關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線的劃定研究

麻鳳香 新疆維吾爾自治區(qū)自然資源規(guī)劃研究院

引言

國(guó)土空間規(guī)劃本質(zhì)上是一種對(duì)國(guó)土空間的治理手段，目的是建設(shè)美麗宜居家園。我國(guó)盡管對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行了很大規(guī)模的保護(hù)，但生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，交叉重疊，管理效率低等問題依然存在。且由于我國(guó)各級(jí)各類生態(tài)保護(hù)區(qū)域類型多，分布復(fù)雜，導(dǎo)致國(guó)家的區(qū)域生態(tài)安全形勢(shì)嚴(yán)峻，所以對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行合理規(guī)劃勢(shì)在必行。

一、國(guó)土空間規(guī)劃研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

(一)生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)合研究區(qū)概況

目前，由于生態(tài)環(huán)境污染與破壞加劇的雙重影響，生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)了自身病態(tài)化嚴(yán)重等問題；本研究區(qū)中的空間雖然受到全面的維護(hù)，但是生態(tài)系統(tǒng)仍然每天在遭受著破壞，退化極其嚴(yán)重，因此保護(hù)生態(tài)環(huán)境迫在眉睫；自然保護(hù)地整合優(yōu)化前，各類資源及各個(gè)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)內(nèi)容、體系、管控機(jī)制和部門等多方面存在交叉，從而導(dǎo)致都不去保護(hù)，最后就是保護(hù)效率不高，基本和破壞速度一樣。因此，需在承載力和適宜性理念的調(diào)控下，進(jìn)行改善和保護(hù)。

(二)生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)合研究區(qū)數(shù)據(jù)來(lái)源

數(shù)據(jù)在國(guó)土空間規(guī)劃中具有重要說(shuō)明作用，而在生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線中，國(guó)土規(guī)劃最重要的劃定所需數(shù)據(jù)有很多種類，如地貌數(shù)據(jù)、行政區(qū)劃數(shù)據(jù)、氣象數(shù)據(jù)、土壤數(shù)據(jù)、植被數(shù)據(jù)等。這些數(shù)據(jù)的來(lái)源主要是國(guó)土規(guī)劃區(qū)的所有數(shù)據(jù)的結(jié)合，就會(huì)使國(guó)土規(guī)劃更有說(shuō)服力。數(shù)據(jù)來(lái)源主要是結(jié)合以往的資料和現(xiàn)在得到的雙向分析。

二、國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)合的研究方法

(一)生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)合研究進(jìn)展

研究表明，在國(guó)土空間規(guī)劃中，要實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展，第一步就是要保證永久基本農(nóng)田，只有基本的保障沒有被破壞，才可以進(jìn)行下一步，基本農(nóng)田就是最基本的紅線，第二步就是促進(jìn)城鎮(zhèn)邊界的適度發(fā)展，只有這樣才會(huì)使生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)施落實(shí)速度加快，就會(huì)實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃，也就是從生態(tài)的源頭來(lái)治理，這樣就會(huì)加快國(guó)土空間規(guī)劃的進(jìn)程。再用禁止開發(fā)區(qū)中的核心區(qū)重點(diǎn)規(guī)劃，從而與生態(tài)保護(hù)優(yōu)先序中剩余部分進(jìn)行疊加。

(二)生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)合總體研究框架

總體研究框架是國(guó)土空間規(guī)劃體系中一個(gè)重要的研究課題。目前生態(tài)保護(hù)紅線由自然資源部門牽頭劃定或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)保部已劃定的紅線成果進(jìn)行評(píng)估優(yōu)化，劃定過(guò)程中涉及各類用地，導(dǎo)致生態(tài)紅線在劃定或評(píng)估優(yōu)化中存在發(fā)展與保護(hù)的各類矛盾沖突。目前，國(guó)家層面結(jié)合各地在劃定過(guò)程中遇到的問題已發(fā)布一些關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線劃定的指導(dǎo)意見，相關(guān)改進(jìn)措施也在進(jìn)一步明確。因此各地各層級(jí)在編制國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中要充分對(duì)接發(fā)展需求，以生態(tài)保護(hù)紅線劃定的區(qū)域?yàn)橹饕鷳B(tài)空間，將區(qū)域內(nèi)極脆弱、極敏感、極具保護(hù)價(jià)值的部分一并納入生態(tài)保護(hù)空間，國(guó)土空間規(guī)劃任務(wù)要嚴(yán)格要求不同層級(jí)政府管理權(quán)責(zé)自上而下逐級(jí)落實(shí)，充分解決好發(fā)展與保護(hù)的矛盾。

三、國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)合的技術(shù)路線和指標(biāo)計(jì)算方法

(一)生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)合技術(shù)路線

生態(tài)保護(hù)等級(jí)和保護(hù)優(yōu)先序是國(guó)土空間規(guī)劃中兩個(gè)主要方面。生態(tài)保護(hù)等級(jí)評(píng)價(jià)的目的是識(shí)別，評(píng)價(jià)的優(yōu)點(diǎn)在于關(guān)注了生態(tài)本底的重要性與敏感性。對(duì)于相對(duì)重要的生態(tài)環(huán)境相對(duì)敏感的區(qū)域，通過(guò)技術(shù)手段對(duì)其進(jìn)行劃分與保護(hù)，確立優(yōu)先保護(hù)領(lǐng)域，能有效確保國(guó)土空間規(guī)劃的完整性和連通性。

