基于土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整的居住極限密集問題解決方法探討

周建高，王凌宇

（1. 天津社會科學(xué)院，天津 300191；2.《中國名城》雜志社，揚州 225002）

引言

改革開放40余年來，中國城鄉(xiāng)人民居住條件得到了巨大改善。2018年城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達到39 m2，農(nóng)村達到47.3 m2，而且住房成套率、居住區(qū)設(shè)施配套、環(huán)境美化等都有了較大提高。“十三五”期間中國實現(xiàn)了全面小康，“十四五”開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。2018年政府工作報告首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”，2020年10月中共十九屆五中全會提出的“十四五”規(guī)劃綱要和2035年遠景目標(biāo)建議，強調(diào)“以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題”，增進民生福祉，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往。提高人居質(zhì)量是高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化國家題中應(yīng)有之義。與先進水平對照，與人民群眾美好生活的目標(biāo)對照，中國城市住房和人居環(huán)境還有很大改善、提高的潛力。目前居住方面的突出問題，除了住房價格昂貴、房地產(chǎn)“綁架”城市經(jīng)濟外，日常生活方面是居住密度極高，住房種類單調(diào)，個人無法建房，不能滿足社會多樣化需求。根據(jù)中國人口數(shù)量和國土資源的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，我們需要也有條件放松對于居住用地的控制，提高人民居住質(zhì)量，同時拉動內(nèi)需增長。

1 居住的極限密集

自古以來，城市物質(zhì)上的特征是建筑密集、交通便利，人口的特征是多數(shù)就業(yè)者在非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域工作。工業(yè)化導(dǎo)致人口集中，催生了城市化。2015年，中國國土平均人口密度為143人/km2，只是日本的41.9%，但是城市人口密度、居住區(qū)人口密度遠高于日本，達到了現(xiàn)有建筑技術(shù)條件下的極限。

1.1 中國城市人口密度

根據(jù)《2018年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2018年中國城市人口密度是2 546.17人/km2，無法真實反映實際情況。因為城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計中的“市區(qū)面積”指城市行政區(qū)域內(nèi)的全部土地面積（包括水域面積）。北京市行政區(qū)面積16 410.00 km2中62%是山地，武漢市行政區(qū)面積8 569.15 km2中水面占1/4。這種“市區(qū)面積”標(biāo)準(zhǔn)下的市區(qū)人口密度數(shù)據(jù)與實際情況相距甚遠。

一般社會觀念的城市，是建設(shè)行業(yè)常說的“建成區(qū)”，即城市行政區(qū)內(nèi)實際已成片開發(fā)建設(shè)、市政公用設(shè)施和公共設(shè)施基本具備的區(qū)域。中國統(tǒng)計多以行政區(qū)為單元，缺乏以建成區(qū)為單元的全面統(tǒng)計。就行政區(qū)與建成區(qū)面積一致的若干大城市中心城區(qū)2015—2016年數(shù)據(jù)而言，建成區(qū)人口密度普遍在2.00萬人/km2以上。市中心人口密度多在3.00萬人/km2，甚至4.00萬人/km2以上。例如廣州市越秀區(qū)為3.42萬人/km2，上海黃浦區(qū)為3.22萬人/km2、虹口區(qū)為3.45萬人/km2，天津和平區(qū)為4.23萬人/km2。2020年新冠肺炎疫情集中暴發(fā)地武漢，轄江漢、漢陽、武昌等13個行政區(qū)，建城區(qū)面積723.74 km2[1]。根據(jù)1月26日武漢市市長周先旺在新聞發(fā)布會上介紹，武漢市常住人口1 100多萬、戶籍人口990多萬、流動人口將近500萬。據(jù)此算得建成區(qū)人口密度達23 885人/km2。漢口核心區(qū)域的硚口區(qū)面積41.46 km2，2020年2月3天集中拉網(wǎng)式大排查中累計排查599 890戶、1 428 458人次，且由于防疫限制人口流動，人口基本是戶籍居民。如果加上按照武漢市平均水平計算的流動人口數(shù)量，則平時實際人口總數(shù)為214多萬，人口密度達到51 566人/km2。鑒于中國各地城市不論大小，在居住形態(tài)、空間結(jié)構(gòu)上高度相似，因此極高的人口密度是中國城市的普遍狀況。

根據(jù)日本2010年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按照行政區(qū)計算的都市人口比率，即城市化率為90.7%，按照人口集中地區(qū)（DID，相當(dāng)于建成區(qū)）人口比率計算的城市化率為67.3%。全國人口集中地區(qū)總面積12 744.4 km2，占國土面積3.37%，人口密度為6 758人/ km2。人口密度按從高到低排序，前三位依此是東京、大阪、神奈川，密度分別為12 022人/ km2、9 366人/ km2、8 979人/ km2。以東京人口密度為基準(zhǔn)，2015年天津市4區(qū)（河北區(qū)、紅橋區(qū)、和平區(qū)、南開區(qū)）的人口密度是東京的1.84倍，上海市3區(qū)（黃浦區(qū)、虹口區(qū)、靜安區(qū)）的人口密度是東京的2.45倍，廣州市越秀區(qū)的人口密度是東京的2.14倍。

