現代醫院管理制度下三級綜合醫院章程制定的實踐與思考

□ 劉溫文 LIU Wen-wen 趙峰 ZHAO Feng 姜雪 JIANG Xue

章程是組織、社團經特定程序制定的關于組織規程和辦事規則的規范性文書，是一種根本性的規章制度。醫院章程是醫院依法自主辦院，實施管理，履行公益性的基本綱領和行為準則。

2017 年7 月，國務院辦公廳印發了《關于建立現代醫院管理制度的指導意見》(國辦發〔2017〕67 號)，首次提出完善醫院管理制度，各級各類醫院應制定章程，并以此為統領，健全內部管理機構、管理制度，規范內部治理結構，提高運行效率[1]。2018年5 月，國家衛健委下發《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12 號)，進一步明確了醫院章程制定的重要意義、總體要求、主要內容和產生程序。要求在2020 年底，全國所有醫院完成章程制定工作。同年12 月，國家衛健委、國家發改委等六部委聯合下發《關于開展建立健全現代醫院管理制度試點的通知》(國衛體改發〔2018〕50 號)，其中遴選出全國148 家醫院，作為建立健全現代醫院管理制度的試點醫院，提出14 項重點任務，更將“制定符合醫院發展改革實際的章程”列為重點任務之首。因此，綜合醫院在建立現代醫院管理制度的過程中，應將章程制定作為改革發展中的當務之急，集中主要力量確保內容全面完整，合法依規。據了解，國內僅有北京、河北、貴州、深圳等地部分三級醫院制定了章程，大部分尚未建立[2]；而國外的有關研究和實踐表明，不同國家和地區間醫院章程因上位法等存在差異，內容上差異較大。[3]

章程制定的基本概況

筆者所在醫院，作為現代醫院管理制度試點醫院之一，認識到開展章程制定工作對推動現代醫院管理制度建設具有重要意義。因此，專門成立了由醫院黨委書記為主要負責人，黨院辦、人事處、紀委、財務處、工會等部門組成的章程起草工作小組。詳細搜集了包括《醫療機構管理條例》《事業單位人事管理條例》等有關法律法規和國內外相關資料，梳理了醫院現行的規章、制度以及治理結構、功能定位、規模和發展等實際情況，撰寫了初稿。此后，根據國家及各主管部門下發的文件要求和醫院實際情況，先后參照中國醫院協會和國家衛健委發布的公立醫院章程范本進行了兩次修改，并征求了全院科室的意見，提交醫院辦公會和黨委會審議修訂后，形成了共十章99 條近11000 字的章程討論稿。

章程的基本結構和主要內容

1.總則。主要包括醫院的舉辦主體、性質、中英文名稱、舉辦地點、法人地位、領導體制、功能定位以及醫院文化內涵中的院訓、理念、宗旨、愿景等內容。

2.舉辦主體的權利與義務。主要包括作為舉辦主體應履行的各項責任、可行使的各項權利、義務和負責的與醫院發展建設有關的各類重大事項。

3.醫院的權利與義務。主要包括醫院內部可行使的人事管理、機構設置、中層干部聘任、人員招聘和人才引進、內部績效考核與薪酬分配、年度預算執行等經營管理自主權等權利、責任和義務，須遵守的上級各主管部門的規定，接受的指導和監督管理。

4.醫院內部治理體系

4.1 黨委和紀委。主要包括醫院黨委、紀委成員的構成、任免程序、任期和工作職責，明確了黨委與行政的關系，責權邊界，黨委辦事機構的組成情況與工作保障內容；黨委對紀委的領導關系；紀委的主要職責。

4.2 行政領導班子。主要包括黨委對行政的領導地位，醫院行政領導設置、分工，選拔任用要求；院長的主要權利和義務；醫院行政領導的任期及退出機制；行政領導目標責任制，年度、任期考核要求和監督約束機制。

4.3 專業委員會。主要包括醫院各專業委員會的設置，產生程序、任期和任職、機構設置，各委員會的基本工作機制和原則。

4.4 職工代表大會。主要包括醫院職代會作為民主管理的基本形式、有關制度和主要職責。

4.5 內設機構。主要包括依據相關法律法規和國家規定，遵循的基本原則，結合醫院實際需要，設立的職能處室和臨床醫技科室及其主要職責，機構負責人構成選拔任用制度及任期。

4.6 群團組織。主要包括醫院工會、團委以及群體協會的基本構成、主要職責，作用定位、工作依據及隸屬關系。

5.決策機制。主要包括醫院“三重一大”等事項的集體決策原則、決策形式、決策程序和有關制度；醫院黨委會、行政辦公會討論的議事決策范圍，組織要求；此外，還包括院干部例會、各類委員會承擔的輔助決策機制。

6.運行管理。主要包括醫院運行管理應遵循的基本原則、目標責任、落實保障和監督機制；還分別包括人力資源管理、醫療、教學、科研、財務資產以及后勤管理等的基本原則、基本制度、業務內容。

