城鄉教師輪崗制度助力鄉村社會治理：為何與何為？*

李俊剛，張鈺琦

(1.佳木斯大學 教育科學學院，黑龍江 佳木斯 154007；2.哈爾濱師范大學 教育科學學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

一、引言

“人人有責，人人盡責，人人享有的社會治理共同體”是黨的十九屆五中全會對社會治理工作的重要理念。構建全方位、多主體共同參與的社會治理合力是現階段社會治理的基本內容，是體現社會主義現代化的客觀要求，也是完善我國社會治理體系和提升治理能力現代化的歷史責任。我國自從封建社會末期，自給自足的一元經濟社會關系逐漸被打破，到現階段城鄉二元經濟越來越成為國民經濟生活提升的瓶頸，制約著全社會整體素質的提升。尤其是改革開放以來，城鄉差異進一步加大，雖然國家為了改善農村面貌出臺了一系列文件和政策，但仍難以有效改善鄉村與城市之間的多方面差距，鄉村治理體系的現代化和規范化呼之欲出。在此背景下，無論借助國家行政層面的政策引導，或是依托鄉村社會規律的內在影響，都試圖對鄉村社會產生作用力，力求實現“鄉村善治”的價值追求。[1]然而政策引導與社會規律都有天然的缺陷，僅依靠國家政策，必然導致內源性動機不足，進而產生內部強烈抵觸；而僅依靠鄉村社會規律的村民自治，又往往使鄉村社會治理陷入“與世隔絕”的境地，難以有效推進鄉村社會治理的現代化。

城鄉經濟發展的二元結構必然導致城鄉教育二元化發展，使優勢教育資源逐漸向城市集中，鄉村教育日漸式微，有些鄉村學校已經停辦。[2]在城鎮化進程中，其他國家的農村教育發展均遇到過類似的問題，并提出了諸多解決的辦法。[3]日本建立“定期流動制度”和“偏僻地區津貼”；韓國為了解決城鄉學校師資水平的不平衡問題，制定《島嶼、偏僻地區教育振興法》，給偏遠地區的教師以津貼補助，同時給城鄉流動教師在職稱晉升方面制定加分鼓勵政策；美國較早實施教師資格制度，并詳細規定了教師的入職條件，保證教師的素質，從而間接地保證了城鄉之間教師素質的相對均衡；法國制定“優先教育區”政策，采取一系列政策，保證優秀教師資源首先向教育薄弱地區流動。早在1996年，國家教委頒布《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》中提出“教師輪崗交流”開始，至今已經初見成效，對于穩步提升鄉村教師隊伍素質起到了重要作用，有效提升了鄉村教育質量。

由于教育連著千家萬戶，因此教師輪崗交流制度不能囿于對鄉村教育的影響。隨著鄉村振興計劃的逐步推進，該制度應成為改變鄉村整體面貌的重要力量，成為鄉村社會治理著力點的重要組成部分。輪崗教師只有充分融入鄉村社會治理，既關注校內的工作事務，也關注校外的鄉村社會環境，才能認識到城鄉教育差異產生的根源，才能做到因材施教，改變鄉村教育的現狀。另外，關注了鄉村社會的變遷，也能豐富教師的工作閱歷，增強教師的工作責任感和使命感，能夠更加全身心投入鄉村教育改造的活動中。由此可見，城鄉教師輪崗交流制度與鄉村社會治理具有天生的邏輯關系。

二、為何：教師輪崗制度對鄉村社會治理促進的必然性與必要性分析

教師輪崗制度是國家提升農村教育質量的措施，屬于教育學研究的內容，而鄉村社會治理屬于社會學研究范疇。為何要在分屬兩個學科領域的課題之間建立聯系，其關系狀態為何？

(一)教師輪崗制度是教育融入鄉村社會治理的有效著眼點

由于對鄉村社會共同體認同度降低，使“文化離根，農民離地”現象普遍，鄉民極力謀求脫離農民的身份，對鄉村治理的訴求降低，甚至漠視，這是鄉村社會治理的根本癥結之一。鄉村社會治理共同體是對市場和國家治理政策的補充而非替代，是謀求多方力量參與鄉村社會治理的措施和手段。[4]社會治理共同體構建，目的就是要建立更加廣泛的、社會各要素均參與治理過程的體系，廣泛吸納各方力量，建言獻策，謀求社會治理良性發展。城鄉輪崗教師就是眾多鄉村社會治理的參與者之一，其中既有教師輪崗制度的“國家治理”的政策推動力量，又有輪崗教師群體參與的“制度治理”的人為因素拉動力量。

