老齡社會、中國養老服務問題探究

文/吳思（東北石油大學）

一、養老服務相關概念

（一）養老服務

養老服務指的是為老年人提供必要的生活服務，滿足其物質生活和精神生活的基本需求而采取的政策措施和提供的設施和服務的總稱。狹義的養老服務指政府、社會、家庭等主體為老年人提供的物質保障、醫療護理照料等服務；廣義的養老服務是指一切有利于老年人更好生存的正式性與非正式性服務，包括物質保障與精神服務兩種形式。

（二）居家社區養老

居家社區養老是指老年人按照生活習慣，選擇居住在家庭中安度晚年生活的養老方式。是一種介于傳統的家庭養老與機構養老之間的一種養老方式，以社區為平臺，整合社區內各種服務資源，為老人提供助餐、助潔、助浴、助醫等服務。由家庭和社會兩部分組成，以家庭養老為主，社區機構養老為輔。居家社區養老模式的特點是起步晚、發展快，隨著社區建設的發展而不斷進步完善。

（三）機構養老

機構養老可以理解為狹義的社會養老，就是指養老服務主要由機構提供。包括養老院、養老公寓等多種形式。喜歡過群體生活的老年人，尤其是孤寡老人居住于養老院，或組建大型的老年社區，組織大量的老年人自愿前來入住，社區內為老年人提供所需要的各方面專門化服務。其特點是可以集中優勢資源為老年人提供更專業、更有針對性的養老服務。機構養老將是未來養老模式的一大主體方式。

（四）養老服務體系

養老服務體系是指老年人在生活中獲得的全方位服務支持的體系。養老服務體系既包括家庭提供基本生活設施和生活環境，也包括社區提供的各種服務和條件。養老服務體系更加包括政府、社會提供的有關服務的形式、制度、政策、機構等各種條件，一般不包括物資和經濟供養內容。提供的不僅是傳統的養老服務，更多的是一種幸福感的提升。

二、理論基礎

（一）馬斯洛需求層次理論

美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛于1943年在其論文《人類激勵理論》中，將人的需要按照由低到高、由物質到精神概括為：生理上的需要、安全上的需要、情感和歸屬需要、尊重與被尊重需要和自我實現需要。

生理需求是老年人最基本需求，包括衣、食、住、用、行幾方面。由于生理上的差異，老年人對生理需求有著更高層次的要求，為老服務要考慮到其需要的特殊性。安全需求是在生理需求滿足的條件下更進一步的需求。老年人的安全需求主要是指防止外界傷害、疾病預防控制與天災人禍規避。情感和歸屬需求是社會性的體現，老年人希望結交志同道合的朋友、互通情感、追求愛情。老年人不僅希望在家庭內部得到認可，更希望融入社會，得到社會的認同。老年人需要和他人進行情感交流，對于獨居喪偶老人，孤獨感更加強烈，更希望找到另一半來互相攙扶安度晚年。尊重需求是指作為社會人，老年人更希望得到認可和尊重。

馬斯洛需要層次理論中國化的具體做法把老年人的需要概括為“六個老有”。①“老有所養”是其他“五個老有”的核心與基礎，“老有所醫”是老年人的保障，“老有所為”是老年人尊重需求的表現，“老有所學”是老年人提高自身需求的體現，“老有所教”是老年人提高政治思想與理想的需求，“老有所樂”是老年人精神層面需求的體現。

（二）福利多元主義理論

福利多元主義興起于20世紀80年代，是繼古典自由主義、凱恩斯一貝弗里奇范式之后的又一重要理論突破，為福利危機的解決提供了一種全新的思路與視角。福利多元主義觀點認為，國家與政府不再是社會福利的唯一提供者，公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區在提供社會福利服務方面地位日漸重要，政府的職能更多地體現在政府購買、福利服務交易約束以及促進其他部門提高福利服務供給等方面。

我國所提出的社會福利社會化就是通過多方共同籌資、拓寬融資渠道和擴大服務隊伍來實現福利對象的公眾化。社會福利社會化的內在要求主要有以下四點表現：第一，政府要將一部分可以由社會機構承擔的職責交還給社會；第二，政府要改變過去直接參與服務機構的做法，改為政策指導為主，參與管理為輔，逐步擴大社會服務機構自主運營權利；第三，鼓勵支持社會資本進入養老服務產業，提升社會機構服務效果以滿足日益豐富的養老服務需求；第四，大力發展慈善事業，鼓勵慈善義工志愿服務行為。