1.2 居住區(qū)人口密度

城市建成區(qū)按照功能劃分，有居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)等。由于中外城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的差異，中國居住區(qū)人口密度更比國外城市高得多。以20世紀70年代建設(shè)的居住區(qū)人口密度為例，北京市勁松居住區(qū)人口毛密度①為937人/hm2，桂林市濱江北路住宅組為1 304人/hm2，上海市肇州路991弄為1 852人/hm2；北京市勁松居住區(qū)人口凈密度為1 509人/hm2，前三門大街達到3 057人/hm2[2]。20世紀70年代后半期至80年代初期，北京建設(shè)的居住區(qū)人口毛密度低者例如蓮花河小區(qū)為655人/hm2，高者例如蒲黃榆北小區(qū)為950人/hm2②。從有限的一些居住區(qū)案例看，20世紀60年代至70年代建設(shè)的一些居住區(qū)，凈密度無一低于1 000人/hm2，例如北京團結(jié)湖居住區(qū)為1 444人/hm2，長沙市朝陽二村為1 609人/hm2，渡口市炳草崗二號街坊為1 378人/hm2；舊居住區(qū)改建的密度更大，例如上海明園新村為1 985人/hm2，常州市東風(fēng)新村為2 350人/hm2。就歷史數(shù)據(jù)而言，迄今為止的半個世紀中，居住區(qū)的人口密度變化較小。北京市曾在1982年規(guī)定居住區(qū)毛密度控制在600—800人/hm2。按照中國1993版《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，大城市居住區(qū)人口密度為476—1 429人/hm2。根據(jù)對1990—2007年若干城市住區(qū)案例分析，多數(shù)住區(qū)的密度超過500人/hm2[3]。

國外的居住密度通常按照每間居室的人口數(shù)，或者每公頃土地上的住宅單位（棟，套）數(shù)量計算。1999年英國布萊爾政府顧問機構(gòu)建議戶數(shù)密度標(biāo)準(zhǔn)是35—40戶/hm2。2000年政府的《規(guī)劃政策指南·住宅》推薦采用的最低戶數(shù)密度是30—50戶/hm2[4]。在世界各國城市居住區(qū)規(guī)劃建設(shè)中影響深遠的鄰里單位住區(qū)規(guī)劃原則中，一個住區(qū)的居民總數(shù)是與一所合理規(guī)模的小學(xué)相適應(yīng)的3 000—5 000人，占地約160英畝（約64.75 hm2）[5]。折合居民密度約為46.3—77.2人/hm2。每公頃土地上住宅棟數(shù)英國多于60棟、美國多于110棟被認為是“高密度”開發(fā)。美國都市區(qū)人口密度很少達到開通公交的最低標(biāo)準(zhǔn)[6]，即建成區(qū)人口密度大部分在21人/hm2以下，居住區(qū)人口密度大部分在30人/hm2以下。比較可知中國城市建成區(qū)密度達到美國的10倍以上，居住區(qū)密度達到美國的20倍以上。中國城市無論大小，居住密度都比國外城市高得多，這點即使憑借對住宅、居住區(qū)形態(tài)的外表觀察也不難發(fā)現(xiàn)，國外城市住宅多數(shù)為低層公寓和獨立住宅（house），中國城市住宅絕大部分是幾十戶甚至幾百戶集中于一棟建筑的集合住宅，相鄰住戶的間隔極小，共用墻壁、地板；住宅樓與相鄰建筑（住宅樓、商店等）之間的距離多以設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)的最小間距設(shè)計；住宅樓高度到達現(xiàn)有建筑技術(shù)、消防技術(shù)的最大限度。人均用地面積方面，東京都區(qū)部為83.2 m2/人，中國許多城市核心區(qū)僅約為30 m2/人[7]。由此得出居住極限密集。

2 居住極限密集導(dǎo)致的問題

居住集中對于土地所有者、宅基地供給側(cè)、不動產(chǎn)開發(fā)商有顯著的經(jīng)濟利益，但是就居民生活而言，密集居住存在不可輕視的諸多問題，這些問題在中國尚未得到充分重視和研究。

2.1 集合住宅的問題

集合住宅，外觀和結(jié)構(gòu)與自然界的蜂窠相似，是密度無以復(fù)加的居住空間。

2.1.1 安全存在問題

住宅結(jié)構(gòu)雷同使犯罪分子輕車熟路、容易得手，電梯也是易發(fā)犯罪的空間；住在高樓的兒童對高度感覺遲鈍，增加了墜落的風(fēng)險；高樓拋物、墜物風(fēng)險給地面車輛、行人構(gòu)成威脅[8]；面對火災(zāi)、地震、恐怖襲擊等非常事件時防御力低。

2.1.2 日常生活中存在弊端

織田正昭基于醫(yī)學(xué)立場研究發(fā)現(xiàn)，高層公寓的居民外出較少，成人對于周邊的各種聲音很敏感，容易感受到環(huán)境壓力。過度的壓力積累加快人的老化，降低人的免疫功能，容易患癌。高層住宅的兒童由于外出較少而對游戲機、對母親依賴增強，妨礙了日常生活的自立。在保育園觀察到的兒童行為中，被判斷“有問題”者的比例，在低層居民中只有3%，而高層居民中達到36%。問題包括拒絕入園、極端以自我為中心、粗暴行為、欺侮他人等[8]。