要實施鄉村振興戰略，首要振興鄉村教育。隨著社會治理重心從城鎮轉移到鄉村，2019年的政府工作報告提出，要推進城鄉義務教育一體化發展，著力改善鄉村教育面貌，這是對鄉村社會治理重要矛盾的精準把握，促使教師輪崗制度與鄉村社會治理的關系更加明晰而緊密，二者的邏輯聯系顯現出來。一方面，輪崗到鄉村的教師就是鄉村社會的一份子，都是鄉村社會治理的利益分享者，在治理過程中不應是“局外人”，應充分發揮“局內人”的作用。教師輪崗制度本身就是鄉村社會治理政策體系中的一環，輪崗教師參與鄉村社會治理就是該項制度的“題中之義”。另一方面，“鄉賢”傳統在鄉村根深蒂固，知識分子仍具有影響力，尤其是輪崗教師都是城鎮中教學能力強，教學效果顯著的教師，已經在一定區域內具有了較高社會聲望，輪崗到鄉村后，可以承擔起“鄉賢”的角色。[5]因此可以將輪崗教師作為推動鄉村社會治理的“代言人”，通過課堂內外的宣傳或身體力行的示范，達到潛移默化的作用，此時的教師輪崗制度可視為鄉村社會治理的有效手段和載體。

(二)輪崗制度是教師參與鄉村社會治理的重要途徑

無論國家層面的治理或是社會層面的治理，教育治理的現代化必然是社會治理的重要方面。[6]教師輪崗制度是促進城鄉教育資源均衡的重要手段，也是促進城鄉教師交流、校際間交流的重要途徑，輪崗教師不僅是教育者，也是社會新風氣的傳播者。輪崗教師從城市到鄉村的工作場域的變化，不僅為學校教育教學方法、內容、模式帶來新氣象，也為鄉村學生帶來新的眼界。這種眼界既是對學生的影響，也帶動鄉村整體風貌的改變。以輪崗教師制度助力鄉村教育問題妥善解決，實現鄉村教育治理自身內涵式發展，以緩解鄉民教育的心理落差，提升鄉村的人才吸引力。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中指出，實施縣(區)域內的教師、校長流動長效機制，構建城鄉教育一體化發展。教師輪崗交流制度的制定是為了平衡城鄉教育發展，以輪崗交流的教師、校長來促進鄉村教育的發展，從根本上解決鄉村教育問題，這也是鄉村社會治理的重要方面。可見，輪崗政策是教師參與鄉村社會治理的重要途徑，是鄉村社會治理的重要手段，也是鄉村社會治理的頂層設計的重要舉措。因此，輪崗教師在教育教學的同時，不僅僅要承擔鄉村學校教育教學的工作任務，也應置身于更加廣闊的鄉村社會治理的高度，以強烈的社會使命感和責任感，充分挖掘鄉村資源，找準參與鄉村社會治理的突破口，積極投身鄉村社會治理的大環境中，這是國家制定教師輪崗制度的初衷。要逐漸改變鄉村社會治理的低層次運行的境況，就需要外來力量的參與。以改善鄉村教育為契機，利用輪崗教師帶來的新知識和新理念，參與鄉村社會治理，實現治理主體的多元化，應成為當前社會治理現代化的特征之一。[7]

