檢察公益訴訟介入互聯網個人信息保護的路徑和措施

劉家璞　王子健

摘 要：隨著我國信息產業的不斷升級發展，互聯網已深入到廣大人民群眾生活的方方面面，由此產生的個人網絡信息安全問題日益受到關注，成為社會聚焦的熱點。檢察機關肩負保護國家利益和社會公共利益的重任。檢察機關介入互聯網個人信息保護具備可行性和必要性。檢察機關應積極探索介入互聯網個人信息保護領域的路徑，并結合實踐經驗，就完善檢察公益訴訟制度，有效保障互聯網個人信息安全提出立法建議。

關鍵詞：互聯網 個人信息 檢察公益訴訟

隨著互聯網的不斷發展以及與社會生活的高度融合，利用互聯網侵犯個人信息，造成公共利益損害的事件層出不窮，引起社會廣泛關注。2018年，北京市海淀區檢察院在辦案過程中發現，部分互聯網公司通過網絡攻擊、注入病毒等非法手段收集、獲取網絡用戶個人信息或者利用搜集到的信息進行非法轉賣、經營以及使用來牟利，給互聯網使用者的人身、財產以及個人隱私等帶來嚴重危害，并造成較大的潛在風險。特別是，部分互聯網公司將用戶信息出售給境外，存在危害國家安全的隱患。

一、檢察公益訴訟介入互聯網個人信息保護的必要性和可行性

面對當前互聯網技術高速發展，網絡與社會生活高度融合，個人信息保護面臨嚴峻挑戰的局面，檢察機關具有保護公益的職能，介入互聯網個人信息保護領域具有必然性。[1]

一是檢察公益訴訟制度的設計初衷理應承擔起互聯網個人信息保護職責。[2]公益訴訟的核心是保護國家利益和社會公共利益。檢察公益訴訟以公共利益為代表、守護美好生活為使命，取得顯著成效，在個人信息保護方面也被寄予厚望。當前，有關互聯網個人信息的違法行為逐步增多且往往具有高度隱蔽性和受眾廣泛性，僅依靠公民個人維權存在較大困難。近年來，全國“兩會”關于加強個人信息保護的議案、建議、提案越來越關注法治保障，檢察公益訴訟可以通過完善相關法律法規、規范執法流程，更加深入推動問題的解決。

二是檢察機關對互聯網個人信息的保護契合法理內涵?；ヂ摼W個人信息保護具有公益屬性。個人信息不僅兼具人格權和財產權雙重屬性，更是企業開發和運營數據產業的生產原料，通過挖掘個人信息的功能，數字經濟的市場競爭呈現白熱化狀態，從這一角度，互聯網個人信息具有公共產品的部分屬性。[3]在“互聯網+政務”模式下，個人信息已溢出私人法益的范疇，具備公共權利屬性，檢察機關應擔負起保護互聯網個人信息保護的公益職責。

三是現有的互聯網個人信息保護手段和措施不足。目前主要由相關組織和企業自覺承擔保護用戶個人信息的責任，實操性不強;由相關機關主動執法、監督，無法覆蓋全面;由公民個人維權無法從根本上解決問題。而檢察機關通過行使公益訴訟檢察職能，通過司法力量的介入進行監督，有利于健全互聯網個人信息保障監督機制。

二、檢察公益訴訟介入互聯網個人信息保護存在的困難

（一）檢察機關外部困難

1.行政機關監管職權界定不清。目前對互聯網個人信息安全領域問題，涉及的監管部門包括工信部、市場監管部、公安機關、網信部等。在實際監管和執法過程中，有關行政機關之間的職權交叉、不清導致監管效果不佳。如何精準確定有關行政機關的職能是檢察公益訴訟難點之一。

2.法律規定分散且不明確?；ヂ摼W侵害公民個人信息的違法行為可能涉及多個監管部門。不同的監管部門具有各自的規章制度，且相關規定過于籠統，為檢察機關在公益訴訟辦案中查找明確的法律依據提出挑戰。此外，我國互聯網相關法律法規的制定工作還處于探索階段，涉及個人信息的各類違法情形、法律責任以及行政機關的監管職責有待法律明確，立法的不明確也增加了檢察機關的工作難度。

