基層事業單位預算管理存在問題及對策

李永堅

（南寧市教育科學研究所，廣西 南寧 530012）

隨著我國經濟水平的不斷提高，國家為滿足廣大人民群眾對高質量公共產品和服務的需求，對基層事業單位投入越來越多。為加強對財政資金的管理，避免國有資源的流失浪費，預算管理顯得越來越重要。然而目前，部分基層事業單位在預算管理上還存在諸多問題，為此，本文就預算管理問題及對策進行研究。

一、事業單位預算管理的概述

（一）預算管理的概述

事業單位預算是根據單位目標和工作任務，依據相關法律法規及本級財政部門下發的定員定額標準編制的年度財務收支計劃。預算管理就是使財政資金規范使用而實施的組織、調節、控制、監督等一系列方法和措施的總稱。預算管理是單位財務管理工作的重要組成部分，包括預算編制、審批、執行、決算與評價等，涵蓋單位經濟活動的全過程。

（二）基層事業單位預算管理的特點

基層事業單位基本上沒有經營收入，經費來源主要是預算撥款，預算管理側重于如何通過有限的財政資金提供更多更優的公共服務，以獲得最大的社會效益。人員經費、日常公用經費、項目經費的支出標準由財政部門制定，需嚴格按照限額標準編制預算。預算執行中支付的每一筆資金由財政部門通過國庫支付系統進行實時監控。按照財政部門制定的評價體系進行績效考評。財政部門對基層事業單位的預算管理進行全面監管。

二、事業單位預算管理目前存在的問題

（一）對預算管理的重要性認識不足

首先，部分基層事業單位領導沒有預算管理意識，對于預算管理重視程度低，認為預算只是向財政要錢，不重視預算管理制度建設，致使單位沒有預算管理制度或者制度不完善，預算管理隨意、散漫。

其次，業務科室認為預算管理是領導層的事情，不了解預算管理的內涵和重要性，預算編制參與度不高。一方面各業務科室認為預算編制是財政部門布置的工作，對口的是財務部門，業務部門只要協助完成編制工作即可。編制預算的時候只簡單測算數據交于財務部門，后續是由財務人員和主要負責人參考相關的數據，在往年預算基礎上進行修改后編制上報，如涉及決策問題領導決定即可，沒有綜合參考各業務科室的相關需求；另一方面，各業務科室對編制預算下達的各項控制標準及政策不了解，不懂得如何編制，對參與預算工作敷衍了事。

最后，部分財務人員對預算認識不足，重視不夠，對于預算工作存在能完成就好的消極想法，致使單位預算工作質量不高。原因在于部分基層事業單位規模比較小，受到人員編制限制，一個單位就是會計和出納各一名，財務人員身兼多職，且部分財務人員非財務專業出身，對財務工作欠缺積極性，對知識主動學習性不強，因自身知識有限不能完全勝任財務工作。

（二）預算編制的科學性、規范性和準確性欠缺

在實際工作中，部分基層事業單位存在以下一些現象，造成編制的預算不科學、不規范、不準確，致使業務活動與其財力支撐相脫節。

首先，預算編制時間比較緊，財政部門一般都是在當年8月、9月布置預算工作，一個多月時間就要完成預算的編制、匯總、上報全過程，任務比較繁重。而大部分單位都是年末才對當年的工作進行總結，制定下一年度的工作計劃，編制預算的時候業務部門還沒有對新一年的工作思路進行認真思考，收支計劃尚未確定，只是依據上年度財政收支進行簡單測算后就上報預算，隨意性太大。

其次，按規定，預算編制需要依照單位工作目標和計劃，對未來一年將要發生的經濟活動做詳細的規劃，測算資金需求。但是在實際編制預算過程中，業務部門認為資金申請得越多越好，不對預算進行測算評價就按規定的上限甚至超出上限的標準對項目進行申報。如遇上財政要求壓減下一年度預算，一般情況下，各業務科室更多的只是考慮本部門的利益，對于已有項目即使在下年度已經屬于可有可無的情況下，還是不愿意本部門的項目退出，而是在上年度預算基礎上按比率壓減各個項目資金額，搞平均主義，簡單進行資金壓減后上報。這種項目只增不減的固化格局，不利用新增項目設立，降低了預算編制的準確性，不符合厲行節約、過緊日子的要求，對于基層事業單位發展有害無利。

