PPP項目投融資模式風(fēng)險管控措施探究

陳婷婷

（中國能源建設(shè)集團(tuán)西北建設(shè)投資有限公司，陜西 西安 710024）

一、引言

PPP模式在很多領(lǐng)域中得到廣泛應(yīng)用，尤其是在公共服務(wù)設(shè)施方面。在該模式下，政府將工程承包給社會資本方，由后者按照合同要求組建項目公司，出資建設(shè)項目，承擔(dān)大比例的資金負(fù)擔(dān)，政府只需支出少量的資金。在PPP模式下，政府可以很好地解決資金不足的問題，為項目尋找到較好的項目公司，實(shí)現(xiàn)政府和社會資本的雙贏。但是在該模式下，項目的資金結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，投融資操作復(fù)雜可能給項目建設(shè)帶來一些風(fēng)險。本文主要對項目建設(shè)中的投融資風(fēng)險進(jìn)行分析和探究。

二、PPP項目概述

從政府角度來看，PPP項目建設(shè)的本質(zhì)要求是實(shí)現(xiàn)公共效益最大化，而從項目公司角度來看，建設(shè)PPP項目主要是為了提高經(jīng)濟(jì)效益。政府方和社會資本方的合作初衷不同、目的不同，會導(dǎo)致雙方在建設(shè)過程中出現(xiàn)一定的分歧，突出表現(xiàn)在資金投入和管理方面。為了保證合作順利進(jìn)行，政府方和社會資本方需要簽訂項目合同，作為項目建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。另外，PPP項目可以發(fā)揮政府和社會資本雙方的優(yōu)勢，比如政府方對于政策的把握比較到位，并且具有強(qiáng)大的社會資源調(diào)控能力，可以按照政策的規(guī)定和變動等對社會資源進(jìn)行優(yōu)化配置。而社會資本在財務(wù)管理、風(fēng)險地域等方面有較大的優(yōu)勢，可以在項目建設(shè)過程中進(jìn)行風(fēng)險評估和預(yù)測，并提供科學(xué)的防范措施，保證項目的順利進(jìn)行。

三、PPP項目中投融資模式風(fēng)險產(chǎn)生的原因

（一）投融資操作不徹底

承建單位投資能力較弱。雖然PPP項目模式應(yīng)用比較普遍，但很多企業(yè)在項目建設(shè)時沒有足夠的經(jīng)驗，模式不夠成熟，運(yùn)維工作中存在不足，再加上部分企業(yè)在資本市場中的資源整合能力不強(qiáng)，產(chǎn)融結(jié)合程度不高，所以項目的投資比例較低。

承建單位業(yè)務(wù)模式單一。項目承建單位的業(yè)務(wù)模式比較單一，主要體現(xiàn)在施工建設(shè)方面。施工建設(shè)是項目開展的中間環(huán)節(jié)，如果施工建設(shè)中的施工設(shè)計、運(yùn)維管理、監(jiān)管等模式單一，那么企業(yè)就缺乏競爭優(yōu)勢。同時，PPP項目的設(shè)計和管理一般都遵循歐美國家制定的標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)較少，大多企業(yè)的核心競爭力不足，尤其是在設(shè)計領(lǐng)域，企業(yè)的市場占有率較低。

（二）融資管理不完善

在PPP項目的建設(shè)中，承建單位在融資操作時對政府的依賴性較強(qiáng)，尤其是大型央企，一般都是通過政府框架模式“走出去”，在政府資金的支持下完成項目，以保證項目的規(guī)模和收益能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定增長。PPP項目的開展需要大量的資金作為支持，同時項目的資金回籠慢，而政府承擔(dān)資金壓力的能力有限，所以需要項目公司投入大量資金。對大部分項目公司來講，依靠資金儲備支撐項目的進(jìn)展不太可能，多數(shù)情況下都需要進(jìn)行融資，并要求融資及時到位。由于市場變動較大，國內(nèi)投融資政策時常調(diào)整，銀行等金融機(jī)構(gòu)開始實(shí)施項目貸款審批，更傾向于貸款給經(jīng)濟(jì)收益高的項目，而不是PPP項目這種社會收益高的項目。同時銀行提供貸款時對項目公司的還款能力有嚴(yán)格的要求，這就導(dǎo)致很多項目公司面臨融資難題。

