推進大學章程建設：提升大學治理效能的現實訴求

黃小賓

（云南師范大學 教育學部，云南 昆明 650500）

在大學現代化治理過程中，大學章程為學術共同體開展一系列活動提供法理支持和學理導向。而隨著大學動態調整與發展，與之緊密相關的大學章程也應審時度勢，以更好地順應與引導大學治理過程。如何推進大學章程建設，實質性地落實到一校一章程，這是完善現代大學治理體系與治理效能提升的現實需要。此外，大學章程建設與治理效能提升之間存在著緊密的關聯性：一方面，隨著新時期國家治理方式的演變，“依法治國、依規治理”已成為政府治理國家大小事務的新理念，而大學屬于社會宏觀系統中的子部分，依法治理的理念應當深入到大學章程條例當中。與此同時，隨著高等教育環境的變革，大學結構復雜化使得大學治理變得更為棘手，大學管理者必須轉變其管理理念，通過依托大學章程的法理性和學術性，在完善章程的同時重組大學治理結構，進而提升治理效能。另一方面，《中華人民共和國教育法》（1995年頒布）規定了學校可按照章程行使自主管理的權利，但從應然性的角度來看，這一規定更加傾向于義務層面。換言之，大學治理過程中需要看到章程建設的價值性和必然性。因此，在厘清大學章程對大學治理的現實意義的基礎上，通過論析大學治理效能提升過程中所存在的或者潛在的制約因素，進而從大學章程建設的角度去促進其治理效能的提升，這是大學應對高等教育治理復雜化挑戰的一種積極對策與行動路徑。

一、大學章程與大學治理效能的含義

1.大學章程

所謂的章程，可以看作是一種活動準則與行為規定，是社會組織為了規范和約束組織成員活動所制定的制度條例。章程要義可進一步地闡釋為：章程是確定和詳述執行組織使命的規程，在界定組織內部各要素成員的職責與權益的同時，也為外部各利益相關者提供可依托的關系準則，其構成內容具有一定的法律意義和學術意義［1］161。大學章程則是大學這一法人機構根據自身的辦學性質和發展規律所制訂的行為準則，同時也意味著大學在法律框架下行使自治權利和自我規范。如今，不管是何種形式的大學章程建設，都是以完善組織制度、提高辦學效益和推動自主治學為己任。

隨著社會發展，我國大學章程在執行過程中愈發回歸其本質作用：一是處理好大學的外延關系，即大學與政府、社會大眾、學術市場和其他大學之間的關系；二是處理好大學的內在關系，即大學內部的教師、行政人員、學生、后勤人員等各要素成員之間的約束與管理關系。前者主要是通過法律明確，章程加以輔助；后者則主要通過章程具體的條例進行約束和凝聚，并延伸出許多學校制度，故大學章程對大學而言又有著承上啟下的作用，其構成以大學為中心而連接各利益相關者的紐帶［2］。此外，它是高校面向社會依法自主辦學的基礎，也是高校處理與政府、社會關系及其內部關系的重要憑證。

2.大學治理效能

大學治理主要以大學各級管理層為中心，是有序地引導其內外部成員參與重大事務商討與決策的長期過程。大學治理有以下幾個顯著的特征：（1）大學治理并非特指某一個大學治理中的手段與活動，它具有長期性與循序漸進性，是一種過程；（2）大學治理并不是為了統治與占領組織，而是為了協調各參與者之間的矛盾，以追求相對平衡；（3）大學治理不是簡單地對組織內部“動刀子”，它涉及到大學的內外部關系層面；（4）大學治理有著相對穩定性，它具有一整套完整的制度與結構。所謂的大學治理效能，即大學治理能力，是指由大學治理所帶來的實際或者預期效果與功能。倘若大學要使得其治理功效達到最大化，就必須要保持組織治理過程中各參與者在權益與職責之間的相對平衡，同時“實現大學內部效率和公平的合理統一”［3］。而如何提升大學治理效能和完善其治理結構，這也是大學管理層在大學章程建設時所必須考慮到的第一性問題。