（三）公共產品理論

公共產品理論，在指導政府與市場關系問題上有著重要理論價值。公共經濟學理論中，社會產品被分成兩類：公共產品與私人產品。在《公共支出的純理論》一書中，經濟學家薩繆爾森這樣定義公共產品，每個人消費這種物品或勞務不會影響其他人對該產品的消費。養老服務是競爭非排他的準公共產品，政府在提供養老服務的方面有著不可推卸的責任，提供的公共物品不僅體現在硬件設施的建設，還體現在服務水平、服務技能的提高上，為老人提供更加舒適的養老環境、提供更適合的公共產品和服務。

三、養老服務供需現狀及主要問題分析

（一）現有服務供需情況分析

由于我國老齡化程度不斷加深，現實條件的影響和家庭養老功能弱化，社區養老與機構養老進一步發展。三種養老方式在養老服務供給方中，側重點有所不同，對老年人需求的滿足方式與滿足程度也存在一定的差異。家庭可以為老年人提供日常生活照料與精神慰藉這兩種服務。但是家庭養老在醫療護理保健、休閑娛樂提供方面無法滿足老年人的需求。機構養老可以為老年人提供日常生活照料服務、醫療保健及護理服務、休閑娛樂服務，但人文關懷度低、自由度低，降低了老年人的社會參與度，難以滿足老年人的精神慰藉；社區養老提供的養老服務需求種類比較齊全，但在服務失能、半失能老年人方面的專業度不夠。

（二）存在的主要問題

當前社會養老服務體系存在的主要問題是供需矛盾突出，即養老服務的供給不能滿足老年人日益增長的物質文化和精神文化的需求。養老服務人力資源的不足、養老投入資金的短缺、機構數量不足、管理監督失位、法律法規不健全，是我國養老服務供需矛盾的主要原因，阻礙了我國養老服務體系的發展。

1.資金匱乏

資金匱乏體現在兩個方面，一個是福利服務費用不足，另一個是老年人可支配收入低。第一，養老服務能力的提升必須有強大的資金支持作為保障，制約我國城市養老服務體系發展的主要因素仍然是資金匱乏導致的老年服務的投入不足。第二，老年人可支配收入低，在一定程度上抑制了購買服務行為的發生。

2.機構床位數量不足

目前，我國各類養老機構數量有限，即使全部加起來也遠遠不能滿足老年人的服務需求。據相關統計數據顯示，在所有養老床位中，用于護理的床位數占全部床位數的比例還不到20%，許多退休收入高，身體健康狀況好，可自理的老年人占據大量的床位，導致需要照護服務的老年人因為經濟條件、信息不對稱而無法入住養老機構，得不到必要的護理。

3.服務水平低

老年人不選擇機構養老除了由于經濟原因外的一個很重要因素是對養老機構的服務質量不放心。機構養老服務質量得不到保證，一方面表現為高端護理素質人員短缺；另一方面，養老服務志愿者匱乏，參與老年服務的志愿者與提供持續服務的人員比例低，難以滿足養老服務需要。低專業化、職業化帶來最直接的影響便是服務水平低下從而影響服務效果與滿足度。

4.管理監督失位

養老服務機構的開辦門檻很低、審核不規范。缺乏相關部門的審核和有效的監管，對開設養老機構的群體缺乏有效的管理，對開辦養老機構的場所沒有明確的審核標準，對從業人員的審核不嚴格。

5.法律法規不健全

養老服務體系的建設與完善，是一個系統性的社會工程，具有明顯的區域性和綜合性。管理體制不健全、法律制度不完善，會使整個管理體制缺乏應有的整合效應。

四、完善我國城市養老服務體系對策建議

完善我國養老服務體系、解決養老過程中的供需矛盾問題應該從政府供給、家庭養老和社會機構養老三個方面入手。在加強政府供給方面，具體措施是加大政府財政投入力度、加強對家庭養老與機構養老的政策指導、完善法律法規、提升評估監督水平；在完善居家養老方面，具體措施是規范成員間的責任、加強社區服務來提升家庭養老服務的質量；在機構養老方面，具體措施是鼓勵民間資本進入從而解決機構數量不足的問題，加強機構養老內部管理以提升服務質量，加強機構工作人員的培訓以提高人員的專業素養。社會養老服務體系的完善離不開多方共同努力，養老服務的提供不能僅僅依靠政府加大投入來實現，要建立一種協調、可持續的社會養老服務體系來保障老年人養老服務需求的滿足。