根據(jù)集合住宅設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，一般7層及以上必須安裝電梯。實際上存在7層、8層甚至9層沒有電梯的住宅樓。住在4層以上較高樓層的居民出入比較困難，搬運較大、較重物品較為費力。且就孕婦、老人、幼兒、殘疾人、病人而言，上下樓梯很不方便。

2.1.3 管理上存在難題

集合住宅因有復(fù)數(shù)的主體，公共事務(wù)辦理、問題解決較為困難。日本在2008年的公寓現(xiàn)狀調(diào)查中，居住者不滿意率達38.9%。其中，占比最多的理由是難以得到部分居住者幫助，為51.9%，物業(yè)管理不滿意為24.2%[9]。集合住宅管理涉及建筑物與設(shè)備的維持管理，管理費的征收、支付，公約禮儀、規(guī)則的制定，業(yè)主委員會的運營管理等。公寓樓一般約10—15年需要大修一次，對建筑物調(diào)查診斷、制定長期修繕計劃都需要專業(yè)的知識，一般業(yè)主委員會都不具備；物業(yè)費的滯納、噪聲、寵物引發(fā)的鄰里糾紛等，也很難處理[10]。

2.2 住房類型單調(diào)

住宅是人類為自己營造的生活場所，基本功能是保障人身和財產(chǎn)安全，完成人類自身的再生產(chǎn)。住宅又兼有社會交往、文化習(xí)得和傳承場所的功能。四合院、氈房、窯洞、吊腳樓等傳統(tǒng)住宅適應(yīng)各地自然風(fēng)土和地域文化而形成，豐富多彩。但是現(xiàn)代中國城鎮(zhèn)住宅清一色的集合住宅，類似工廠、學(xué)校的集體宿舍、軍隊的營房，住宅建筑的外觀、套型結(jié)構(gòu)都很單調(diào)，無法適應(yīng)社會多樣化的需求。

2.2.1 外觀雷同不利于辨識

如果人、物品、建筑等沒有獨特的名稱、標(biāo)記、外觀，社會生活會有諸多不便。中國城市住宅由于高度密集、外觀近似，不利于辨識。2013年6月7日，剛來南京一天的法國青年Royer，獨自外出辦事后返回小區(qū)，面對91棟外觀相同的樓房，忘記自己所住的樓棟，最終在民警幫助下花費幾個小時才找到自己住所[11]。即使本國人，在城市小區(qū)里迷路也不是個例，知乎、百度上的網(wǎng)絡(luò)社區(qū)都有關(guān)于在小區(qū)里迷路怎么辦的討論[12]。

2.2.2 面積、結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)低且相似，不能滿足社會多樣需求

習(xí)近平總書記多次引用孟子的“物之不齊，物之情也”，表達尊重多樣性的思想。中國城市住房多為統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、管理，住宅的形式簡單，外觀、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、居住區(qū)環(huán)境大同小異。以主流的2室1廳戶型為例，是以夫婦與獨生子女的三口之家為模型設(shè)計的，臥室、廚房、衛(wèi)生間的面積只是滿足功能的最低標(biāo)準(zhǔn)，特別是衛(wèi)生間混合了多種功能，無法同時滿足三個人的需求。現(xiàn)實社會中，家庭形態(tài)多樣，有三代同堂、四代同堂，有丁克家庭，有1人家庭。2018年中國總?cè)丝谥校?人及以上家庭戶數(shù)占總數(shù)的32.96%，而現(xiàn)存住宅市場中，適合4人以上家庭生活的住宅比重太小、價格太高。對于有幼兒、老人、殘疾人、病人的家庭，也難以提供家政服務(wù)人員居住的房間。同時，大腦需要新鮮事物刺激才能保持活力，兒童會因為住宅形式雷同而失去到朋友家玩樂的興趣。

2.2.3 住宅功能過于簡單

人類生活除了本能的飲食外，還有學(xué)習(xí)、工作、娛樂等。現(xiàn)如今一般的城市住宅，面積、結(jié)構(gòu)上只能滿足飲食、衛(wèi)生、休息的基本需求，而滿足不同職業(yè)人群需求的書房、健身房、工具室等住宅難以提供。養(yǎng)寵物、歌舞、園藝、收藏等等愛好，也需要相應(yīng)的空間，現(xiàn)有住宅大多也難以滿足。隨著經(jīng)濟社會變遷，利用互聯(lián)網(wǎng)從事商務(wù)、教育、設(shè)計等工作的自由職業(yè)人員也需要一定的空間。此外，現(xiàn)有的住宅設(shè)計、居住區(qū)規(guī)劃，對于居民家庭生活需求考慮不足，多數(shù)居民的交通工具擺放空間緊張，或是難以放置于距離住宅較近的地方。