(三)教師輪崗制度的實施是鄉村社會治理供給側改革的現實訴求

輪崗教師參與鄉村社會治理既是理念，更是鄉村社會治理供給側改革的重要方面。隨著我國鄉村振興計劃的逐步推進，鄉村建設在政治、經濟、文化、民生等方面取得了豐碩成果。生活水平的提升，使鄉民越來越關注后輩的教育，這本無可厚非，但過分強調鄉村教育與城市教育的接軌，甚至很多父母帶著孩子去城市“陪讀”，造成鄉村人口流動性大，增加了鄉村社會治理的難度。究其原因是鄉民對鄉村教育的不信任，對鄉村社會治理工作的不信任，也是對國家鄉村振興戰略的不信任。要在鄉村辦人民滿意的教育，使鄉村社會教育能夠良性發展，這既是鄉村社會治理的訴求，也是鄉民民生改善的重要方面。[8]

通過輪崗教師的教育教學工作的開展，可以有效補足鄉村教育的短板，整合鄉村教育優勢，充分利用鄉村資源開展教育教學活動。在搜集整理鄉村資源的調研過程中，輪崗教師置身于鄉村社會實際，以局外人的身份將鄉村的直觀感受總結成學生的生活經驗，通過學校教學傳遞給學生，帶動鄉民重新認識自己世代生活的環境，以達到鄉村社會治理的目的。輪崗到鄉村的教師不僅是在鄉村學校開展日常的教學活動，也應在教學研究過程中傳播新理念，使鄉民更清晰地認識鄉村，增強其參與鄉村治理的使命感和責任感，這就是輪崗教師參與鄉村社會治理的過程。可見，制度本身就具有教師參與鄉村社會治理的意蘊，是輪崗教師參與鄉村社會治理的有效途徑，教師可以利用自身文化育人功能，有效利用鄉土資源創造性地革新教育教學過程。反過來看，這也是教師參與鄉村社會治理，給鄉村帶來新面貌的契機；是重新認識鄉土社會資源，有效整合優秀鄉土社會資源的機遇。

(四)教師輪崗制度是解決鄉村社會治理“內卷化”的可行方案

“內卷化”是社會文化停滯、經濟效益遞減、產業轉型困難、體制機制失效等現象，是治理陷入了模式固化、無效率的狀態。鄉村社會治理從未停止，但直到現在其治理水平和成效仍處于較低水平，主要是由于兩方面鄉村社會現實條件所致：其一，鄉村普遍缺乏價值認同感，即對鄉村社會治理內容的認識不全面、有偏差。有調查顯示，有的鄉村干部認為鄉村社會治理就是抓經濟建設，或者認為是抓二孩政策后的計劃生育。對鄉村社會治理工作了解少，缺乏社會治理理念的正確認識。[9]其二，鄉村社會治理力量來源廣泛，但支離破碎，不系統。目前參與鄉村社會治理的力量來源有國家行政組織和民間團體，還有教育系統、文化衛生系統，但不成體系，條塊界限明確而缺乏整合。

教師輪崗制度可以作為打破鄉村社會治理“內卷化”的手段。以教師流動的制度為抓手，打通文教衛生等系統，制度落地生根的同時，使鄉村社會局面在教育系統內部率先松動，為鄉村社會治理提供強有力的政策支持。以輪崗流動的教師為連接點，充分發揮教師的主觀能動性。俗話說“外來的和尚好念經”，當鄉村來了新的成員，要么被鄉村社會所吞噬，要么在鄉村社會治理中展露頭角，這都需要輪崗教師個人修養，以及對鄉村社會治理重要性和緊迫性的充分認識，也需要國家相關政策的跟進保障。

三、何為：教師輪崗制度對鄉村社會治理促進的有效路徑

教師輪崗不僅僅要給鄉村學校送去先進的教育教學方法和理念，更應該通過輪崗教師的教育活動影響鄉村社會整體水平的提升，以達到鄉村社會治理的目的。教師輪崗制度助力鄉村社會治理有以下幾方面途徑：