3.侵害覆蓋面廣，行政機關的管轄權難以界定?；ヂ摼W侵害公民個人信息的違法行為可能橫跨多個縣、市甚至是省份，侵害范圍往往具有全國性。但根據目前的管轄原則，可能多個地區的行政機關均擁有管轄權，如何確認管轄權問題是檢察機關所面臨的棘手問題。[4]

（二）檢察機關內部困難

1.檢察機關調查核實手段欠缺。個人信息侵權行為與互聯網、人工智能等高科技相關聯，呈現跨區域、涉眾型、全鏈條等特點，檢察機關發現、收集、固定、鑒定相關證據需要與之相匹配的調查核實手段。實踐中主要依靠公安機關的刑事偵查手段或者商請互聯網平臺提供，檢察機關自身向有關機關、機構、人員調取證據困難，影響辦案質效。由于對APP處理用戶信息的排查缺乏有效抓手，也給檢察機關的工作帶來挑戰。[5]

2.被監督對象訴訟能力強。檢察機關代表國家維護公共利益，具備一定的司法優勢。但是，在涉及互聯網的案件中，由于部分涉案企業資金充沛、規模大，具有相當影響力，其專業技術優勢明顯、法律服務團隊專業，檢察機關在監督互聯網企業時容易處于被動地位，檢察機關的工作難度較大。

3.頂層設計和制度供給不足，制約了檢察工作的開展。互聯網個人信息保護屬于檢察機關積極、穩妥開展新領域案件范圍的探索，檢察機關辦理個人信息保護公益訴訟案件的立案標準、起訴條件、訴訟請求等實體和程序規定尚未規范，在檢察建議整改落實和起訴環節容易產生分歧。

三、檢察公益訴訟介入互聯網個人信息保護的路徑分析

檢察機關選擇何種路徑來加強和完善互聯網個人信息保護是一個值得研究的問題。在互聯網個人信息保護領域，案件線索具有隱蔽性、普遍性、滯后性和技術依賴性等特點，檢察機關在開展公益訴訟工作時需要進行理念、方法的巨大改變。檢察機關應主動出擊，提升自身的知識儲備，提升挖掘案件線索的敏感性，培養檢察干警綜合梳理和分析的能力。

（一）行政公益訴訟介入路徑

根據行政訴訟法、《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），行政公益訴訟介入互聯網個人信息保護的路徑為線索發現、調查核實、向負有監督管理職責的行政機關制發訴前檢察建議、提起行政公益訴訟，未來可能會加入磋商程序。行政公益訴訟介入互聯網個人信息保護領域具有間接性、全局性和形式靈活性等特點。通過檢察監督，督促行政機關依法履行監督管理職責，繼而完善立法執法方式，有利于從根本上遏制違法行為的發生，也可以通過制發訴前檢察建議或者圓桌會談、磋商、座談、函告函詢等多種方式履行監督職責，具有很強的主動性和能動性。當然，通過行政公益訴訟方式介入監督會面臨以下問題：

1.如何處理與行政機關之間的關系。由于互聯網個人信息保護領域的技術更新快、高科技依賴性強，檢察機關需要借助行政機關的力量。檢察機關要積極謀求黨委、人大的支持，推動上級機關和監督機關建立制度機制，自上而下打通工作渠道、打開工作局面，同時加強檢察機關的工作主動性，主動對外宣傳、介紹檢察公益訴訟職能，打開行政機關的“心結”，使其變被動接受為主動配合。

2.如何加強對預防性監督的論證、實踐?；ヂ摼W個人信息保護具有高科技屬性的特點，對個人信息造成的損害具有滯后性，一旦出現損害后果則難以控制。因此，檢察機關必須保持理性、慎重的態度，既要謀求強大的技術支持和理論支撐，也要切實增強線索敏感性，善于發現可能存在的危險和漏洞，積極聽取行政機關、行業協會和專家意見，靈活采取監督方式。