二、大學章程在提升大學治理效能中的價值意義

在1995年以前，中國大學治理缺乏全國性的具體法律文件來規范與管理，各大學自身發展使命不明確，大學獨立法人主體地位沒有得到重視。除此之外，各大學之間的組織結構完善程度也各不相同，有些大學組織結構設置合理，有些大學連最基本的組織結構都還沒建立起來。隨著高等教育大環境的變革，持續加速的市場化影響和學術界的呼吁，大學的發展與治理處于非常關鍵而又敏感的時刻，而推動大學治理更具有效能，須發揮大學章程的獨特作用已成為一種共識，且章程的建設對大學有著獨特而不可忽視的價值意義。

1.章程的制定與完善標志著大學獨立法人地位的落實

“章程的主體應該是獨立實體，非獨立實體不能擁有章程而只能擁有內部規章制度。”［1］162一個企業制定它的公司章程，標志著該公司作為獨立法人而存在。對于大學而言，大學既擁有其獨特的職能，又具有獨立辦學治學的權利，推動章程制定工作的開展，標志著大學作為獨立實體而存在，大學作為獨立法人的社會地位也能得到進一步落實。《中國人民共和國高等教育法》明確規定，高等學校自批準設立之日起取得法人資格。法律的明文規定進一步落實到大學主體中，則需要更具體的大學章程輔之開展活動。而《高等學校章程制定暫行辦法》（2011年頒布，以下簡稱《暫行辦法》）則賦予了章程的地位：章程是高等學校自主治學、開展管理工作和履行公共責任的基本準則與綱領。

在過去多年的實踐中，我國為提高大學治理效能而進行了轟轟烈烈的高校管理改革。國家法律指明了全國高校發展的方向，規范了高校管理體制，但由于長期以來高等教育管理體制中沒有起著根本法則作用的大學章程的存在，導致國家法律難以落實到大學治理具體執行層面。未來的教育管理體制改革需要把高校的獨立法人主體地位作為一個目標進一步明確，如果這個目標不能明確的話，大學治理就會長期處于定位不準、問題無從下手的困境中。此外，大學章程的制定有利于大學具體執行機制的確立，在這點上大學教師與學生感受最為明晰。倘若存在一個相對完善且聚焦于大學內部治理的糾錯機制，很多大學治理問題就能夠在內部層面得以解決，而不用上升到更高層次去協調解決，這有助于提高大學治理效率。大學章程的制定是教育治理現代化改革與完善的過程，是促進高等學校依法治理學校問題的有效路徑，同時是推動大學治理體系完善與效能提升的對策。

2.章程可以視為大學與政府、社會之間的一份法律契約

大學治理效能要得到保障，需要大學與政府、社會之間形成一種科學合理的關系，并且這種關系不能隨意變動，這就需要大學章程這份約定來加以規范。如今，大學已邁出“象牙塔”，如何促進大學科學發展與自主管理，這涉及到大學與政府、大學與社會之間的協調關系。而通過章程，我們可以明晰各自的角色定位：政府是高等教育的宏觀指導者，高校則是進行教育、科研活動和知識服務的自主辦學者，社會是廣泛參與的平臺提供者。因此，大學在對外關系上，重點在于如何維系其自主辦學者的完整性與權威性。政府則需要轉變思維模式與管理方式，在處理與高校的關系時應當尊重大學章程的規定。在國家法律條文規定下，政府為大學提供政策支持、績效評估、風險預防等服務，一般不直接參與到大學章程規定的大學管理范圍當中。

此外，大學與社會的關系也越來越緊密，在相互交融中容易引發一些問題，如社會應廣泛參與到提高大學治理效能中，但“由于大學的自我保護以及相關法律法規的不完善，社會中的校友會以及企業未能有效參與進去”［4］；抑或是社會過多地參與到大學治理的過程中，但由于其對教育發展規律的認識不足等原因反倒約束了大學自身的發展等。而大學章程既能促使大學與社會的關系更加密切，又能規范彼此之間的關系，是解決大學與社會關系問題的現實需要。

3.章程保障大學的組織結構框架的完整性

面對錯綜復雜的環境，大學在管理中存在著一些不合理、不完整的制度問題，而大學章程則清晰地界定了大學內外延關系，尤其是大學內部組織關系。這種關系主要體現在決策權力、行政權力、學術權力之間的劃分上，其中又包含著內部組織間的運行模式、權限范圍等內容［5］。大學章程是一整套相對完整的制度規范框架，大學的組織結構框架的設立不得與大學章程相沖突，并以章程為基準對現存的大學治理制度進行修改完善，從而保持大學治理制度的完整性與合法性。