(二)生態(tài)保護(hù)等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)及其計(jì)算方法

等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)就要關(guān)注和維護(hù)重要生態(tài)區(qū)域，從而促進(jìn)生態(tài)隨著空間規(guī)劃加速的發(fā)展，這樣加快了速度，其他的地方也效仿并逐步開展，可以促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性。在依靠在生態(tài)保護(hù)等級(jí)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，促進(jìn)遴選重要的生態(tài)廊道，再以生態(tài)工程作為補(bǔ)充，從而形成生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線備選區(qū)。在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，要按照禁止開發(fā)區(qū)類型發(fā)展，從這兩個(gè)維度拆分后，從而疊加成行政區(qū)。因?yàn)榛巨r(nóng)田整備區(qū)范圍與生態(tài)保護(hù)區(qū)相互重疊，生態(tài)保護(hù)等級(jí)劃分即可實(shí)現(xiàn)落界。在陸域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域內(nèi)，國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線結(jié)合的技術(shù)路線和指標(biāo)：這種類型包括很多，生態(tài)保護(hù)紅線需要?jiǎng)澏ù笾逻吔纾蜁?huì)導(dǎo)致出現(xiàn)國(guó)土損失的不可替代性和難以復(fù)制性。

(三)生態(tài)保護(hù)優(yōu)先序評(píng)價(jià)指標(biāo)及計(jì)算方法

在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先序中，國(guó)土空間開發(fā)利用是非常重要的，資源安全保障對(duì)開發(fā)空間又有重要作用。在不同的層面，將大部分的管控范圍內(nèi)的生態(tài)要素，生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線方案集成，在這兩個(gè)雙重功能的保障的前提下，整個(gè)生態(tài)環(huán)境就會(huì)更加友好，但也會(huì)因擴(kuò)散邊際效益最終遞減，從而影響國(guó)土空間有效邊界值的確定。

(四)生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線方案集成

確定紅線邊界，將雙評(píng)價(jià)的極重要極敏感區(qū)域、冰川及永久積雪、世界遺產(chǎn)地、自然保護(hù)地及環(huán)保部門劃定的原生態(tài)紅線進(jìn)行充分銜接；結(jié)合各地的耕地、基本農(nóng)田、建設(shè)用地等的現(xiàn)狀人為活動(dòng)、發(fā)展規(guī)劃等需求及矛盾，按照一定的規(guī)則進(jìn)行范圍調(diào)整；只有加強(qiáng)對(duì)紅線進(jìn)行邊界處理，跨區(qū)域之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定最終生態(tài)保護(hù)紅線；然后將各地極重要的生態(tài)保護(hù)區(qū)域作為生態(tài)保護(hù)紅線以外的重要生態(tài)部分劃入，最終確定各地的生態(tài)空間，納入國(guó)土空間規(guī)劃范疇。

四、國(guó)土空間規(guī)劃中結(jié)果分析

國(guó)土空間規(guī)劃的目的是讓國(guó)土空間開發(fā)利用更為合理，從而形成可持續(xù)發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃是一項(xiàng)極具系統(tǒng)性，綜合性的工作，要求我們?cè)谶M(jìn)行編制理念要突破傳統(tǒng)觀念，需要重點(diǎn)考慮：第一，國(guó)土空間規(guī)劃中的技術(shù)路線；第二，生態(tài)保護(hù)等級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)及其計(jì)算方法；第三，生態(tài)保護(hù)優(yōu)先序評(píng)價(jià)指標(biāo)及計(jì)算方法；對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行科學(xué)劃定是國(guó)土空間對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的重要落實(shí)。所以在對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的編制時(shí)，為了充分發(fā)揮控制線的作用，我們應(yīng)將生態(tài)保護(hù)紅線完整納入生態(tài)空間。

五、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)保護(hù)紅線作為國(guó)土空間規(guī)劃“三條控制線”之一，其劃定是國(guó)土空間規(guī)劃中生態(tài)空間合理劃定的依據(jù)，是國(guó)土空間規(guī)劃科學(xué)編制的基礎(chǔ)，是落實(shí)生態(tài)文明思想的重要舉措。我們?cè)趧澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線，既要保障生態(tài)保護(hù)紅線功能不降低，同時(shí)提升生態(tài)保護(hù)的面積和質(zhì)量，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和連通性，促進(jìn)國(guó)家土地有效地利用。各部門管轄范疇內(nèi)的生態(tài)保護(hù)紅線管控要求應(yīng)保持一致，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，突出發(fā)展和保護(hù)不沖突的基本保證，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線加強(qiáng)管控，著力保障國(guó)土生態(tài)格局和經(jīng)濟(jì)快速健康的協(xié)調(diào)發(fā)展。