（三）預算執行監控力度較弱

首先，年初預算下達后，沒有及時規劃項目資金使用計劃，特別是涉及政府采購、建設規劃的項目因為手續比較繁瑣、審批時間長，沒有預留足夠時間辦理相關手續，導致項目不能按時完成或者驗收，造成資金無法按預算進度支付，嚴重影響預算執行率。

其次，預算執行不嚴謹，隨意更改。我國預算法規定，經財政部門批復的預算，不能隨意調整，如要調整需經過一定的審批程序。但部分基層事業單位未經過相關審批程序就調整預算，導致該問題的原因是基層事業單位不重視預算編制工作，沒有認真測算就上報，造成預算執行不下去，致使實際執行偏離預算目標，頻繁調整預算。

最后，主管部門規定年度預算執行率不能低于一定比率，并將預算執行率作為基層事業單位工作績效考評的主要評分指標，其占分值比較大。部分基層事業單位預算執行進度慢，臨近年底預算執行才過半，年底突擊花錢問題嚴重，為保證預算執行率盡快付款而放松對支出合理性的審核，嚴重的還存在資金被挪用的情況，從而產生極大財務風險。

（四）預算管理信息化欠缺

首先，目前基層事業單位預算管理信息化程度都不高，主要原因在于規模小，人員不足，沒有資金和技術力量構建涵蓋單位業務、財務、人事等各個方面的信息化平臺，信息化平臺缺失。

其次，現階段，事業單位預算管理方面的信息化系統主要有財務核算一體化系統、預算和決算上報系統、國庫支付系統、資產管理信息系統，這些系統由財政部門開發，側重于行政事業單位的共性，單位各部門不能直接從中獲取數據，財務人員需從這些系統中采集數據，手動進行分析匯總后傳給各部門，工作量大且繁瑣，準確性和時效性跟不上管理要求，導致單位管理層對預算管理停留在只關注總額控制分析、執行率是否達標的層面。

（五）預算績效管理制度未能有效執行

首先，基層事業單位對預算績效考評不夠重視。按財政部門規定，只有年度預算金額達到一定額度，才需要申報預算績效目標，執行過程中開展績效運行監控，次年開展評價工作。但是基層事業單位的項目資金總量一般都不大，能達到預算績效目標申報的項目不多，因此對預算績效考評不夠重視，對預算評價缺乏正確認識，沒有主動進行績效考評的意識，仍按傳統的管理模式管理預算資金。即使部分單位具有一定的績效考評意識，開展績效考評工作，但是深度和廣度不夠，考評結果不準確，應用不夠充分。

其次，設置的績效考評指標不科學。目前預算績效評價指標設置的共性框架包括“產出指標”“效益指標”“服務對象滿意度指標”三個一級指標，“產出指標”和“效益指標”下面分別有四個二級指標，三級指標由各單位自行設立，單位為了通過績效考評，設置的指標值比較低，沒有真正能做到結合本單位的工作職責和特點設置不同的細分指標，缺乏科學性、合理性，細則不合理導致不利于實際操作。預算項目的考評指標設置側重于考評預算執行進度、執行率是否達標，對產生的社會效益缺少評價標準，這些都導致績效評價的質量不高，對單位的決策沒有參考價值。

最后，績效評價結果應用不夠充分。對于執行率低、效益達不到要求的項目沒有按照評價制度要求，根據評價結果來作為下一個年度預算安排的依據，未嚴格與預算資金安排相掛鉤，好與差的結果都一樣，沒有真正落實獎懲制度。

三、加強事業單位預算管理的對策

（一）提升對預算管理重要性的認識

首先，領導層要從思想上認識到預算管理的重要性，認識到預算管理是一項專業性、全局性工作，認識到預算是單位財務活動的依據，切實轉變思想，強化預算管理意識，推進預算管理體系的建立，定期組織對制度進行評估，不足之處及時修改完善，督促制度的執行，使得單位的預算管理制度落到實處。

其次，在日常工作中，單位內部應當積極宣傳和普及預算管理知識，定期組織領導、財務和業務部門的人員參加培訓，學習預算管理相關法律法規。每年財政召開預算布置會后，各單位應該馬上召集單位領導層、業務科室主任、業務骨干進行預算編制培訓，財務部門作為跟財政部門對接的科室，需負責及時傳達財政部門下達的各項預算控制數據及相關政策，通過多種方式方法提高各科室的預算管理參與意識。

最后，要加強對基層事業單位財務人員的業務培訓，提高其專業水平，促使財務人員積極了解和掌握相關法律法規，還要適當了解本單位的各項業務，做到業財融合，使其思想上重視預算管理工作，業務上有能力勝任預算編制工作，發揮財務人員工作的積極性，有利于提高基層事業單位的預算管理質量。