（三）風(fēng)險管理機(jī)制不健全

PPP項目的建設(shè)周期一般較長，在建設(shè)周期中，項目公司要負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、投融資、建設(shè)施工、運(yùn)維管理等工作。受到一些因素的影響，如市場環(huán)境變化、政策變動等，PPP項目在開展時會遇到許多財務(wù)風(fēng)險，需要項目公司科學(xué)規(guī)避這些風(fēng)險。項目公司建立的財務(wù)管理機(jī)制不完善，制度體系不健全，會影響基礎(chǔ)工作的開展。項目公司已有的財務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制存在片面性，只是單純模仿和借鑒其他企業(yè)的風(fēng)險管理體系，沒有考慮自身公司的特點(diǎn)，使得制度落實(shí)上存在問題，落地成效不佳。此外，項目公司的工作實(shí)效性不強(qiáng)，理論與實(shí)踐沒有實(shí)現(xiàn)良好的融合，制度執(zhí)行力度不足，難以滿足PPP項目經(jīng)濟(jì)活動管理的基本需求，如一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制不合理，設(shè)計的管理流程比較煩瑣，執(zhí)行期間的靈活性不足，過于死板等，這些問題導(dǎo)致財務(wù)風(fēng)險管理工作的落實(shí)流于形式。

四、PPP項目中投融資模式風(fēng)險管控措施

（一）強(qiáng)化全面預(yù)算管理

在PPP模式下，要管理投融資模式中的風(fēng)險，就要做好預(yù)算管理工作，要堅持全面預(yù)算管理理念。第一，進(jìn)行全面預(yù)算管理，需要以戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算編制，將戰(zhàn)略思維運(yùn)用到預(yù)算管理工作中。項目公司要將戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營目標(biāo)細(xì)化分解為各預(yù)算執(zhí)行部門和人員的具體工作目標(biāo)和行動計劃。項目公司要考慮PPP項目的實(shí)際情況，確立收益預(yù)期、費(fèi)用預(yù)期、人員需求預(yù)期，及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)營中的問題，提高資源配置效率。預(yù)算所提供的總的行動計劃可以為管理人員制定決策提供相應(yīng)的依據(jù)。第二，項目部門還要結(jié)合實(shí)際情況，設(shè)置科學(xué)的全面預(yù)算管理組織體系。明確相關(guān)人員的責(zé)任分工，保證各層級和部門之間信息交流通暢，確保預(yù)算編制的有效執(zhí)行；發(fā)揮財務(wù)部門的主導(dǎo)作用，要求其他部門的充分配合，營造全員參與的財務(wù)預(yù)算管理氛圍。第三，管理人員要積極應(yīng)用信息技術(shù)建立PPP項目的信息化系統(tǒng)，在科學(xué)量化模式的基礎(chǔ)上，利用系統(tǒng)的數(shù)據(jù)方法和工具，對財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入挖掘和分析，同時考慮當(dāng)前的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，科學(xué)評估項目投資的未來發(fā)展趨勢和動態(tài)變化，為管理人員制定決策時提供預(yù)測數(shù)據(jù)信息，作為支持；同時管理人員要獲取全面的項目財務(wù)信息，提供給預(yù)算管理人員，利用信息進(jìn)行全面預(yù)算管理，提高預(yù)算的真實(shí)性和有效性，編制科學(xué)的預(yù)算方案，確保預(yù)算方案的落實(shí)；預(yù)算人員可以利用信息化系統(tǒng)監(jiān)督預(yù)算編制的執(zhí)行情況，分析統(tǒng)計數(shù)據(jù)，研究超出預(yù)算的部分。