在保證主要的組織框架前提下，大學章程也允許各高校的內部治理體系因地制宜，彰顯本校使命。《暫行辦法》中明確了高等學校章程應包含學校性質、角色定位、育人計劃、前進方向、辦學層次等內容，字里行間體現了對于學校使命的要求。明確大學使命，能使得高校相關利益參與者認真思考大學的發展方向，從而完善相對應的大學治理體系來引導大學的前進和發展。

4.章程建設有助于推動大學民主管理

大學章程的計劃、制定與執行過程都需要內部成員的集體參與。當下，我國大學秉承著黨委領導下校長負責制的治理模式［6］。但值得注意的是，大學治理不可忽視其他內部成員的積極力量，大學章程的修訂與完善絕不僅僅是少數領導和行政部門的事情，教師與學生在其中充當重要角色，理應認真地考慮他們的觀點。參與面越廣，大學章程的制定必然會受到更多方面的制約，但在思想交流與積極碰撞的過程中，最終討論出來的成果往往會更符合時代發展規律和實際需求，并且被大多數人認可。此外，大學章程還需要健全大學內部各成員民主參與的渠道，如教職工代表大會、校務公開等。只有在章程建設過程中充分保障各主體的參與權與監督權，充分吸納教職工與其他利益參與者的意見，發揮主人翁精神，才能在大學治理中形成良好的民主管理氛圍，同時民主氛圍也會更加有利于章程建設。

三、大學治理效能提升過程中存在的現實問題

當前，在我國高等教育迅速發展的過程中，一些大學的治理制度沒有及時作出調整，章程中部分條例不能滿足時代發展需要。面對巨大的環境變化，一些大學章程中的弊端日益凸顯，阻礙了大學治理效能的提升，這亟需我們對于大學章程的建設和完善問題進行重新審視與思考。

1.大學章程建設的“冷熱不均”

在我國高校章程建設過程中，各個高校都參與到自身章程制定與修訂的過程中，但取得的效果有所差異。許多高校經歷了章程建設“冷熱交替”的過程，并最終冷卻下來。章程建設熱潮的出現很大程度上是因為各大高校響應國家號召，推動現代大學制度的發展，同時為了規范本校行為而進行一系列的改革，并取得實際的成效。而章程建設出現低潮是因為：一方面，許多高校在大學章程制定后，便認為這方面的“任務”已經結束而不再繼續跟進；另一方面，認為大學章程已經過法定程序確定下來，不可輕易修改。此外，還有一些學校由于其實際行動與章程規定不符，章程作用式微，因而沒有嚴格遵守章程來進行治理。

章程建設是一個長期的過程，但對于章程建設的研究熱度并非是居高不下。通過對中央部屬高校的相關數據進行分析：截至2020年1月，共有113所中央部屬高校章程通過核準，其中2014-2017年屬于章程核準高潮時期，而這個時期也正是我國學者對章程建設研究的高峰時期，隨后研究熱度快速下降。有的學者對章程建設浪潮進行研究并認為，我國大學章程文本的制定一般是國家行政權力直接影響的產物［7］。此外，還需要考慮以下幾個方面的問題：在遵循完整性的情況下章程的學術性是否能夠得到滿足，并能進一步進行完善；落實大學章程的具體配套措施是否已經制定出來，并能契合本校發展使命；大學治理效能是否因為章程的落實而有所提高。我國高校之間差異很大，情況不一，對于大學章程建設的界定與理解也會有所不同。但作為大學治理過程中的重要組成部分，大學章程的建設勢必會經歷“計劃、執行、檢查、修正”這一螺旋上升的過程，大學章程的確定與執行部分只是其過程中的“逗號”，而非“句號”，這一點值得我們思考。

2.大學治理使命趨于同質化

大學治理效能的提高，需要大學對其自身發展進行精準定位。一所大學發展定位的重點是明晰使命，這是大學向高水平、高層次發展的方向標，同時也是事關大學發展的重大基本問題。但由于大學環境出現重大變化，一些大學治理逐漸偏離使命要求，在辦學理念與發展目標等方面片面地向社會“熱點”看齊，不能很理性地看待學科多樣化發展等問題［8］。再比如，本科教育在大學治理使命中尤為關鍵，它是“中職教的夢想地、專科學校未來發展的落腳處，是普通院校碩士點的起航基座”［9］，但假如不同類型的學校發展目標均想打造“一流標準”的本科教育，并忽略大學章程規定的自身特色，最終會不利于大學自身的合理發展。

