論領導干部政績考核的發展與完善

新疆大學 政管學院 王艷

在新時代的背景下，隨著我國經濟建設的快速發展，為了更好地迎合時代發展的要求，應結合時代潮流充分認識人力資源管理中的政績考核對于全面提升領導干部政績考核成員的重要作用，這樣才能構建高素質的領導隊伍，保障滿足人力資源管理的客觀性、科學性要求，在以政績管理為核心的基礎上，全面保障各項管理制度進一步完善，全面提升領導干部的管理質量水平。

一、政策上政績考核標準的變化

“政績考核，指對政府組織中的個體，尤其是主要領導干部的工作過程和結果進行全面、系統、科學地考察、分析、評價及反饋的動態過程?！雹俑母镩_放以來，領導干部選拔任用的考核制度逐漸發展完善。

《關于實行干部考核制度的意見》提出將德能勤績，其中的考績指的是“主要看對現代化建設直接或間接做出的貢獻”，并且提出干部考核應實行領導和群眾相結合的考核方法。繼而，1995年出臺了《關于加強和完善縣黨委、政府領導班子的通知》，1998年發布了《黨政干部考核工作暫行規定》。早期的干部人事任用中過分強調實績，導致了唯GDP的弊端。

2007年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》將全面、協調、可持續的發展作為評價官員實政績的有效方式，一定程度上扭轉了唯GPD評價的消極影響。2008年十八大報告在堅持“以德為先”“注重視實績”“群眾公認”的基礎上，不斷加強干部人事制度改革及反腐倡廉建設。2013年《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核的通知》對政績標準的發展、干部交流機制產生了重要的影響，特別是明確提出了糾正政績考核中的唯經濟論。2017年十九大提出要“堅持嚴管與厚愛結合，激勵和約束并重，完善干部考核制度”，也就是辯證地看待“嚴管與厚愛”。2019中共中央辦公廳印發《黨政領導干部考核工作條例》，第八條工作實績考核，主要考核的是領導班子政績觀和工作成效。同時提出將加大黨建工作成效作為政績考核的重要內容?！翱己它h委（黨組）書記的工作實績，首先要看抓黨建工作的成效，考核領導班子其他黨員領導干部的工作實績應當加大抓黨建工作的權重。”②

總體上看政績考核的標準，其經歷了從1979年的唯經濟論到2003年的堅持與正確的政績觀相結合。政績考核也經歷了相對科學化、精細化的過程。從1979年德能勤績的考察到2013年《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核的通知》，綜合、政府債務狀況、審計情況的指標化考核，見表1。

表1 1979-2017年政績考核標準變化

二、政績在官員晉升中的考核方法

（一）主要內容

從政績考核的基本目標來看，政績考核的目的是為準確客觀地評估領導干部的政績，對領導干部做出比較和鑒別?！霸u價政績最根本的因素是看其履行工作職責的情況”③。大體上可以劃分為定性的標準和定量的標準。定量的層次應當包括工作舉例和標準以及具體工作規定中的具體的目標要求。定性的內容應當包含正確政績觀等的內在要求。

從政績考核的基本要求來看，“政府政績評價應當按全面政績觀的要求，體現發展的全面性、系統性、均衡性和可持續性”④。受其客觀環境的影響，政府政績考核也應當具有全面性、系統性、均衡性和可持續性。政績考核全面性主要是指要統籌政績考核目標中的定性目標、定量目標，還要對定量的目標比如經濟社會發展、社會效率公平等進行統籌。

從政績考核的基本方法來看，有學者歸納我國政績考核的基本方法包含判定法、考察法、鑒定法、群眾評議法、評定法、積累考察法、審計法、綜合反饋評價法這八個基本的方法。從2019年印發的《黨政領導干部考核工作條例》規定來看，政績考核可以分為平時考核、年度考核、專項考核、任期考核這四個部分。主要反映了歷時性考察、重點考察的特征，在平時考核中突出重點。而通常采取的方法是列席領導班子民主生活會、現場觀摩、巡視巡察等，側重于對日常管理做出基本的了解。

（二）主要問題

首先，主要是反映在2013年《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核的通知》出臺之前，集中反映了政績考核目標之間嚴重的失衡。在考核目標中側重經濟目標，忽略其他目標；在工作規劃上側重短期效益，忽略長期效益；在評價主體上側重領導考核為主，部分忽略了其他主體在政績考核中的作用，各級政府政績評估體系還未符合正確政績觀等的要求。⑤政績考核目標的失衡在一定程度上背離了正確政績觀等的要求，這對于建設服務型政府極為不利。

其次，主要反映在各級地方政府職能定位上的不合理性。政府政績的考核指標的問題一定程度上反映了各級政府在職能界定中的不清晰。應當合理地定位政府的職能。過多的復雜的指標，非常容易導致政府在基本職能上的錯位、缺位、越位的現象。政府在特定的領域過多干預時，可能會不利于社會自身的長足發展。

最后，部分的地方政府沒有處理好集體與個人之間的關系以及干部的不足和缺點。因而，需要在集體中考察個人的政績，同樣也要看到不同個人在不同環境中發揮的作用。在2013年經歷改良《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核的通知》指出，根據各有特色的指標，把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步等作為考核評價的重要內容”，有利于緩解政府政績考核中爭搶政績、政績頂用的現象，體現更為科學合理的考評標準，從而促進政府治理能力和治理水平的提高。