(一)創新治理模式，有效架構教師輪崗制度與鄉村社會治理的橋梁

在“社會治理共同體”和“社會治理現代化”理念的指導下，構建利益相關方廣泛參與的社會治理模式已經成為共識。推進鄉村社會治理，教師輪崗制度理應發揮更為重要的作用。以理念革新、制度創新、思路翻新的高度站位，在教師輪崗制度和鄉村社會有效治理之間架起橋梁，實現二者的互融共生，共同發展。具體可以從以下幾方面入手：第一，利用鄉民追求子女良好教育的心態，充分發揮輪崗教師的價值觀引導作用。以教育途徑改變農民身份的觀念普遍存在，促使家長對教師具有天然的信賴感和崇敬感，對輪崗教師更是如此。可以憑借鄉民這種心態，構建教師輪崗制度與鄉村社會治理的橋梁，以輪崗教師的身體力行、榜樣示范、宣講說教等形式，移風易俗，達到鄉村社會的有效治理。第二，樹立良好的治理新理念，以促使教師輪崗制度在鄉村社會治理中充分發揮作用。以公共價值取向為主體的“善治”理念，使輪崗教師用民主、合作的態度充分融入鄉村社會治理全過程；樹立“以生為本”的理念，使輪崗教師心系每位學生，以學生聯結家庭，認識到家庭是組成鄉村社會的基本元素，家治則社會治；以“主動”治理為工作常態，主動承擔鄉村社會治理的責任，在完成本職教育教學任務的同時，利用一切機會和途徑，為鄉民傳播知識經驗，達到社會良性治理的目的。[10]

通過創新治理模式，在教師輪崗制度和鄉村社會治理之間架起橋梁，使輪崗教師參與鄉村社會治理成為可能。但需要注意的是，參與鄉村社會治理過程并不是讓輪崗教師丟下本職教學工作而參與到社會治理中，而是讓教師充分發揮自身優勢，在充分尊重個人意愿的基礎上，輪崗教師通過直接和間接兩種途徑參與鄉村社會治理。直接途徑包括：開展知識科普講座，科學家庭教育的講座，發展經濟產業的講座或引領示范等活動，直接對鄉民的思想認識、日常行為、勞作方式等產生影響。間接途徑包括：課堂教學中對學生鄉村治理理念的滲透，向學生布置社會治理的課外實踐活動，教師身體力行的示范榜樣作用等。同時，輪崗教師參與鄉村社會治理不能“坐、等、靠”，而應該主動參與，樹立“既來之，則安之”的工作精神，認識到既然輪崗到了鄉村，就是鄉村社會的一份子，就應該充分融入鄉村社會，參與到鄉村社會治理的過程中。而不能以外來者自居，抱定“輪崗時間到了就走了”的想法，應充分認識到自己在鄉村社會治理中的重要作用，并依據自身能力特點，為鄉村社會治理貢獻自己的力量。

(二)加強制度建設，營造輪崗教師投身鄉村社會治理的環境氛圍

教師輪崗制度是鄉村教師隊伍建設的重要途徑，也是提升鄉村教育質量的重要舉措，但從政策文本缺乏對流動效果和流動過程的監控和評估，以確保制度落地生根，產生實效。在教師輪崗制度實踐過程中，輪崗教師僅僅關注自身教學實踐為鄉村學校教育帶來的改變，缺乏自身成為鄉村社會治理一員的意識，也缺乏對社會治理的認識和行為引導。應將輪崗教師參與鄉村社會治理的成績納入考核范圍，引導輪崗教師在鄉村社會治理中發揮作用，為倡導輪崗教師投身鄉村社會治理奠定基礎，營造氛圍。要充分發揮輪崗教師在鄉村社會治理中的積極作用，就需要通過相應的制度建設，引導教師從參與社會治理的自發轉變為行動的自覺，以主人翁的姿態參與到鄉村社會治理中來。[11]由此可見，輪崗教師參與鄉村社會治理需要相應制度的建立和有效監督實施，才能使輪崗教師參與鄉村社會治理活動成為現實。

教師輪崗制度參與鄉村社會治理可以從五方面入手，可以概括為“4W1H”：

CAP是老年人常見的呼吸系統疾病，由于老年人常合并多種慢性疾病，機體免疫力處于衰退期，因此，發生CAP風險較高[11]。患者發病后，主要表現為咳嗽、咳痰、發熱、呼吸困難等癥狀，嚴重可能引起感染性休克、呼吸衰竭等，具有較高的致死率[12]。機械通氣是改善CAP患者呼吸狀態的常用輔助手段，但由于需要進行插管等侵入性操作，增加了致病菌侵入呼吸道風險，可能引起VAP。據相關數據顯示[13]，機械通氣患者發生VAP比例可高達9%～70%。同時，VAP也是導致CAP患者死亡的主要原因之一。為穩定患者生命體征，改善患者肺功能，降低死亡率，應對患者加強護理干預。