2.3 社會問題突出

2.3.1 交通擁擠和事故

中國城市的擁擠、擁堵由來已久，并非私家車數(shù)量快速增加后出現(xiàn)的新現(xiàn)象。雖然各地政府千方百計治理，例如在供給側(cè)大規(guī)模建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施，需求側(cè)對于摩托車、汽車的購買和使用施加限制，同時大力整頓交通秩序等，但是擁堵日益嚴峻，且時間、空間范圍在擴大，從大城市到中小城鎮(zhèn)，無論南方北方、沿海內(nèi)地都是如此。擁堵之所以成為“頑癥”，重要原因是人們忽視了人口密度過大這一擁堵根源。北京市20世紀80年代規(guī)劃建設(shè)的居住區(qū)內(nèi)，多數(shù)人均道路面積不足1.0 m2，停放自行車都很困難。與國外因家用汽車普及而出現(xiàn)市區(qū)人口密度下降不同，中國城市在私家車大量增加后，市區(qū)人口密度只是局部有調(diào)整，但總體上反而升高了，因此擁堵越來越嚴重[13]。交通擁堵代價巨大，據(jù)歐盟委員會的研究，僅將時間、燃料、環(huán)境損失折合成貨幣，道路堵塞在歐盟國家造成的損失可達GDP總量的2%。

由于人口過密、人均空間太小，人們對活動空間競爭激烈，產(chǎn)生了大量糾紛，甚至導(dǎo)致惡性案件。如樓道、停車場、居住區(qū)內(nèi)車輛、居民之間時常發(fā)生碰撞，甚至為爭奪車位、車道導(dǎo)致命案。至于物品損壞、身體或精神的輕微傷害，更是不計其數(shù)。不僅居民間，還有居民與物業(yè)管理公司、停車場收費員等之間的矛盾也是屢見不鮮。

2.3.2 傳染病等公共衛(wèi)生問題

主要因人與人接觸傳染的瘟疫，其傳播速度、危險程度與居住密度、人際交往頻率密切相關(guān)。高密度的集合住宅是傳染病的溫床，典型例子是2003年SARS流行時香港名為“淘大花園”的居住區(qū)，共有19棟32層的住宅樓。其中的E座從3月26日到4月15日共有321人染病，后因病死亡42人。醫(yī)學(xué)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，是第一位患者使用住宅內(nèi)衛(wèi)生間，使得病毒通過污水管網(wǎng)傳播到空氣中而傳染樓棟內(nèi)人群的，人口密度高、電梯等公共空間利用率高是傳染病集中暴發(fā)的主要原因。最新的例子是天津2020年11月20日通報新增4例本土新冠肺炎確診病例情況，患病4人居住在同一小區(qū)的同一樓棟（天津東疆港區(qū)瞰海軒小區(qū)19號樓）。其中1人居住在第19層，3人是一家三口，居住在同樓棟的第5層[14]。因此，居住的集聚性是新冠肺炎患者集聚出現(xiàn)的原因之一。

2.3.3 日常生活摩擦

人類與一些動物類似，有領(lǐng)域意識，即喜歡有個人獨享的空間。研究人和物質(zhì)環(huán)境交互影響關(guān)系的環(huán)境心理學(xué)研究顯示，居住區(qū)人口密度越高，人們彼此之間越不友善，心理、生理越容易產(chǎn)生問題。19世紀末西方社會學(xué)家和犯罪學(xué)家早已注意到擁擠與人類不良行為間存在關(guān)聯(lián)。科豪（Colhoun，1960）的研究證明生活在擁擠籠子里的老鼠會互相殘食、劇烈爭斗而失去生育能力。擁擠環(huán)境中的白唇鹿會患上腎上腺癥而死亡。勒威（Levy，1972）發(fā)現(xiàn)人口稠密時人們一般對他人比較冷漠，對罪犯特別厭惡，認為應(yīng)嚴重處罰。桑德斯特倫（Sundstrom，1975）認為擁擠會引來不需要的社會信息，例如無法不聽別人的閑談，或者目標(biāo)阻塞，例如太多人擠在前面，自己無法走到柜臺前。英國有研究顯示，過分擁擠的監(jiān)獄釋放出來的犯人重罪率極高，再次坐牢的概率也極高。個人需要空間以保障隱私權(quán)，沒有隱私權(quán)時人們常常感到不安，在擁擠環(huán)境中人們常常感受到壓力，選擇回避，產(chǎn)生無助、孤獨抑郁的感覺[15]。日本奈良女子大學(xué)今井範(fàn)子把公寓住戶相互間造成的困惑歸納為9種，包括排水聲、兒童吵鬧聲等生活雜音；漏水、灰塵等；烹飪、寵物等氣味；容易受鄰居干擾、隱私難保護等[16]。社會學(xué)家研究了不同密度下人類情感和行為的差異，短期擁擠、高密度會引起普遍的消極情感反應(yīng)。空間密度增加后，男性的攻擊行為隨之增加。長期在高密度居住環(huán)境下生活會降低人際互助和合作，增加患病率，兒童控制能力較差[17]。

2.3.4 集體宿舍問題

與多數(shù)國家不同的是，中國的學(xué)生宿舍、工人宿舍、士兵營房一直是多人共居一室。集體宿舍是居住密度最高的場所，其顯著的缺點是隱私無法保護，不想讓人知曉的生理特點（例如睡眠中打鼾、夢囈等）時常成為朋友取笑對象。人各有個性，有的好動，有的好靜；有的作息定時，有的無規(guī)律；有的整潔，有的凌亂。多人共處狹小空間，難免互相干擾，宿舍內(nèi)難以安靜閱讀、寫作，甚至無法保障休息質(zhì)量。

