鄉鎮公共財政困境之成因分析與優化方案

文/吳蓉霜 韓書婷（中國人民大學）

鄉鎮財政事業發展態勢關乎所有鄉鎮居民的整體生活質量，同時也對地區經濟發展乃至全國經濟發展產生直接影響。我國鄉鎮公共財政工作隨時間的變化不斷進行調整，從時間軸角度來看，建國初期我國整體經濟收入中，農業收入占比相對較大，而且鄉鎮公共財政工作處于起步階段，整體管理水平相對較差，因此在該階段鄉鎮公共財政工作對于鄉鎮及全國經濟發展的有利作用并不明顯。而隨著時間的推移，我國整體經濟發展形勢及對外政策發生較大變化，與此同時鄉鎮公共財政工作也發生了改變，時至今日，統籌城鄉經濟發展已經成為鄉鎮公共財政工作的重要任務。雖然當前鄉鎮居民整體生活水平較以往有較大提升，但由于公共財政工作過程中仍存在諸多問題，因此鄉鎮財政工作的有力效用尚未得到完全體現。從當前鄉鎮公共財政工作面臨的困境上來看，造成一系列工作困難的原因相對比較復雜，其中既包含鄉鎮政府在財政工作方面存在的問題，同時也包括上級政府乃至于國家政策層面對于鄉鎮公共財政的影響。隨著我國城市化建設不斷推進，加強鄉鎮整體經濟建設、提升鄉鎮居民生活水平、減少城鄉差距是當前鄉鎮政府在財政工作方面的核心任務，想要進一步實現相應的財政目標，就必須針對當前鄉鎮公共財政工作中存在的問題及成因進行詳細分析，只有這樣才能進一步提出針對性較強的優化方案并推動鄉鎮財政工作科學發展。

一、鄉鎮公共財政困境之成因

（一）經濟基礎薄弱，財政收入缺乏有力經濟支撐

當前鄉鎮經濟發展過程中雖然不斷推進多元化建設，但是從實際發展情況來看，鄉鎮經濟基礎依舊比較薄弱。相較于城市經濟發展架構，鄉鎮經濟發展過程中農業及農業周邊產業仍是核心內容，雖然加大了技術投入和國家幫扶，但經濟支撐產業相對單一，受自然環境和其他不利因素影響較大的問題仍舊明顯。鄉鎮財政事業發展過程中，相關區域的經濟基礎對其整體財政收支水平均造成較大影響，經濟基礎薄弱，則財政收入渠道相對較少，財政整體收入也比較低。另外鄉鎮經濟基礎薄弱，自然意味著其整體發展需求相對較高，而在這一情況下，鄉鎮公共財政支出水平又相對較高，這樣一來鄉鎮財政工作對政府財政劃撥的依賴度相對較高。結合我國鄉鎮經濟發展情況來看，相當一部分鄉鎮區域產業結構比較單一，即使是一些經濟發展相對較好的鄉鎮區域，分析其整體經濟發展態勢仍然可以發現其農業商品化水平相對較低，未來發展動力不足，這些都是鄉鎮公共財政工作困境的重要成因。

（二）財政體制不完善，財政運行缺乏體制保障

制度是保障一切工作科學運行的基礎前提，我國財政在制度和體制建設過程中，仍存在末梢系統建設不全的問題，而所謂的末梢系統很大程度上指的是鄉鎮政府。各種行政體制和相關工作制度，在從上級機構下行的過程中存在各種問題，這導致鄉鎮政府財政體制和相應的財政制度存在諸多缺陷。體制和制度的不完善導致了工作缺乏科學指導，整體工作效率自然較差，工作水平也相對較低。在市場經濟發展過程中財政工作不能一味向上集中，鄉鎮政府作為鄉鎮公共財政的主要管理者，在進行財政收入和支出管理時自然應該獲得相應的權限。在各級政府分權管理過程中，一級政府管理一級事務是政府管理的基礎模式，對于鄉鎮政府及其所負責的財政工作而言，既要鄉鎮事鄉鎮辦，而鄉鎮政府又沒有相應的權利，這樣無法保障工作的科學進行[1]。雖然很長一段時間以來，我國一直在推進落實鄉鎮政府分管財政權力，但目前仍存在諸多問題。這樣不完善的財政體制和財政制度是引發鄉鎮公共財政困境的重要原因。