（二）提高預算編制的科學性、規范性和準確性

首先，要制定預算管理制度，完善編制流程。預算由各業務科室負責人編制，經過財務人員對預算建議數是否符合相關政策、是否符合定員定額標準的合規性進行審核，最后領導班子對業務部門的工作計劃和資金預算額度的合理性進行審核通過后方可上報。只有經過共同參與、互相配合、共同完成的預算，才具有科學性、規范性、合理性。

其次，基層事業單位是按財政資金為社會提供公共產品和服務，業務不會隨著市場環境的變化而變動，因此平時可以做好基礎數據準備工作，提前考慮預算年度的工作目標和具體任務，對于經常性、延續性預算項目，各年度之間具有可比性，在預算執行過程中，可將實際情況與預算進行對比并進行總結，將總結形成書面文字存檔，作為編制下一年度預算的參考借鑒。只有在日常工作中提前做好準備，才能避免被動，使得預算編制更符合實際情況。

最后，項目編制要堅持量入為出的原則，實行零基預算，打破支出固化的格局，合理確定預算規模。具體到專項項目申報，需考慮當前的形勢以及未來發展趨勢，從立項必要性、資金需求測算的合理性、實施方案的可行性、評價指標科學性等各方面進行充分論證，按照預算編制政策、財政規定的定員定額標準合理測算完成各項工作所需的資金，重大項目還需要對各方面進行綜合立項評審，必要時可委托外部專家或者機構第三方進行評審，出具可行性報告。

（三）強化預算執行和監控力度

首先，財政批復的預算下達后，財務部門需將預算指標進一步分解、細化后下達至業務科室，明確各項業務的預算額度、支出標準、支出方向。業務科室接到下達的預算控制數后，應立即做好資金使用規劃，為避免年底突擊花錢，應確保前三季度預算執行率不低于70%，才能保證全年預算執行率不低于績效考核規定的指標值，特別是政府采購、大型修繕等項目，需及早辦理相關手續，確保資金按進度支付。

其次，財務部門要實行動態監控，定期向業務部門通報預算執行情況，業務部門應按照財務部門反饋的信息，對比下達預算，發現偏差及時加以糾正，提升預算執行效果，確保預算執行不偏離目標。

最后，基層事業單位受人員編制所限，一般不設置內審機構，只有會計和出納兩名財務人員，即使實行定期輪崗制度，也無法避免風險，可定期聘請第三方審計事務所對預算執行情況進行審計，加強對預算執行監控力度。

（四）提升信息化水平

在資源充足的情況下，單位可引進適用的現代化信息技術，根據單位實際情況和需求，構建專門信息化平臺，實現各部門資源共享，通過信息化平臺對預算實行全過程監控。

在人力和財力有限的情況下，基層事業單位可整合內部各個信息系統，進行優化完善，利用財政系統的數據作為基礎數據，更新升級后的系統可接受從財政系統導出的數據，根據設定篩選出所需數據，這樣可以保障數據時效性、準確性，實現信息共享和交流，為預算管理提供高質量的數據支撐。

（五）優化和完善預算績效管理體系

首先，構建合理的預算績效評價指標。基層事業單位應該在財政部門或者上級主管部門制定的績效考評制度框架內，結合本單位工作目標、業務種類及資金總量，設置科學、合理的三級評價指標，評價標準、評價方法、績效考評細則等指標的設置要易于實際操作。也可由上級主管部門制定本部門的三級評價指標，這樣有利于對本部門、本行業的績效評價進行對比。

其次，單位成立績效評價小組。從財務、業務、監管（紀檢）部門抽人成立績效考評評價小組，利用各自專業優勢，定期對預算執行情況和績效目標進行考評，實現本單位績效自評全覆蓋。

最后，要充分應用評價結果，將評價結果作為預算安排和調整的重要依據，進而控制各單位的總預算。對于整體績效好、支出進度快、完成執行率的預算項目可以優先保障，并適當增加其預算金額；對于整體績效差、支出進度慢、執行率低的預算項目減少支出安排，嚴重的進行通報并將資金收回。

四、結束語

基層事業單位預算管理存在預算編制不科學、預算執行監控不力、績效管理制度未能有效執行等問題，針對這些問題，本文提出增強預算管理意識，協調各業務部門合作編制規范合理的預算，強化預算執行和監督，提高信息化水平，完善績效管理體系等措施，確保基層事業單位預算管理的科學性和規范性，助力基層事業單位良性發展。