2.4 無法傳承傳統(tǒng)庭院文化

居住的極限密集、住宅集合化，使帶有庭院的住宅在中國城市甚至農(nóng)村都沒有容身之地。熱愛自然、欣賞自然是中國的優(yōu)良傳統(tǒng)文化，孔子曾說“仁者樂山、智者樂水”，南朝時被稱作“山中宰相”的陶弘景在《答謝中書書》中把山清水秀、鳥鳴魚躍的環(huán)境稱作“欲界之仙都”。在條件許可的情況下，人們常常把風(fēng)景“搬”到城市、“搬”入住宅。古代不僅皇室喜愛營建園囿，士大夫、富豪也喜愛經(jīng)營田宅園林。私家庭院不僅是住宅的一部分，也是體現(xiàn)主人審美、表現(xiàn)志趣、涵養(yǎng)精神的空間。現(xiàn)如今嚴格限制農(nóng)村宅基地面積、禁止私人在城市建造獨立住宅、控制人均居住用地，造成庭院文化的消失。

3 人口極限密集的原因

國外住宅總數(shù)中集合住宅只占很小的比例。2001年美國總計1.19億套住宅中獨立住宅占76.8%，7層以上的集合住宅只占1.8%。以人口稠密著稱的日本東京都區(qū)部依然有約3成居民生活于獨立住宅中。中國城市住宅以集合住宅為主，把城市化視作居住密集化，是社會觀念、制度等多種因素造成的。

3.1 重生產(chǎn)輕生活的土地經(jīng)濟至上觀念

人口極限密集首先根源于節(jié)約用地的經(jīng)濟觀念。在中國相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，國家建設(shè)方針是先生產(chǎn)后生活，重視工業(yè)化而忽視城市建設(shè)，住宅作為工業(yè)等用地的附屬設(shè)施置于次要地位，城市住宅建設(shè)量很少，1949—1978年城市居民人均住房面積不升反降。為了節(jié)省土地和拆遷費用，市區(qū)內(nèi)的房屋建設(shè)采取“見縫插針”的方針，導(dǎo)致建筑密度達到極限。改革開放以后，國家開始重視住房建設(shè)，同時土地的經(jīng)濟屬性被重視，建設(shè)用地從無償劃撥改為有償轉(zhuǎn)讓，通過《中華人民共和國土地管理法》《城市規(guī)劃條例》等法律條例，嚴格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量和人均建設(shè)用地面積，維持土地出讓的高價格。政府把土地與金融作為宏觀調(diào)控的基本手段，行政管理上對于建設(shè)用地實行計劃指標(biāo)管理，強調(diào)節(jié)約用地。在城市規(guī)劃布置生產(chǎn)、交通、生活等建設(shè)項目時，把經(jīng)濟性置于首位考慮，片面追求集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，追求單位土地上的經(jīng)濟產(chǎn)出，而把居民的便利度、舒適度，對于環(huán)境、交通的影響置于次要地位。肖金成等針對西北某城市新區(qū)規(guī)劃方案，按照1萬人/ km2的密度設(shè)計，提出增加居住和交通用地比重，以30%的土地建獨棟住宅，保證每戶160 m2宅基地的改善方案，有關(guān)部門承認技術(shù)上可行，但因擔(dān)心有悖于“土地財政”而未采納[18]。在實際城市建設(shè)中，還存在部分開發(fā)商、官員為謀私利偽造容積率、違反容積率標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使得實際建成居住區(qū)密度比標(biāo)準(zhǔn)更高的現(xiàn)象。

推進農(nóng)民集中居住，主要出于經(jīng)濟動機（獲得土地）而忽視了集中居住的負面影響，也是經(jīng)濟至上觀念的體現(xiàn)。20世紀90年代上海市首先在郊區(qū)、農(nóng)村實行，江蘇省蘇州、無錫等地2004年出臺的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》提出城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相關(guān)聯(lián)。2006年，山東、天津、江蘇、湖北、四川5個省市被國土部作為第一批試點，進行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，推進農(nóng)民集中居住運動開始鋪開。2008年、2009年又相繼批準(zhǔn)河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等19個省加入試點。天津?qū)嵭辛恕罢負Q房”、浙江省嘉興市有“兩分兩換”、四川省成都市有“拆院并院”、重慶有“地票交易”的試驗。

3.2 土地利用的計劃管理體制

造成城市居住過密的另一個原因是嚴格限制人均面積的同時，建立對于用地的計劃管理體制，包括由規(guī)劃法規(guī)、行政、技術(shù)、運作等系統(tǒng)組成的城市規(guī)劃，“一書兩證”制度控制土地開發(fā)的內(nèi)容、規(guī)模、方式等。城市規(guī)劃建設(shè)不但有許多指標(biāo)定額，而且強調(diào)集中統(tǒng)一，喜好連片大規(guī)模的開發(fā)方式。較小的人均用地被集中一處，于是造成大規(guī)模、高密度的居住區(qū)[19]。