第一，確定為什么需要某類教師進行輪崗交流，即Why(原因)。教師輪崗交流的實施要靠教師的自覺和制度的選拔，其重要一步是確定誰應該作為輪崗教師進行交流。從鄉村社會治理角度出發，應充分考慮輪崗目標學校所在鄉村的優勢與不足，輪崗教師上任后，可以從哪些方面對鄉村教育發展和社會治理產生影響。

第二，精確定位教師輪崗后的工作對象和工作內容，尤其是在鄉村社會治理過程中的作用對象，即What(對象)。輪崗教師開始從事鄉村教育實踐后，應著重政策引導，采用確定幫扶對象、找準工作中心、制定工作計劃等形式，使教師盡快確定工作突破口，做到工作開展與逐步推進的計劃性和目的性。

第三，通過制度規范教師工作的著眼點，確定責任主體和具體責任，即Who(主體)。規定輪崗教師工作中的權責關系，使教師無論通過教育教學過程間接影響鄉村社會治理，或是通過參與鄉村社會治理的直接作用，都使教育教學過程有據可循。

第四，政策的制定要體現隨時間動態變化性，依據輪崗教師到崗時間長短不同，分類制定教師輪崗的政策目標，即When(時間)。剛到崗的輪崗教師可以圍繞教育教學展開工作，在逐漸了解本班學生的基礎上，掌握鄉村社會現狀，為進一步開展社會治理活動奠定基礎。輪崗一段時間后，就需要有更多參與鄉村社會治理的機會和掌控點。到了輪崗周期的末期，應該著重為下一批的輪崗教師奠定工作基礎，以利于此項工作的長期進行。但不論是輪崗周期的哪個時間節點，都應該建立在充分調研和預判的前提下制定相應制度，以保證此項工作的長期穩步推進。

第五，在制度中要體現政策的程序、方法和手段，以及政策的評價方案，即How(方式)。制度應切實可行，而且對于實踐流程具有可操作性，以便于輪崗教師在參與鄉村社會治理過程中靈活掌握。需要注意的是，對政策實施后的評價，也是制度建設的重要內容，要建立科學的輪崗教師參與鄉村社會治理評價機制，適度引入“第三方評價”機制、多元主體參與評價機制等，有效調控教師輪崗交流中參與社會治理的情況。

(三)挖掘契合點，充分發揮輪崗教師對于鄉村社會治理的補足作用

我國的城鄉二元經濟社會結構在城鎮化推進中雖然逐漸有所緩和，但城鄉教育資源配置不均衡問題依然突出，尤其是農村各級各類教育機構的教師廣泛存在“招不進，留不住，教不好”的情況。如何吸引優秀教師資源到農村地區從教，為農村教育提供穩定的高素質教師隊伍成為廣泛關注的問題。1999年的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中明確提出，中小城市學校教師以各種方式到農村缺編學校任教，并提出城鎮中小學教師原則上應有一年以上在薄弱或農村學校任教經歷，才可聘為高級教師。2017年9月中共中央辦公廳、國務院聯合印發的《關于深化教育體制機制改革的意見》中指出，應落實艱苦邊遠地區津貼、鄉鎮工作津貼，落實老少邊窮島等貧困艱苦地區教師待遇，實施差別化補助，越往基層補助越高。這些政策的實施，其目的是為了實現輪崗教師能夠“下得去，留得住，教得好”。同時也是為了激發輪崗教師的內在活力，充分調動教師參與鄉村社會實踐的積極性。應注重充分挖掘輪崗教師的知識儲備、其他方面的才干等，使“人盡其才，物盡其用”。找準契合點，發揮輪崗教師在鄉村社會治理中的作用，逐漸成為被社會各界廣泛認可的鄉村治理參與群體。