7.監督機制。主要包括醫院實施黨紀監督、內部監督、政府監督和社會監督等的機制，履行機構及接受監督的內容范圍。

8.員工權利和義務。主要包括醫院員工的范圍，員工應享有的各項權利和應該承擔的義務。

9.文化建設。主要包括醫院文化建設的意義、醫院文化體系、核心價值觀，文化載體，院名、院徽的樣式及內涵的詳細解釋，院歌和院慶日的確定。

10.附則。主要包括章程修改的程序和要求，章程的制定依據和執行要求，解釋歸屬權及實施生效的日期。

章程制定中遇到的問題與思考

1.隸屬關系復雜造成權責難以明確。根據國家有關文件規定，醫院的舉辦權屬于政府，明確舉辦主體就是政府，隨著我國醫療衛生事業的不斷發展，不同地區、不同級別、不同類型的醫院的行政隸屬關系較為復雜。因此，在章程制定過程中對于舉辦主體及其權利義務的確定存在較大困難。據了解，有的醫院舉辦主體根據國家要求填寫的是地方政府，有的則是地方衛生行政主管部門；還有的大學附屬醫院還加上了所屬大學[4]。即使是在大部分公立醫院中，也存在多家共建共管的情況，而大量的民營、私立和企業醫院的權屬關系更為多樣，導致了因舉辦主體數量和性質不同，造成對醫院發展規劃、運行管理、人事任免、監督考核以及補償機制等權責上的模糊，從而使章程難以真正落地。筆者所在醫院在章程制定中，經過認真討論研究，明確了政府衛生行政主管部門與大學的共同隸屬關系，并梳理了各主體的權責，特別是對醫院人財物等重大事項的不同管理權限，為章程的指導性和可參考性奠定了基礎。然而，多個舉辦主體仍有部分事項存在“共管”或“共不管”的情況，對醫院發展運行造成困難，因此建議對醫院的舉辦主體出臺明確的規定或給予詳細的界定，如以“建設出資”或“人事主管”作為確定舉辦主體的依據等，更有利于明確對舉辦主體的權責要求。

2.醫院構成的多樣化使運行管理機制不統一。伴隨醫療衛生體制改革的不斷深化，為了從根本上緩解“看病難、看病貴”的問題，國家大力推進以醫聯體為載體的分級診療體系建設。特別是公立的三級綜合醫院，都在探索集團化發展的模式[5]。在此過程中，很多醫療機構通過組建醫療集團實現擴大規模、吸引病源等目的。由于醫療集團或醫聯體內各機構、單位差別較大，合作的方式和緊密程度也不盡相同，在這樣的背景下，使得醫院章程制定過程中，對醫療集團內部管理模式和機制無法實現完全統一，編撰中造成了一定困難，突出體現在醫療質量管理、資產資源配置、利益分配和內部監督控制等方面的界定和描述。筆者所在醫院，同時存在直屬分院區、政府委托托管、移交接管等多種形式的分支機構，在章程制定時，本著實事求是的態度，深入分析了各院區或分院合作協議中對管理模式、運行機制和權屬關系等內容，并分別對相對應的管理機制、業務范圍、監管模式和考核依據進行了討論，確定將直屬分院區納入章程涵蓋范圍，充分保障了集團內管理同質化的同時，確保其他分支機構擁有自治性。當然，未來以大型醫療機構為主體建設區域性醫療中心，輻射帶動周邊，呈集團化發展的趨勢逐漸成為必然，集團內無論何種合作管理模式都應由政府衛生行政主管部門做進一步規范，并探索制定醫療集團章程。

3.與原有規章制度的沖突令章程實施受到影響。在2017 年國家發布建立現代醫院管理制度和有關文件前，國內鮮有制定章程的醫療機構。然而，多數醫院在章程未形成時，就已經按照其開展各項業務操作和管理工作的要求，逐步總結形成一系列規范和準則，即各類規章制度[6]。這些制度，在確保合理性和可行性的同時，缺乏章程的總體統籌和約束，有的相互沖突，有的內容陳舊，卻很難在短期內集中修訂，在一定程度上影響了章程的制定實施。建立現代醫院管理制度的重要環節恰恰是通過章程規范醫院的相關制度，解決醫院管理制度不健全，管理效率低，融合力不高等問題[7]。為避免這一問題，筆者所在醫院在章程制定前，全面梳理醫院內現有的規章制度，結合實際情況和最新要求進行及時修訂，在確保符合規范的前提下，統籌考慮各項制度間的相關性和適用性。同時，重點對章程中所涉及的核心內容，如決策機制中的重大事項議事規則，運行管理中的基本原則以及監管機制中的內外部監管等對應的規章制度進行先期完善修訂，確保與章程一致，過程中充分考慮現有其他規章制度的合理性，保證其制定和實施過程的順利，維護其效力和權威。

小結

綜上所述，醫院章程的制定作為建立現代醫院管理制度的核心內容，對醫院的運營管理起著至關重要的作用，特別是對于三級綜合醫院，為其明確自身建設規劃和發展方向提供了堅強的保障。在此背景下，章程制定須得到高度重視，并通過科學的總結分析、嚴謹的文字表述和規范操作流程制定、發布和實施，體現“基本綱領”的重要價值。