3.3 對于土地、人口等估計偏離實際

對土地、人口、糧食等情況偏離實際的估計，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是低估了耕地數(shù)量。1996年農(nóng)業(yè)部公布全國耕地共有14.32億畝（約954 666.67 km2），國土資源部、國家統(tǒng)計局、全國農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》的調(diào)查結(jié)果卻是19.51億畝（約1 300 666.67 km2）。2005年國土資源部稱當(dāng)年耕地保有量只有18.3億畝（1 220 000.00 km2），無法保證糧食安全，因此推動出臺了18億畝（1 200 000.00 km2）耕地紅線制度，但是2009年完成的第二次全國土地普查顯示耕地有20.31億畝（1 354 000.00 km2）。

二是高估了城市建設(shè)占用耕地數(shù)量。王成軍等利用中科院遙感監(jiān)測方法得出的土地數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，1987—2010年減少的耕地面積中建設(shè)用地只占51.65%，總體上耕地面積凈增加了18 372.07 km2[20]。多種跡象顯示，中國公布的城鎮(zhèn)建設(shè)用地數(shù)據(jù)，或者因統(tǒng)計方法不完善、或者受人為干擾而常常高于實際。例如，根據(jù)首次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，截至1996年10月1日，全國城市建設(shè)用地面積為13 887 km2[21]，而統(tǒng)計年鑒上1996年城市建設(shè)用地為19 001.6 km2，年鑒數(shù)據(jù)高出普查數(shù)據(jù)36.8%；1995年城市用地數(shù)據(jù)為22 064 km2，更高出1996年普查數(shù)據(jù)58.9%。在統(tǒng)計或公布建設(shè)用地時，有的地方把農(nóng)用地劃入城鎮(zhèn)建成區(qū)范圍，或者依據(jù)城市規(guī)劃數(shù)據(jù)確定建成區(qū)范圍，還有一些地方對匯總上報數(shù)據(jù)存在顧慮，人為擴大建成區(qū)范圍，造成城鎮(zhèn)范圍較大[22]。

三是過分強調(diào)糧食安全，高估人口數(shù)量和糧食需求量、低估糧食產(chǎn)量。20世紀80年代中國科學(xué)院等機構(gòu)預(yù)測2020年總?cè)丝谑?5億人。2000年前后原國家計劃生育委員會預(yù)測2020年總?cè)丝谑?4.7億—15.4億人[23]。20世紀80年代國家土地管理局測算中國需要保持的耕地面積時，標(biāo)準(zhǔn)是人口15億人、年人均500 kg消費量。而2016年人均實際消費量為132.8 kg[24]，高估了糧食需求量。此外，糧食價格長期低迷、農(nóng)民增產(chǎn)不增收，也是糧食供過于求的表現(xiàn)。鑒于耕種面積和產(chǎn)量過大、過高，1999—2019年中國實施了兩輪退耕還林工程，全國退耕還林還草超過5億畝（約333 333.33 km2）[25]。中國目前有20.24億畝（約1 356 000.00 km2）耕地，此外還有4倍于耕地面積的園地、林地、草地，約7億畝（約466 666.67 km2）的水域，這些都給我們提供了豐富的食物資源，目前條件下能做到自給有余。何況中國進入了老齡化社會，人口總量即將見頂，糧食需求不會大幅增長。且科技進步可以實現(xiàn)糧食增產(chǎn)，糧食安全有足夠保障。

基于對人口、土地等數(shù)據(jù)偏離實際的估計而制定嚴格限制建設(shè)用地的政策，造成了中國建設(shè)用地、特別是居住用地在國土面積中占比極低。日本2011年建設(shè)用地合計占國土面積17.2%，其中住宅地占3.1%。中國2018年建制鎮(zhèn)以上城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積合計115 676.9 km2，占國土面積1.2%，其上生活著超過一半的人口。2016年地級及以上城市市轄區(qū)居住用地面積11 542 km2，僅占國土面積的0.12%。由于居住用地是成片統(tǒng)計，包括其中的交通、綠化等用地，按照一般居住區(qū)的用地結(jié)構(gòu)，居住用地中住宅用地占50%—60%，因此住宅用地占比要比居住用地占比低40%—50%。2003—2010年中國246.46萬hm2建設(shè)用地中，住宅用地58.28萬hm2，占23.65%[26]。2017年國有建設(shè)用地供應(yīng)量中住宅用地僅占14.0%。

3.4 對于城市形象的固化社會觀念

在社會觀念上，普遍將高大建筑物作為現(xiàn)代化的體現(xiàn)，把高樓林立作為城市繁榮的象征。刻意追求城市的形象，也是推動住宅樓高層化、密集化的重要因素。平房、獨立住宅代表農(nóng)村，集合住宅代表城市，這種認知已經(jīng)成為社會固定觀念。東京都的平均建筑高度是2.6層，歐洲、美國城市很多的低矮房屋、低密度住宅，被很多人認為 “像個大農(nóng)村”。高樓林立才是現(xiàn)代化城市的意識是普遍的，是國民、政府官員、規(guī)劃師們共同擁有的，因此中國城市集中了世界最多的高樓。此外，學(xué)界對于城市過密問題缺乏充分的調(diào)查研究，國民對于居住質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要是住房面積，從人的全面發(fā)展角度追求生活質(zhì)量、城市質(zhì)量尚未成為共識，這些也是造成城市人口過密的因素。