三、政績考核標準與方法的一致性

自2003年政績考核標準轉變以來，地方各級政府的多元政績評估指標體系正在逐步確定起來，形成了較為積極的治理成效。有學者對1997-2010年中國30個省的區域生態效率進行測算，證明了伴隨著2003年政府政績標準的變化。

但在各級地方政府的政績考核標準轉變以來，其中還有一些亟待解決的問題。首先是地方政府還存在設置不合理的現象，出現了部分省份仍然采納簡單的定性指標衡量當地的政府政績和部分省份出現盲目采納具體化的量化指標的現象。這反映出地方政府在政績考核目標上的模糊不確定的狀態，地方政府還需探索適合當地社會經濟發展的政績評估標準。其次政府政績評估的方法、程序上還存在較大的不足。其中包含第三方評估的方式沒有很好地運用于官員的實際政績評估當中，一定程度上削弱了對政府行為的引導作用，不利于促進服務型政府的發展。最后，政府政績管理體制的關系仍然需要理順，特別是中央對地方自主設立政績考核標準的指導和規范。

四、政績考核體系的完善與發展

為了全面保障政績考核工作的順利開展，應落實具體的政績考核體系，保障全面落實具體的考核依據。結合考核內容來看，重點應關注如下內容。服務型政府由于存在著大量的部門，具體的不同職能單位在落實領導干部崗位的政績考核指標過程中，應明確相應的部門劃分，結合工作職能、工作性質的不同，從而在保障落實具有共性的政績考核指標的基礎上，還能保障實事求是，開展基于崗位的個性化考核方案，根本前提則是落實廣大職工的根本利益，做好各項內部工作。部分單位由于過于重視理論層面，而造成政績考核體系的可行性大打折扣，所以，應全面從實際需求出發，落實領導干部政績考核體系的有效性，積極開展高質量的人力資源管理系統建設工作。

總體上政績考核體系的發展完善應當符合全面政績觀的要求，體現政治系統的全面性、系統性、均衡性和可持續性的要求。具體來看政績考核體系包括指標體系、評估主體以及評估程序和方法這三個部分，其都有發展完善的空間。

在不斷深化職能型政府領導干部政績改革實踐中，應保障政績考核的考核目標得以明確。為此，應結合實際需求進行部門劃分，落實具體的考核目標，旨在從整體上全面公正、客觀評價職工的情況。另外，應借助于多樣化的方式，鼓勵廣大領導干部主動參與到政績考核環節，全面積極提升自我綜合素質能力，以便順利完成預期的政績考核目標。

而目前從指標體系來看，指標的劃分缺少科學的標準，學者們可進行自洽的指標建構。領導干部的政績考核劃分為自身努力程度、群眾滿意度、目標的可行程度、政績的可信程度?？梢詫⒅笜藙澐譃槎亢投ㄐ缘闹笜耍渲卸恐笜税洕l展狀況指標、經濟環境指標、社會發展狀況指標、可持續發展指標、政府施政成本指標。定性指標則包含對本地的思想輿論文化氛圍的評價指標、對政府政策的認同度指標、政府管理能力的評價指標、對政府服務質量指標、政府制度創新指標。

從評估主體來看，學者認為群眾、社會團體、專家等社會主體都應當參與到政績考核的過程中。政府考核具有一定開放性的同時還具有封閉性。民主測評是在一定范圍內的，“在民主測評階段按照知情度、關聯度、代表性原則，結合實際，確定參加測評的人員范圍”。這種有限開放互動實際上有利于政治系統保持內在的穩定性與一致性。在維護政治系統內在穩定性的前提下，又需要克服黨委政府系統內在的單一視角，忽略公眾感受的弊端。

從評估程序和評估方法來看，評估方法上普遍采取了多種評估方式相結合的方式。以年度考核為例，就是綜合反饋評價法。在年度考核中，群眾、本人、組織人事部門都要參與到考評之中。專項考核主要采納的是考察法，考前依據聽到一定數量的意見或收到一定的素材，對政績突出的個人進行政績考核。政績考核程序的規范化和科學化，離不開中央對政績評估的指導?！爱斍?，迫切需要在國務院之下設立政府政績管理委員會，以便統一組織、指導和協調國務院各部委和各省、市、區的政府政績管理工作”；需要盡快出臺政府政績管理的規范性文件，積極完善全國的政府政績反饋機制。

注釋

①齊睿,別丹,李想,等.“政績考核”與”政府績效評估”概念辨析[J].西華大學學報(哲學社會科學版), 2019, 38(4):91-99.

②中共中央辦公廳印發《黨政領導干部考核工作條例》.http://www.xinhuanet.com/politics/2019-04/21/c_1124395835.htm 新華網.

③傅建中.領導干部政績考核方法述評[J].探索,1988(1):12-15.

④徐紹剛.建立健全政府績效評價體系的構想[J].政治學研究,2004(3):76-83.

⑤趙暉.我國地方政府績效考核指標要素分析[J].南京師大學報(社會科學版),2010(6):17-23.