（三）組織架構欠佳，人員開銷過大

鄉鎮政府財政支出內容相對較多，其中既包括各種類型的公共社會管理支出，同時也涵蓋類型繁雜的社會保障支出、社會的公益支出以及基礎設施建設支出等。除此之外，鄉鎮公共財政支出還有一項重要的支出內容，就是人員經費和公用經費支出，在很多鄉鎮地區的財政支出中，人員經費和公用經費支出占比相對較大，究其原因是鄉鎮政府結構復雜，各組織機構下轄人員數量過多，工作人員過多則意味著工作過程中人員經費和公用經費支出較大。從鄉鎮政府整體辦事效率上來看，很多地區過多的政府工作人員并未給工作效率帶來實質提升，人員結構復雜只給鄉鎮財政支出帶來了更大的負擔。人員經費、公用經費和本應占據主體地位的其他公共財政支出占比失衡，這導致本就不多的鄉鎮可動用財政資金無法在更大空間上發揮其應有作用。組織架構繁雜人員冗余，這些問題在很大程度上阻礙著鄉鎮公共財政事業的發展。

（四）鄉鎮負債相對較多，債務處理困難

鄉鎮債務問題一直以來都是鄉鎮財政工作的主要問題，我國絕大多數鄉鎮在經濟發展建設過程中都存在數額較大的鄉鎮債務，絕大多數鄉鎮債務具有以下三個方面的特征。其一是鄉鎮范圍內債務區域差異相對較大。這主要與鄉鎮管轄范圍內的資源狀況、經濟發展主體結構等有關。第二是鄉鎮債務來源比較相似，雖然區域差異相對較大，但從債務整體類型上來看，多數鄉鎮債務主要是鄉鎮基礎建設和鄉鎮企業發展過程中欠下的債務。第三是時空跨度大，鄉鎮債務由來已久，多數的鄉鎮債務，其時間跨度都達到了幾十年之久，由于時間跨度相對較大，因此債務債權存在諸多不明確問題，相應的債務統計報表并不完善，加上近年來我國持續推進鄉鎮撤并工作，各鄉鎮不同的債務，在撤并過程中進一步合并，因此債務復雜程度進一步提升。而在這些債務之下，鄉鎮財政工作面臨較大的壓力。經濟建設相對欠缺，鄉鎮經濟收入相對較少，這與鄉鎮債務負擔相對較重的情況形成了強烈的反差對比，這些問題是當前鄉鎮公共財政困境的重要成因[2]。

（五）公共財政資源分配不合理，存在頭重腳輕問題

鄉鎮公共財政資源相對有限，而有限的財政資源要面對的財政支出事項卻相對較多，在這一情況下，有限的資源如何在合理配置利用下發揮最大效用是鄉鎮財政工作需要思考的重點問題。從實際情況來看，當前我國鄉鎮公共財政資源的分配效果相對較差，首先由于有限的財政資源中政府機構的公用經費以及人員經費支出已經占據較大比重，因此可用于一些重點事項的財政資金相對較少，而即使是在較少的公共財政資金劃分中，對于能夠直接提升鄉鎮居民生活水平或直接促進鄉鎮經濟發展的重要項目仍未得到有力支持。很多情況下，鄉鎮政府對于自身財政支出重點并不明確，對于各項財政支出事項能給當地經濟發展或人民群眾生活質量帶來的提升效用缺乏細致的規劃，這導致本就較少的可支配財政資金沒有發揮切實作用，資金投入后，人民群眾生活水平提升相對有限，地區經濟發展并未因此得到有效推動，從實際情況上來看，公共財政資源分配不合理，財政資源分配頭重腳輕的問題普遍存在。