4 增加居住用地供給的必要性和可行性

4.1 新時代高質(zhì)量發(fā)展要求關(guān)注民生質(zhì)量

很長時期內(nèi)，中國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，“先生產(chǎn)后生活”的建設(shè)方針反映了物質(zhì)匱乏條件下增加產(chǎn)量的緊迫性。改革開放后，生產(chǎn)力有了大幅提高，20世紀90年代中期就出現(xiàn)了很多行業(yè)產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。人民生活條件也有了極大改善，2019年中國居民恩格爾系數(shù)為28.2%，已經(jīng)比肩富裕國家。社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，提高生活質(zhì)量提上了議程。

中國以土地經(jīng)濟為核心驅(qū)動的城鎮(zhèn)化利益格局中，民生福祉是短板，正是發(fā)展不平衡的表現(xiàn)，因此2014年的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》要求全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，以人的城鎮(zhèn)化為核心，即城鎮(zhèn)化質(zhì)量重心不是高大的建筑、GDP數(shù)值，而是民生質(zhì)量，即衣食住行、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平。中國“九五”計劃就提出改善居住和出行條件，成就巨大，但也存在不少問題。2016年中國建設(shè)用地占國土面積的比重為2.48%，而其中城市建設(shè)用地面積僅占0.55%。俄羅斯人均城市用地面積為190 m2/人、日本為208 m2/人、英國為244 m2/人、美國為870 m2/人，而中國大城市多在40—60 m2/人，有些行政區(qū)甚至小于30 m2/人。在高質(zhì)量發(fā)展主旋律下，城市政策重心應(yīng)該從為“土地財政”而控制土地使用、便于集中統(tǒng)一管理，轉(zhuǎn)向為全體市民創(chuàng)造安全舒適的生活環(huán)境，提高民生福祉。解決居住過密就是其中重要內(nèi)容。

4.2 建立以內(nèi)循環(huán)為主的經(jīng)濟體系需要放寬土地控制

當(dāng)前中國面臨百年未有之大變局。過去利用世界自由貿(mào)易體制“大進大出”的發(fā)展方式面臨挑戰(zhàn)，外部不確定性增加，今后需要重視國內(nèi)市場，建立以內(nèi)循環(huán)為主的經(jīng)濟體系，重點是啟動民間投資和消費。中國社會一般日用品、家電等耐用消費品大多已經(jīng)飽和，但是居住和交通目前水平不高，還有巨大發(fā)展空間。人均住房面積方面，中國人均超過40 m2的建筑面積與先進國家還有不小差距。就住房結(jié)構(gòu)而言，2008年日本平均每套住宅有5.79個臥室，明顯高于中國平均水平。且中國城鎮(zhèn)住宅標(biāo)準(zhǔn)較低，還有數(shù)量不小的企業(yè)、學(xué)校、部隊宿舍需要改善。現(xiàn)代國家中，房地產(chǎn)、汽車都是支柱產(chǎn)業(yè)。中國城市由于人口密度過大，在家用汽車普及率不高的情況下出現(xiàn)嚴重交通擁堵，許多城市不得已實行小客車限購限行政策，沖擊了汽車市場特別是民族汽車制造業(yè)。2017年中國人均擁有汽車量為150.1輛/千人、日本為612.5輛/千人、韓國為436.1輛/千人、馬來西亞為478.9輛/千人、泰國為236.7輛/千人，巴西為338.7輛/千人、阿根廷為322.0輛/千人、墨西哥為324.4輛/千人，中國低于很多發(fā)展中國家。截至2019年上半年，中國家用汽車不足2億輛，但駕駛執(zhí)照擁有者已達4.22億人，說明會開車、想買車的人數(shù)多，市場巨大。汽車使用需要較大的人均空間，城市密度降低、市區(qū)面積擴大是必然要求，也是各國普遍現(xiàn)象。中國增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地、降低居住密度，可以緩解交通擁堵，創(chuàng)造汽車制造、消費的空間，帶動經(jīng)濟發(fā)展。2018年中國私人載客汽車普及率為135.7輛/千人，如果要達到馬來西亞的普及率，中國還需要增加4.79億輛汽車。按照2018年中國轎車1 160.07萬輛的產(chǎn)量計，不計新舊更替，還需要生產(chǎn)41.2年。

4.3 土地資源有條件創(chuàng)造舒適的居住環(huán)境

嚴格限制城鎮(zhèn)建設(shè)用地，是出于對影響經(jīng)濟社會全局的人口、資源等重大事項的長遠考慮。國內(nèi)外形勢發(fā)生了巨大的變化，如上文所述，過去的認識許多已經(jīng)不符合現(xiàn)實情況，政策需要也能夠與時俱進，增加建設(shè)用地供應(yīng)。

4.3.1 人口數(shù)量即將到頂

人口是影響經(jīng)濟社會的基本因素。今后中國必須面臨的重大問題是人口老齡化和數(shù)量過快下降。綜合不同機構(gòu)的多種預(yù)測，中國人口高峰約為14.2億，在2027年前后出現(xiàn)，然后轉(zhuǎn)入總量減少階段。每個人對于土地空間的需求是有限的，人口總量的有限性決定了全國對于居住用地的需求總量也是有限的，不會無限增長。