（一）政府層面對策建議

1.建立養老服務專項法律法規

養老服務的發展離不開相關法律體系的保障，養老服務體系想要長久發展就必須有相應的法律支持，將其納入到法制化、正規化的管理軌道之中。完善的法律法規是社會養老服務體系運行的保障，是養老服務體系健全的保障，法律法規也需要隨著政治體制的完善而不斷更新、完善。對養老服務的行業發展，包括整頓、監管等都要做出明確的規定，并出臺相應的法律，保障規定的有效實施。同時，還要建立健全相應的配套法律法規，完善對養老服務業的稅收優惠政策，加強政策支持，最終形成完善的養老服務法律體系。

2.建立健全評估監督體系

建立養老服務內部評估制度，對養老機構實行分級管理，加強對養老服務評估。建立一套適用于我國養老機構的評估體制，對養老機構進行監管，以提高養老服務的質量。通過橫向的比較，發現問題，及時整改，全面提高機構養老服務的質量，提高老年人對養老機構的認可度，滿足老年人的安全需求和情感需求。

（二）家庭社區層面對策建議

1.規范成員間責任

家庭是養老服務的最后保障，其重要性無需贅言。家庭的意義不僅在于為老年人生活提供場所，更為重要的是為老年人提供了精神情感上的支持。發展社區養老服務體系，確立居家養老方式主導地位，是解決我國正是養老問題的重大戰略性選擇。

2.提升社區服務服務水平

養老服務人力資源不足不能通過家庭內部解決，需要社會予以支持，而最直接、最便捷的社會支持就是社區服務。社區是離家庭最近的社會單位，從經濟學角度講，社區服務資源利用率最高，據相關調查顯示，社區提供養老服務的成為為政府提供成本的四分之一。社區提供的養老服務更貼近老人生活需求，其特點是靈活、快捷，最主要優勢在于滿足了老年人故土難離的心理需求。因此，有必要大力開展社區養老服務來作為傳統家庭養老方式的延伸，可在社區內定期進行養老護理知識培訓以提升養老服務專業化程度。在增加日間照料服務中心數量的同時提供有償家政服務，以此來彌補人力資源的不足。

（三）社會機構層面對策建議

1.引入市場化機制多元籌資

養老服務業是前景廣闊的朝陽產業，解決養老機構數量不足的問題，不能僅僅依靠政府投入，還需要引入市場化機制。通過政府補助、政府補貼、政府購買服務、股份制經營等多種方式支持養老機構建設與發展。同時，發展慈善事業，鼓勵社會捐贈行為，對捐贈人予以稅收優惠。積極發展慈善助老，建設規模化、品牌化養老機構，鼓勵經濟實力雄厚的大企業舉辦連鎖養老機構，通過規模化降低服務成本以獲取長期發展。

2.優化養老機構內部管理機制

養老機構管理混亂不利于養老服務的提供，加強機構規范管理十分必要，而這里的管理是指多方面的。第一，建立合適的管理機制，選擇適合的領導者，養老機構規模較小，適合直線式管理，這種直線式管理對管理者素質要求較高，因此需要一個強有力的機構領導者。第二，加強養老機構資金管理，養老機構的發展需要大量資金支持，而好的財務管理可以發揮資金的最大效用。第三，建立以老人滿意度為核心的質量管理體系。老人滿意度是衡量一個養老機構的最重要標準，因此，養老機構要對老年服務需求進行科學評估，并針對這些需要提供不同的服務以及管理方式，使老年人身心需要都得到滿足。

3.培養專業養護人才

我國養老機構中養護人員職業素養普遍不高，必須在養老機構中引入社會工作者、專業護理人員來提高整體養老護理的水平。實行一崗一證制度，加強專業化水平建設，推進養老機構的職業化進程，通過增加專業化程度來提升服務質量。完善養老服務教育體系，設計專業的理論課程，對人員進行培訓考核，考核合格以后，使其在養老機構進行實踐，用理論來指導實踐，檢驗并改善理論，最后形成合理的人員培養機制。

注釋

①“六個老有”指老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所教、老有所樂。