（六）國家支農資金投入偏低，不同支農資金合力作用差

多予、少取、放活，這是我國針對鄉鎮經濟發展實際需求在多年前提出的發展思路，從當前鄉鎮財政工作所面臨的問題上來看，這一發展思路仍應繼續實施。由于鄉鎮經濟基礎相對薄弱，財政收入中自給水平相對較低，鄉鎮財政收入對國家財政劃撥仍有較大的依賴性。支農資金是鄉鎮政府所能獲得的重要的可支配財政資金，支農資金的數額對于鄉鎮政府下行的建設保障任務有直接影響作用，而近年來不僅支農資金整體水平不足以應對鄉鎮快速的發展態勢，而且支農資金來源種類相對較多，繁雜的支農資金來源并沒有形成很好的合力作用，這導致各種不同類型、數額相對有限的支農資金在實際使用后并沒有收到較好的預期效果。另外支農資金使用監管的欠缺，也導致很多能夠發揮關鍵作用的支農資金在實際應用過程中收效甚微。支農資金數額相對較少、合力作用相對較差、缺乏必要的使用監管也在很大程度上導致了當前鄉鎮財政工作困境。

二、鄉鎮公共財政完善優化方案

（一）發展地方經濟，提升財政收入

從當前鄉鎮財政收入層面來看，絕大多數鄉鎮政府的財政收入依賴于政府資金劃撥，這主要是由于其地方經濟發展相對較差，經濟基礎相對薄弱，而單純依賴財政劃撥的財政收入形式不論從靈活性還是數額上都很難完全應對當前鄉鎮經濟的快速發展以及人民群眾公共基礎設施保障需求。大力發展地方經濟，培養更多財源提高鄉鎮政府地方財政收入，這些才是解決當前鄉鎮財政工作困境的正確選擇。在地方經濟發展建設過程中，鄉鎮政府應以發展的眼光來看待所轄范圍內的資源和經濟發展前景，在經濟結構優化過程中既不能降低對當前重點經濟項目的扶持，同時也要以創造性的眼光來發現更多的地方經濟發展機遇。在嚴格遵守自然生態保護原則的基礎上，通過發掘自身自然資源優勢建立新型經濟產業，這是發展地方經濟的重要方式。利用資源和待開發需求來充分進行招商引資，以外部力量推動地方經濟發展，這也是鄉鎮政府在地方經濟發展過程中應思考的合理舉措。

（二）推動體制改革，完善鄉鎮財政管理

面對體制不完善、缺乏體制保障的問題，未來鄉鎮財政工作發展過程中，必須進一步完善財政體制，以完善的體制來保障財政工作的科學運行。

在這一方面首先應重點針對縣、鄉鎮財政體制進行審視和調整，鄉鎮政府的財政體制需要由縣政府進行調研和指導，既要符合中央統一的財政體制要求，同時也要結合地區特征情況，在規定框架之內進行針對性調整。鄉鎮政府的財政權利和應盡義務應做到對等，避免財政權力過度向上集中。鄉鎮政府對于自身下轄范圍內的財政建設和財政發展需求應有更為清晰的認識，上級政府在了解和聽取了鄉鎮政府的財政發展匯報后，也應給予其更為全面的財政權力，使其能夠在遇到問題的情況下靈活予以應對?？h政府對于鄉鎮政府的財政工作，既要做到心中有數，又要保障其相應的財政自由，在給予科學監管的前提下，實現鄉鎮事鄉鎮辦，鄉鎮財鄉鎮管。運行體制和監管體制的完善要同步進行，給予鄉鎮政府更為充分的財政權力，不意味著放任其進行所有財政活動，因此財政體制的完善工作要從多角度入手，既要適度放權，又要科學監管。