4.3.2 糧食和耕地超過需求

得益于政策落實與科技進步，就現(xiàn)狀和未來而言，中國糧食安全有保障。2020年已經(jīng)建成的8億畝（約533 333.33 km2）糧田所產(chǎn)糧食可供16億人每人一年500 kg的消費量。且這個糧食數(shù)量僅指谷物，如果按照國際上“食物”的概念，算上非谷物類，則食物產(chǎn)量更為豐富。

4.3.3 擴大居住用地供給

科技進步提高了糧食產(chǎn)量，使同樣產(chǎn)值對土地面積的需求量下降。就土地利用經(jīng)濟效益而言，第一產(chǎn)業(yè)不如第二產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)不如第三產(chǎn)業(yè)，嚴格限制城鎮(zhèn)用地即第二、三產(chǎn)業(yè)用地，則限制了土地的高價值利用。過去人們忽視發(fā)展的多樣性，家庭、城市、國家都把土地和人口數(shù)量視作力量基礎(chǔ)，圍繞土地的競爭耗費大量精力甚至犧牲生命。當(dāng)今世界影響競爭力的主要因素變成了知識創(chuàng)新及其應(yīng)用，核心是人才。只有人居環(huán)境優(yōu)美，能夠吸引人才來創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的城市，產(chǎn)業(yè)才能發(fā)展，城市才有前途。

2018年中國共有37 864.30萬戶家庭，假設(shè)全國每個家庭擁有300 m2宅基地，則共需要土地113 592.90 km2，占國土面積的1.18%。其中，2.30億農(nóng)戶已經(jīng)有了宅基地，且各家庭生活方式、價值觀、經(jīng)濟能力的差異，不會家家戶戶都占地建房。假設(shè)城鄉(xiāng)30%的家庭需要建房，以每戶占地300 m2計，合計共需增加建設(shè)用地34 077.87 km2，僅占國土面積的0.36%。參照國外居住用地在城市用地比重較高的空間結(jié)構(gòu)范例，以居住地占建設(shè)用地50%計，則需要增加建設(shè)用地共68 155.74 km2，僅占國土面積的0.71%。2018年中國城市建設(shè)用地共56 076.00 km2，即把城市建設(shè)用地擴大1.22倍，就中國土地供給能力上而言，完全沒有問題。假設(shè)每戶300 m2宅基地能夠?qū)崿F(xiàn)，帶動的不僅是住房建設(shè)，還促進了市政公用設(shè)施建設(shè)，將開辟一條不同于過去的新型城鎮(zhèn)化道路。

每戶300 m2宅基地是最大假設(shè)。完全放開居住用地行政計劃控制，以房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)占地，就土地資源而言不會失控。在城市化率已經(jīng)90%的日本，2008年共計3 302.51萬棟居住建筑中，91.2%是獨立住宅。東京都共計593.99萬棟住宅建筑中，獨立住宅占比28.4%③。日本人口稠密，山林地占國土面積約80%。中國國土資源明顯優(yōu)于日本，完全有條件為國民提供更多居住用地和更好的生活環(huán)境。

5 結(jié) 語

習(xí)近平總書記指出，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”回望過去，前期由于生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，人民居住條件普遍很差。市場經(jīng)濟極大地提高了勞動生產(chǎn)率，房地產(chǎn)的快速發(fā)展普遍改善了人民的居住條件。目前住房總量已經(jīng)供過于求，今后的重點是解決不平衡、不充分的問題。我們雖然進步顯著，但對照人民對美好生活的向往，目前的居住條件改善還是初步的，主要解決了“住有所居”的問題。良好的居住條件，不僅需要住宅結(jié)構(gòu)上具備寢食分離、采光、通風(fēng)等功能，而且環(huán)境上需要空氣清新、寧靜、隱私得到保護等。同時，住房兼具社交、工作和娛樂的功能，是平等、自由等社會關(guān)系的體現(xiàn)。

中華民族的偉大復(fù)興，是以每個人的全面發(fā)展為前提，良好的居住環(huán)境是物質(zhì)基礎(chǔ)。居住環(huán)境包括物質(zhì)環(huán)境、社會法律環(huán)境等方面，本文論述了物質(zhì)環(huán)境中的密度問題。居住極限密集是重生產(chǎn)輕生活的土地經(jīng)濟至上觀念，土地利用的計劃管理體制，對于土地、人口等估計偏離實際，對于城市形象的固化社會觀念共同作用的結(jié)果。消費是生活的目的，是經(jīng)濟發(fā)展的動力。解決極限密集的關(guān)鍵是土地管理制度，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)等部分產(chǎn)能過剩的情況下，中國應(yīng)該也有條件拿出更多土地用于居住，這是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高質(zhì)量發(fā)展的需要，也是滿足人民美好生活向往的需要。

注釋：

①“人口毛密度”指每公頃居住區(qū)用地上容納的規(guī)劃人口數(shù)量，“人口凈密度”指每公頃住宅用地上容納的規(guī)劃人口數(shù)量。居住區(qū)用地包括住宅用地、道路用地、綠化用地等，住宅用地指住宅基底面積加上周邊必要的地面范圍。

②數(shù)據(jù)來源：《北京城市規(guī)劃志》資料稿。

③ 數(shù)據(jù)來源：[日]総務(wù)省《平成20 年住宅·土地統(tǒng)計調(diào)査報告》表3-12。