3.如何處理與行業協會的關系。檢察機關對負有一定監督管理職責的行業協會等主體是否享有監督權，法律沒有明確規定。檢察機關可以利用社會治理類檢察建議向行業協會提出意見和建議，幫助和提醒行業協會及時完善和修正行業準則，共同提升治理和管理水平。

（二）民事公益訴訟介入路徑

按照民事訴訟法、《解釋》，民事公益訴訟介入互聯網個人信息保護的路徑為線索發現;調查核實;發出公告;如果有法律規定的機關和個人提出訴訟，檢察機關將支持該組織和個人提起訴訟;如果沒有法律規定的機關和個人提起訴訟，檢察機關可以直接提起訴訟。民事公益訴訟介入互聯網個人信息保護具有直接性、從屬性和單一性等特點，[6]檢察機關可以針對侵害互聯網個人信息保護的企業、組織和個人提起訴訟，但只有在沒有法定機關或組織提起訴訟的情況下，檢察機關才可以提起訴訟。司法實踐主要存在如下問題：

1.法律規定不明確。在法律沒有明確規定的情況下，檢察機關提起民事公益訴訟介入互聯網個人信息保護的方式，不如通過行政公益訴訟方式介入靈活。

2.理論存在爭論?，F有法律對于個人信息保護更多是宣示性規定，可操作性不強。檢察機關提起民事公益訴訟，往往是參照民法典有關侵權責任的規定來進行。有關互聯網個人信息保護的研究仍在探索階段，無法有效指導司法辦案。

（三）兩種路徑的比較和選擇

現階段采取行政公益訴訟的方式介入互聯網信息保護更易取得良好效果。第一，規章制度的制約較少。在目前法律規定不全面、制度不健全的情況下，通過行政公益訴訟訴前程序解決問題，可避免通過訴訟解決糾紛，有利于快速處置。第二，方式更加多樣和靈活。在行政公益訴訟中，檢察機關可以綜合運用多種方式，靈活處理案件。檢察機關可以有效把控工作節奏，更節約司法和時間成本。第三，從根本上推動問題解決。行政公益訴訟可以督促行政機關依法履行職責，推動行政機關直接從制度上、源頭上進行糾正完善，直接輻射整個行業和產業。第四，保密性更強?；ヂ摼W個人信息保護領域涉及國家科技發展和多項前沿技術，部分案件可能關切國家安全。行政公益訴訟可以通過訴前程序達到監督目的，有利于維護國家信息安全。

四、檢察公益訴訟介入互聯網個人信息保護領域亟需采取的工作措施

（一）積極加強探索，夯實理論和實踐基礎

檢察機關應當在始終堅持法律監督定位、堅守檢察公益訴訟制度設計初心、嚴格依法辦案的總原則下，積極、穩步進行有益探索。

1.以個案為突破，以基層為抓手?；ヂ摼W個人信息保護案件具有范圍大、輻射廣、影響深等特點，建議基層檢察機關或者分、州、市檢察機關通過梳理群眾舉報、刑事辦案及新聞媒體中反映的問題線索，篩選覆蓋面小、影響小且具有典型意義的案件線索進行探索性辦理，也可通過督促履行職責或向相關行政機關制發加強社會管理類檢察建議的方式，逐步推動該項工作向正規化、縱深化開展。同時，加快建設全國檢察機關公益訴訟檢察指揮中心，采取最高人民檢察院、省級檢察院自辦案件的方式，統籌推進刑事檢察和公益訴訟檢察工作，以刑事附帶民事公益訴訟案件為抓手，突出辦理全國性、有影響的互聯網個人信息保護公益訴訟案件。最高人民檢察院和省級檢察院要加強對案件走向的把控和指導，確保探索監督工作始終圍繞檢察公益訴訟工作的宗旨和核心開展。在積累辦案經驗的基礎上，可逐步嘗試由省級檢察機關乃至最高人民檢察院直接立案進行監督。