（三）精簡機構減少支出，提升整體工作效率

鄉鎮政府組織機構應能滿足其相應的行政管理工作，但這并不意味著鄉鎮政府可以容納過多無用編制。精簡機構減少支出、強化工作隊伍整體工作效率，這是縮減非必要財政支出、提升有限財政資源利用效率的關鍵舉措。目前仍有部分鄉鎮政府存在機構繁雜、人員冗余的問題，隨著鄉鎮撤并工作持續推進，精簡機構、機構融合、減少政府公用經費和人員經費支出應成為鄉鎮政府的重點工作內容。想要精簡機構縮減人員規模，首先就要從提升人員專業素質上入手，目前很多鄉鎮政府在辦事過程中需要好多工作人員，其主要原因是由于工作人員專業能力相對較差，專業素質普遍偏低，應該從提升人員專業素質，強化工作效率角度來精簡機構人員。財政方向工作人員自身應具備相應的專業水平，既要加強學習，同時也要以專業對口人才來替代當前非專業人員，在工作中要加強財政工作人員的培訓考核，通過培訓來提升其專業素質，通過完善的考核機制來檢驗其工作能力。在進一步精簡人員機構的前提下，在精簡機構、縮減人員數量、減少額外支出的前提下，有效提升財政工作的整體水平。

（四）減負增收，減少債務問題的負面影響

減少鄉鎮債務對于鄉鎮公共財政工作的不利影響是鄉鎮財政工作的重點內容。想要進一步改善鄉鎮債務不利局面，應從以下三個方面入手。首先，債務清償要采取更多舉措，通過多元化債務清償模式減少債務的巨大影響。債務檔案方面應根據鄉鎮整體發展規劃情況建立科學的債務檔案，進一步明確債務債權情況，根據相應法規及規章制度要求定期披露債務狀態，并結合相應的債務檔案，建立常態化鄉鎮債務預警體系。根據既往鄉鎮債務中的具體內容，杜絕面子工程和政績工程，避免未來鄉鎮債務進一步擴大。并且要根據自身情況積極培養地方經濟，增加財政收入，加快推進鄉鎮債務清償進程。第二要根據先易后難的原則逐步償還債務，而且在債務消化過程中，不能一味追求資金清償，可以選擇多元化的還債模式來清償債務，不僅要以財政支出來償還債務，同時也可以通過土地或其他價值性資源在規章允許的條件下進行債務清償。最后加速債務化解，在縮減當前不必要財政支出的基礎上，加速推進債務清償工作。這一過程中不僅要明確債務責任，劃分個人償債內容，同時也要最大限度縮減當前不必要的財政開支，推動債務償還的進行[3]。

（五）科學調研，明確公共財政支出重點

鄉鎮財政工作中應注意加強科學調研，明確公共財政的支出重點。鄉鎮公共財政支出項目眾多，應重點結合不同財政支出的輕重緩急特性明確不同公共財政支出的滿足順序。相應公共財政資金在投入后，能夠顯著提升人民群眾生活水平和生活保障能力的應予以優先撥付，另外對于資金投入后能夠在短時間內有效提升區域范圍內人民群眾整體經濟收益的支出項目也要將其放在更高的優先級上。與這樣的優先原則對應，對于資金投入后短期內難以收獲明確價值或資金投入后存在某些風險因素的財政支出項目則要適當靠后。鄉鎮財政工作人員應做好日常工作中的實地調研工作，對各種上報的公共財政支出項目做到心中有數，將有限的財政資源優先分配給需求急迫且投入后成效較高的財政支出項目。

（六）進一步增加支農資金，強化資金整合及資金監管

在支農資金方面，應進一步爭取更多的支農資金，通過提升支農資金整體數額來增加鄉鎮財政可支配資源，這樣才能夠更好滿足必要財政需求。增加財政支農資金，不僅要增加相應的財政撥付，同時也要注意從更多層面爭取不同類型的支農資金，而且在支農資金獲取和支農資金利用過程中，除了爭取更多的資金數額外，還要更好地整合不同來源上的支農資金，使其發揮相應的合力作用，凝聚多方力量，滿足重點需求。另外在支農資金獲取過程中，還要注意加強相應的資金監管，防止財政資源被化為他用。

三、結語

加強鄉鎮公共財政工作的合理性，解決一系列鄉鎮公共財政工作困境，是推動鄉鎮經濟發展、提升鄉鎮居民整體生活質量的關鍵內容。本文針對鄉鎮公共財政工作困境的成因進行了詳細分析，并針對性提出了相關優化方案，希望能夠推動鄉鎮財政工作科學發展。