值得注意的是，大學的發展目標和辦學招生等不能簡單地等同于大學使命，它們都是使命具體化的表征，是大學適應教育規律的產物，同時影響著大學使命的實現。大學使命及其辦學理念、發展目標等，各高校間既有共性，又有著各自的特色，關鍵在于特色，這是一所大學最為本質的東西，要通過大學章程把這個獨特性固化下來，并長期堅持下去。但現實情況比較復雜，由于“學校缺乏制定章程的動力、大學的趨同化”［10］等原因，造成了一些高校章程出現同質化傾向。大學章程應盡量體現其特色，而通過大學章程得以保留下來的大學使命更應如此。大學治理方向是否與其章程中描述的使命相一致，這是衡量一所大學是否定位明晰、合理的標準。

3.大學治理內控力不夠

由于體制與歷史等原因，大學自治受到不同主體之間的關系影響。在傳統的關系紐帶中，一般大學從屬于政府部門并接受其管轄，而在大學章程的應然作用中，大學治理需要的是保持自身、政府、社會三者之間的平衡關系。大學治理自治力不夠，很大一部分原因在于沒有很好地發揮好大學章程規定的大學與政府之間的關系準則的作用，進而影響大學治理效能的提升。

此外，大學與社會的關系也存在著矛盾。大學應該走出“象牙塔”，社會應該為大學提供互動平臺，進而相互促進，以形成良性發展的格局。但事實上，社會力量并沒有很好地參與到大學治理中來，一是因為大學與社會之間缺少有效途徑，社會力量沒有合適的身份角色與方法參與其中，二是因為一些大學還比較保守和謹慎，擔心外部力量參與進來會干預大學自主辦學。換言之，大學并沒有足夠的信心確保其內控力可以與外部力量的干涉進行抗衡。與此同時，大學治理需要資源支持，而社會資源是大學經費的重要來源之一，但與國外大學相比較，我國的大學還沒有形成一定規模的外部資源支持，也沒有制定應對外部資源干預的有效對策。

4.大學內部治理的束縛

章程的建設過程不僅僅只是一紙文書的制定過程，它背后蘊含著與大學治理外部環境的博弈，也是涉及到高校內部主體參與與執行監督之間的關系。我國現存的大學治理模式為黨委領導下的校長負責制，黨委書記和校長作為一所學校內最高層次決策權力的代表，統籌和制約著整所學校的發展。有的學者認為，部分大學校內黨政會議議事規則，對于議事范圍以及議事程序中具體細節的規定沒能很好地落實到大學章程中，許多高校僅停留在淺層的紀律規定中［11］。

同時，大學內部關系中學術委員會的地位與作用難以發揮出來，學者共同治學的精神沒能得到很好地貫徹。《高等學校學術委員會規程》明確提出，“高校應當以學術委員會作為校內最高學術機構”［12］，并賦予其行使學術事務的決策權、咨詢權和管理權等。但學術委員會的應然作用在現實中難以得到發揮，在我國大學管理體制中，各方面權力比重差異大，且學者們在高校決策中所依托的學術組織往往不健全，這導致一些學者傾訴的有效途徑得不到保障，學者們的權利自然就得不到落實。此外，一些高校行政權力在大學治理中表現比較強勢，“校院系三級管理體制中的決策權往往會集中在校級層面，而在校級管理中行政部門主導的權力較為集中”［13］。

四、章程視域下大學治理重大問題的治理對策

1.大學章程建設永遠在“進行時”

