況核定項目公司是否按合同履行服務，支付報酬。

二、事業單位編外用人普遍存在的問題

(一)管理上的混亂

事業單位啟用編外用人模式，最大的挑戰在于管理。試將其納入原有編內人員管理制度同向管理，可以使日常管理規范化，全體人員在統一制度標尺下，進行生產工作。但看似公平的制度下，卻存在實際短板。由于身份的不同，編外人員無法獲得與在編人員同樣的長期聘用時限，就算薪資同標準，社保等其他待遇上也無法做到完全一致。長期的“無同賞，而有同罰”，勢必使所聘人員產生懈怠心理。受編內、編外雙軌制的限制，事業單位資源都優先分配給編內人員，編外人員即使業務能力強，由于沒有編制也無法晉升。②而要想建立起單獨的一套管理制度，則是對用人單位的管理層的巨大挑戰。

(二)工資待遇不平等

由于沒有統一的文件指導，成熟的配套制度，導致編外聘用人員工資待遇不平等現象出現。在同等崗位、相同或相近工作量下，編外人員的工資水平、福利待遇要低于在編人員，也會帶來編外職工的心理落差。即使單位沿用事業單位工資標準，作為編外聘用人員薪酬標準，會使所聘人員薪資固化在傳統的職稱工資上，看似公平和合理，但在編人員所享有的潛在福利是其實際無法享受的。以養老保險為例：在編人員繳納的是機關事業單位的養老保險，而編外聘用人員，由于身份的限制，只能繳納企業養老保險，兩種保險無論在繳費基數的核定還是在退休待遇的享受方面都存在巨大差異。

企業想要夠保證自身的正常運營，就需要通過有效的處理財務問題，來適應當前快速變化的社會結構。并且通過財務會計向管理會計轉型，來減少人力的使用。

如若在聘用過程中重新制定標準，按照其實際貢獻進行工資定量，那就必須要考慮到在編人員的工資構成情況。同等工作量下，在編人員的工資受事業單位身份限制，不能靈活機動調整，也就潛在地影響了編薪資制度。薪資制度的不健全勢必會影響受聘人員的積極性。

(三)個人缺少晉升機會，單位梯隊力量不足

無論是事業單位還是企業，要想在當今日新月異的時代下立足，都需要不斷更新技術，而人才儲備、人才梯隊的培養，則是保證技術更新的基礎。由于編外聘用人員存在流動性較大的特點，大多數單位出于自身發展考慮只是將其作為日常輔助性工作人員使用，這使得所聘人員無法在專業技術上深耕發展。在業務上的評優選拔、升職時，則無法與同崗在編人員競爭。這不但不利于個人在本單位的晉升發展，更影響到職工個人長期的職業規劃，前景受限。也將嚴重影響編外職工的積極性，對單位的認同感也會有所降低，凝聚力不強。

而用人單位確也存在自己的無奈。開展業務培訓，培養人員進行能力升級需要一定周期。有可能周期還未結束，職工已離職不在崗，浪費了大量培訓成本與時間。事業單位編制數量逐步縮緊，青年力量嚴重不足，編外人員無法成為技術骨干，梯隊斷層出現，同樣不利于單位的發展。

(四)部門監督難度增大

事業單位在編人員受財政部門、上級主管部門、編制部門監管。其人員構成、工資標準、職稱職務評定、福利待遇等情況上級部門都能實時掌握。而聘用編外人員由于經費多數來源于單位自籌或以項目整包支出向上級報備。相關部門就無法掌握具體的人員信息及福利待遇構成情況，各部門監管起來也就出現了依據不充分，資金來源不透明，人員信息不公開等問題。

三、相關問題的解決對策

(一)提高編外人員工資水平，保障福利待遇

事業單位作為事實聘用人，要充分考慮到所聘人員的實際功用，避免出現工資設定過程中與在編人員籠統標準下的“一刀切”現象。以崗定額，人隨崗走，參照崗位功能調節工資標準，做到“用才聘才”，獎懲分明，合理提高工資水平。公益二類事業單位，可引入績效工資體系，將工資劃分為基礎性工資與獎勵行績效工資兩部分，讓職工充分享受到績效紅利。在福利待遇方面，盡量與同崗位人員拉齊。引入工會制度，維護職工民主權利的同時，辦好職工集體福利，組織各種形式的文體活動，提升職工工作積極性，從而提高其工作效率。

(二)加強業務培訓，引入文化建設

最大限度地為職工提供良好的發展環境與條件，給予編外聘用人員同等的發展機會。加大編外用人培訓力度，定期開展單位內部業務培訓，組織職工參加行業內技術交流，規劃發展前景，為其打造合理的職業晉升路線。可參考事業單位現行的崗位設置聘用方式，用能選材、逐級劃分，在單位內部為其提供在單位展示能力的舞臺，從而提高自身的認可程度。放開思想，借鑒企業文化建設，將全體職工調動起來，樹立單位標桿形象，完善激勵機制，增強團隊意識、提高全院的集體責任感。

(三)轉變管理模式，加強日常管理

事業單位對編外聘用人員的管理模式應從過去的僅制定簡單考核辦法的粗放化管理模式轉變為系統、規范化管理，制定一套切實可行的編外用人管理制度。公開編外用人招聘流程，招聘流程公開透明、便于大眾監督，做到“確需用人，因需用人”。在實際聘用過程中，要根據本單位實際情況，“量體裁衣”，對不同層次、不同工作崗位的聘用人員，分層分級細化管理標準。劃分責任分工，強調明晰權責，加強對編外人員的日常工作管理。

(四)納入政府監督體系，加大法律援助支持

政府部門應充分理解事業單位在編制固化與實際用人需求的矛盾沖突所面臨的窘境，減少不必要的約束，鼓勵事業單位，尤其是公益二類事業單位放開手腳，進一步創新發展模式。同時引入必要的監管措施：構建編外人員信息平臺，明晰各事業單位編外人員構成，監督事業單位編外用人。將編外人員管理納入到事業單位信息上報系統與考核體系中。建立人才智庫，另外，各級主管部門要聯合勞動保障、勞動仲裁部門，加大對編外聘用人員勞動糾紛的解決力度。

作為事業單位一種新的聘用方式，編外用人在實際操作方面的確還存在著一些問題。這些問題不僅需要用人單位在管理上不斷改進，還需要政府相關部門的支持，法律上的不斷擴充完善，才能更好地保障勞動者的權益。

注釋：

①張秋潔.退休返聘人員工傷保護的完善[J].現代商業,2017(29).

②于晶晶.事業單位編外用工管理實踐解析[J].中國人事科學,2020(6).