2.加強調查研究，強化信息搜集和理論論證。檢察機關在探索辦理互聯網個人信息保護案件過程中，不僅要注意全面搜集法律法規和政策性文件，而且要關注互聯網科技動態，了解我國互聯網產業戰略和政策，積極思考科技發展對檢察工作產生的沖擊和影響。加強與互聯網企業的溝通聯系，聽取意見建議。同時，還要注重理論論證，對互聯網侵權問題的公益和私益邊界問題、行政機關監管職責以及現行法律法規漏洞、缺陷等問題進行搜集、整理和論證，為工作全面開展打下基礎。

3.善于借助外力，整合發揮合力優勢?；ヂ摼W個人信息保護案件作為典型性的“高科技”案件，檢察機關要及時轉變工作思路，整合內部資源優勢，主動邀請檢察技術部門參與，獲取技術支撐。檢察機關還要善用發揮“外腦”作用，積極向互聯網領域的專家或機構請教，加強合作和協作。嘗試建立互聯網領域專家咨詢庫，適當吸納互聯網領域專家或提升該領域專家比例，力爭辦理的案件既符合法律原則，又與現代互聯網科技技術接軌。

（二）加強與行政機關的溝通協調，謀求雙贏共贏

檢察公益訴訟是“督促之訴、協同之訴”，其創設主旨是為了推動社會治理體系和治理能力現代化，與行政機關在維護國家利益和社會公共利益的目的是一致的。檢察機關應當切實加強與相關涉網監管的行政機關開展全面交流、溝通和協作，建立溝通協作機制，形成良性互動，與行政機關重點就解決常見類型中的移動互聯網應用程序、人臉識別技術、快遞物流行業以及針對老年人、未成年人、婦女等特殊群體個人信息保護問題，增強執法司法合力，統籌開展源頭治理和綜合治理。檢察機關還可以與相關行政機關互相派員掛職鍛煉，親身實踐、交流學習，充分貫徹落實張軍檢察長提出的“雙贏多贏共贏”監督理念。通過良好的檢行互動，穩步打開工作局面，構建全方位、一體化的互聯網個人信息保護格局。

（三）推動完善頂層設計，為有效監督提供保障

最高人民檢察院通過收集各地辦案素材、深入基層調研，匯總普遍的制度性問題，結合個人信息保護公益訴訟典型案例及各地檢察機關辦案實踐中累積的經驗，研究提出個人信息保護法中分設公益訴訟條款的立法建議，促進頂層設計不斷完善。[7]同時，及時制定規范性文件、發布指導性案例和典型案例，有效發揮指導作用，幫助和推動解決下級檢察機關在辦案中遇到的困難，解決制約檢察公益訴訟工作發展的制度性壁壘，為有效發揮監督職能提供必要的制度性保障措施。

（四）加強職能宣傳，營造良好氛圍

檢察機關應當在原有工作的基礎上，更進一步適應經濟社會發展，創新宣傳方式，加強對公益訴訟職能的宣傳，特別是對于探索新領域案件的職能宣傳，發揮新型媒體在現代輿論宣傳中的強大效能，打造檢察公益訴訟“品牌”。真正做到讓檢察公益訴訟工作為人所知、為人所悉、為人所懂，通過宣傳營造出良好的外部輿論環境，為工作開展提供有效便利的條件。[8]

（五）加強隊伍建設，培養綜合性辦案人才

檢察公益訴訟是一項主動型工作，需要檢察干警主動出擊，而互聯網個人信息保護作為新興課題，對檢察干警的知識儲備要求更加嚴格。在辦理互聯網個人信息保護公益訴訟案件時，檢察干警不僅需要豐富的司法辦案經驗，還需要網絡科技知識背景以及時刻關注、了解互聯網發展。因此，檢察機關需有目的地培養具備現代科技知識的復合型人才。