事物變化發展往往是螺旋式上升的過程，在這一過程中，事物并非都是前進不止的，也有可能受到周期性的消極影響而倒退。大學章程建設需要有完善期，而其制定與修改都需要一個過程。大學章程的制定促進了高等教育現代化的進一步發展，但在大學環境發生急劇變化的同時，我們需要認識到，在章程條例尚未完善的情況下，僅滿足于用一兩年的時間把章程條例制定完成可能還不夠。它可能只是“一陣風”的產物，留不下長久的影響。因此，這一建設過程可能難以一蹴而就，大學章程在接下來的實踐活動中還應繼續斟酌，修訂與完善。各高校在響應國家號召后，即“熱潮”過去后應該認識到完善章程對于學校而言也是一種反思的過程，反思規程的有效性，以吸收更多改革的成果來完善這一行為準則。等經過若干年的時間檢驗后，再進而修訂與完善大學章程，這是一個全面深化改革的過程，也是否定之否定的過程。一般而言，法律法規會因社會環境的改變而進行修訂補充，而大學章程在如今高等教育改革深入發展的關鍵時期，沒有理由不進行自我完善。

2.彰顯大學治理使命，反映本校特色

大學使命是此高校區別于彼高校的關鍵特征，大學使命是一所大學的內在靈魂，因此，一所好大學必須明確自身的使命。而這個使命，又因不同的高校類別與發展目標，辦學理念而有所不同，故高校應該著手明確辦學理念與發展目標。例如，可以在大學章程中明確規定：以科研為主的大學應更加側重于以研育人，加強科學研究團隊之間的聯系，并在特色專業上加大研究經費投入；注重教學能力的大學應更加傾向于教學相長，培養適應社會需要的專門人才等。大學使命的明晰使得其獨立主體地位更加明確，這不僅為大學進一步發展指明了方向，同時可以對大學治理中產生的偏差進行糾正，而這些都需要涉及到大學章程的建設過程。

大學使命的凸顯除了需要大學章程的制定，辦學理念與發展目標的輔助以外，還需要各參與主體的支持。政府部門、社會團體、教師隊伍與學生群體都要認真思考大學使命的作用，并通過自身力量來服務學校發展。作為大學治理內部要素，教師與學生會因大學具有特色的使命而對其產生認同感，會因學校有區別于他校的特色而產生自豪感，這會對該校的師生行為產生一種深層次的指引作用，并推動大學治理效能的提升。

3.探索政府和大學治理的新型對話關系

大學章程的本質作用之一就在于維系與明確政府和大學之間的新型對話關系。首先，要明確各自的角色定位。大學是現代社會中存在的獨立的社會機構，它與政府、企業一樣，有著自己明確的、獨特的使命與發展規律，培養人才、科學研究與社會服務是其使命的彰顯，而政府則是高等教育的宏觀管理者。其次，大學與政府之間應該繼續遵守“契約合同”，即在國家法律規定下，政府為學校提供財政等支持，而大學恪守本分，結合章程規定的相關條例進行科學管理。

章程規定大學作為獨立法人身份而存在，它與政府、市場一樣有著自身發展規律。亨利·埃茨克維茲的三螺旋模型理論（TripleHelixtheory）認為，大學治理應具備良好的外部關系，每個機構范圍都有其傳統任務以外的其他任務，都起著其他機構范圍的部分作用［14］。這個發揮作用的前提是尊重各主體的平等關系，不越俎代庖。大學與政府建立起一種相對平等的關系，這有利于構建友好的溝通對話平臺，也有利于淡化大學內外部管理中的行政色彩。

4.強化學者共同體治理

近代大學成立之初就是行會式的組織結構，參與主體是教授及其學生。在大學里，學術委員會是校內最高層次的學術機構，學者們要發出他們獨特的聲音，則需要學術委員會這一平臺，因此完善高校學術委員會刻不容緩。而國家也出臺了相關的法律法規支持高校學術委員會建設，如何在學校層面形成以教師委員會主導的學術治理機制是最關鍵的一步。在二級學院層面，可以依據大學章程設立教授委員會參與學院重大事務的管理。學者共同體管理應該擴大覆蓋面，并協調好學術委員會、教授、教職工代表及其他群眾團體的重大關系。

此外，強化學者共同體治理，除了需要進一步明確高校內部各主體參與權利關系問題，還需要解決參與的積極性問題。學者花費大量時間參與到大學治理過程中，這勢必會耗費學者們教學和科研的時間，進而制約著學者們參與大學治理的熱情與信念。因此，這需要對大學章程中涉及學者們的評價方式與機制進行修訂與完善，讓學者們對其崗位有成就感和責任感，工作也能更加細致與認真，從而有效提升大學治理效能。