這些契合點包括：第一，發揮“鄉賢”在鄉村中的地位優勢。打造輪崗教師的形象，尤其是選拔具有鄉村成長背景的老師參與輪崗交流，充分發揮這些教師既是來源于農村，熟悉農村生活環境和人文風俗，又能起到引領當地教育發展的作用。第二，發揮鄉村文化優勢。鄉村文化是根植于鄉村發展過程的產物，代表了鄉村發展的“過去、現在和將來”，充分利用當前城市居民向往鄉村生活的趨勢，充分發揮鄉村文化的作用，通過教師輪崗制度，促使教師成為鄉村文化的繼承者和發揚者，將自己變成鄉村社會的“局內人”，這是成為鄉村社會治理的重要環節，也是從輪崗教師的單純角色衍生出鄉村社會治理參與者的關鍵一步。[12]鄉村文化是鄉村社會的傳承形式，影響和決定了鄉村社會治理的可能方向，輪崗交流教師應加強鄉村文化修養，認清鄉村文化的重要作用，為進一步參與社會治理奠定基礎。[13]

(四)加大“項目”引導，促進教師輪崗制度與鄉村社會治理的深層對接

第一，以開展鄉村教育治理的教科研課題研究項目為引領。項目引領是當前社會治理的工作思路之一，在教育領域中也應關注專項項目的作用，鼓勵教師積極開展城鄉輪崗教師參與鄉村社會治理的課題研究，尤其關注如何通過學校教育推動學生的鄉村社會觀念變革，以實現對家人思想意識的影響，最終達到鄉村社會治理的目的。

第二，以補充鄉村社會治理短板為初衷的輪崗教師選派規劃項目。以行政部門的頂層設計為基礎，積極圍繞某項項目開展交流活動。如對流動兒童較為集中的鄉村，由于青壯年外出打工而導致鄉村文化傳承岌岌可危，可以據此社會現實開展針對留守兒童的輪崗教師項目。其目的既是為了彌補父母流動對兒童的心理傷害，也能為鄉村留守兒童教育提供更有針對性的教育補償。

第三，以教師個人能力與輪崗意愿為出發點的鄉村學校對接項目。以教師個人能力特點為出發點，充分考慮教師輪崗到鄉村后的作用發揮。需要在對鄉村學校充分調研的基礎上，兼顧鄉村社會治理工作要求，有針對性地選派教師，使輪崗教師在鄉村輪崗過程中能力得到最大發揮。

第四，以團隊形式組成的輪崗教師“群”的對點鄉村社會治理項目。有條件的地方，可以在師資數量充足的情況下，積極實踐團隊形式的輪崗教師“群”建設。通過建立教師專長、履歷、籍貫等信息庫，充分掌握域內教師基本情況，當需要進行教師輪崗時，可以組成學科齊全、能力多樣的教師團隊，對鄉村教育進行全方位影響。因為是群體化的活動，從聲勢、影響覆蓋面等方面都是一兩個輪崗教師在鄉村開展工作的效果難以比擬的，在此過程中勢必帶來鄉村社會治理的良性發展。

在“項目化”對接過程中，需要注意確保輪崗教師能力素質能夠在鄉村中得到廣泛認可，便于工作開展。另外，鄉村社會治理和鄉村教育治理是同向同行的，二者是相互依存的關系，“項目”應著眼于鄉村教育面貌的改善，因為只有鄉村學校和鄉村社會均得到有效治理，才是真正意義上的社會的“善治”，這也是鄉村社會治理的目標。

四、結語

多方合力是實現鄉村“善治”的重要保障。輪崗教師在促進城鄉教育資源均衡配置的同時，還應在鄉村社會治理中發揮重要作用。厘清輪崗教師參與社會治理的原因，充分分析輪崗教師的優勢，是有效參與社會治理的前提。可以通過創新治理模式、加強制度建設、挖掘契合點、依托“項目”等途徑，使教師輪崗制度與鄉村社會治理相互交融，以促進教師輪崗制度深化開展，為鄉村社會治理貢獻力量。