（二）創(chuàng)新融資模式和方法

面對新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，PPP項目的傳統(tǒng)投融資模式表現(xiàn)出乏力的狀態(tài)，所以需要創(chuàng)新融資模式和方法，開發(fā)新的融資模式。比如辛迪加貸款，其核心主體是一家商業(yè)銀行或者政策性銀行，牽頭組織其他銀行機(jī)構(gòu)形成銀行集團(tuán)，依照同一貸款合同向借款人發(fā)放貸款，這樣可以將投融資風(fēng)險和收益分?jǐn)偨o不同主體，降低資金風(fēng)險，避免某家銀行由于資金占有量過大而短期無法收回，影響正常運(yùn)營。又比如杠桿模式，這是新時期PPP項目投融資的主要模式。在杠桿模式下，項目實(shí)施方將自身資金注入銀行機(jī)構(gòu)，利用大額舉債的方式進(jìn)行項目建設(shè)，這樣可以在項目完成后實(shí)現(xiàn)資金回流。杠桿模式形成了比較成熟的運(yùn)維模式，風(fēng)險較小、收益較高。再比如債券融資，其核心是項目債券，是結(jié)合某個項目的情況進(jìn)行設(shè)計的產(chǎn)品。在債券融資模式下，政府和金融機(jī)構(gòu)需要共同參與，提升信用等級和社會認(rèn)可度，從而吸引更多的社會資本參與項目建設(shè)。但一般情況下，債券融資支持的項目類型受到的限制較多，因此，盡管債券的發(fā)行門檻較低、方式比較多樣，但項目公司還是要結(jié)合項目實(shí)際情況考慮是否采用債券融資方式。

（三）完善風(fēng)險識別控制機(jī)制

項目公司要建立財務(wù)風(fēng)險識別控制機(jī)制，以衡量和識別財務(wù)風(fēng)險為指向，結(jié)合PPP項目的特點(diǎn)，保證風(fēng)險識別控制機(jī)制的可行性。首先，項目公司要完善財務(wù)風(fēng)險指標(biāo)體系。財務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生原因主要在于項目資金具有較強(qiáng)的流動性，所以要規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，項目公司就要增強(qiáng)變現(xiàn)能力、償債能力和盈利能力，同時還要注重運(yùn)營能力和發(fā)展能力，然后根據(jù)不同指標(biāo)的差異性和對公司發(fā)展的重要程度，分別進(jìn)行賦權(quán)。項目公司可以衡量風(fēng)險的危害程度，將其劃分為低、中、高三個閾值。其次，項目公司要完善財務(wù)風(fēng)險報告機(jī)制，安排管理部門、項目經(jīng)理、財會人員共同合作，分析和識別項目的財務(wù)風(fēng)險，評估可能的風(fēng)險誘發(fā)因素，預(yù)測可能的發(fā)生節(jié)點(diǎn)和潛在的危害，編制風(fēng)險識別報告，上交給風(fēng)險管理委員會。最后，項目公司要建立科學(xué)的財務(wù)風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制，按照財務(wù)識別報告的內(nèi)容，建立應(yīng)急預(yù)案，編制應(yīng)對方案，將措施的實(shí)施具體安排到部門和崗位，讓各部門和崗位妥善應(yīng)對各種財務(wù)風(fēng)險問題，盡量將損失減小，將風(fēng)險控制在可控范圍內(nèi)。同時還要追蹤風(fēng)險應(yīng)對方案的落實(shí)情況，保證相關(guān)措施落到實(shí)處，真正減少財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生的可能性。

（四）強(qiáng)化債務(wù)監(jiān)管

在PPP項目建設(shè)中，項目公司還要加強(qiáng)債務(wù)監(jiān)管。第一，構(gòu)建舉債風(fēng)險追究制度。針對項目各方的舉債范圍、舉債計劃、舉債規(guī)模與方式等，建立對應(yīng)的管理制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，確定舉債法律責(zé)任，依法確立債務(wù)關(guān)系，如果出現(xiàn)風(fēng)險，按規(guī)定追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。第二，落實(shí)統(tǒng)一歸口管理。將政府債務(wù)統(tǒng)一納入財政部監(jiān)測平臺，進(jìn)行動態(tài)管理，及時反映債務(wù)變化；加強(qiáng)償債計劃編制、舉債審查控制、償債資金籌集與調(diào)度等，保證專款專用，提高資金使用效益，防范風(fēng)險問題的出現(xiàn)。

五、結(jié)語

本文首先概述PPP項目的內(nèi)容，然后分析PPP項目中投融資模式產(chǎn)生風(fēng)險的原因，最后從強(qiáng)化全面預(yù)算管理、創(chuàng)新融資模式和方法以及完善風(fēng)險識別控制機(jī)制等方面提出針對風(fēng)險因素的解決措施。