科研事業單位加強預算管理對策研究

龍飛

（重慶市科學技術研究院，重慶 401123）

自2012年以來，在執行行政事業單位內部控制基礎上，科研事業單位預算管理已基本滿足運行和科研管理需要，能夠按照各級財政要求編制、執行預算并出具決算報告。但隨著社會經濟突飛猛進發展，客觀環境也變化萬千，僅依靠編制執行財政部門預算，科研事業單位難以進一步提升管理效能，單位預算與發展規劃、人才計劃、項目實施等業務契合度不足，導致單位預算管理職能被弱化，難以起到預算統攬和協調單位運行發展的核心作用。

一、科研事業單位預算管理存在的問題

（一）預算環境較為薄弱

意識層面，主動管理意識較弱，預算管理可能流于形式，分析、控制、報告、決策等管理能力發揮不明顯。預算統攬和服務發展方式過窄，預算管理與其他管理業務接口較少，管理渠道較少、管理創新不足。制度層面，部分財政政策和內控制度未得到較好的貫徹執行，制度之間銜接度不高，內部控制未能形成閉環，尚有管理空白和運營風險需要彌補和防范。資源方面，缺乏資源配置機制和激勵考核機制，公益一類單位受制于經營創收限制，尤其缺乏激勵措施。

（二）預算秩序需要鞏固

財務部門話語權較低，其他部門越過財務部門直接向財政或單位議事決策機構提出資金安排建議。部門間協作不暢，部門之間職責空擋和重疊造成工作推諉扯皮，導致資金管理不善逐步形成審計風險。個別單位預算管理粗放，業務部門隨意調整項目預算、調整賬務處理的情況時有發生。合同管理較為松散，預算管理與合同管理的銜接程度較差，預算執行情況與合同執行情況信息未能互聯互通。

（三）預算規劃存在脫節

五年發展規劃與實際情況存在脫節，規劃目標制定過高，缺乏科學可行的實施計劃和工作措施予以保障，存量資源有限難以合理配置，預算與規劃配合程度不高。個別單位未制定發展規劃，財務目標難以量化，績效考核無法開展。科研平臺建設規劃存在宏觀指標較多、量化指標較少、財務指標權重低、指標難以分解等問題。

（四）財務能力較為薄弱

一些科研單位因原始投入不足、建設壓力較大、缺乏預算調配和管控能力，致使資金緊張、債務風險增大。實驗室設備存在閑置情況，資產共享難度較大。科研單位投資形成的資產考核管控機制不完善，投資效益難以體現。

二、改進科研事業單位預算管理的措施

（一）優化預算管理環境

一是有效識別資金風險。組成以財務部門為核心的風險評估組，制訂風險管理制度、識別潛在風險。提高風險應對能力，采取風險回避、風險轉移、風險接受和風險分散等措施規避或化解風險。二是充實完善單位文化。倡導愛崗敬業、積極向上、風清氣正的文化，制定措施激發職工能動性，增強單位文化影響力。三是完善信息溝通機制。財務部門應加大對信息收集、加工與處理的能力，提前謀劃管理機制、營造預算管理氛圍，做好信息和技術儲備。

（二）實施全面預算管理

1．梳理經費渠道

按照預算渠道穩定程度和經費總量，區分穩定性預算收入、競爭性預算收入和單獨獲得的預算收入，分別按照各自的預算政策納入年度預算進行配置和控制。

2．預測收支增長點

根據財政支持導向和外部經濟環境，以及科技人力資源、科研設施設備、專用科研場地等資源配置情況，按照資金渠道和收入類別合理預測年度收支增長點。

3．預測結轉結余情況

結合年度和中長期建設發展目標和現有財力狀況，在保障人員支出、運轉支出、重點任務三大預算基礎上，合理預測結轉結余情況。

4．形成預算管理框架

根據上述預算渠道、收支規模和結轉結余情況，按照“輕、重、緩、急”等指標對支出進行分檔標記，調整和壓縮非緊要支出，確保年度預算收支平衡，避免編制赤字預算。

5．制定實施年度預算

對戰略規劃和年度計劃目標進行系統化、具體化和定量化，編制實施內部財務預算管理，保障各項任務得以實施。

（三）強化預算控制措施

1．事前控制

年度財務預算可以采取零基預算與重點任務目標（跨年延續）相結合方式編制。年度預算一切從實際需要與現實可能出發，逐項預測、評估和核定年度內各項收支內容和標準，在綜合平衡基礎上編制財務預算。

預算總量限定。根據建設發展需要核定統籌預算，并按照“總量核定、減半下達”的方式限制預算額度，避免因費用測算不準或支出控制不嚴造成資金損失。預算分項限定。根據工作任務核定單項預算，預算應具體到項目、經濟科目和執行期間。預算儲備設定。在完成各項預算編制后，應追加年度預算儲備，保障例外重大事項的正常推進和實施。

2．過程控制

加強預算管理與收支管理、采購管理、合同管理等業務的對接，嚴格控制經費審批程序，杜絕粗放管理和資金浪費。年中實施預算執行情況審查，對上半年資金使用效果較差的任務，予以削減或取消預算，對效果較好的任務，予以保障或追加預算。無預算安排和資金來源的，不得報銷列支成本費用、預付款項、借取備用金。對例外事項和大額支出，應報決策機構審批后執行。

3．預算調整

財政補助資金預算，配置給各預算部門的財政補助資金預算，采取總額核定，不予追加。財政專項經濟科目預算調整按照科研項目預算調整實施，按照相應項目管理辦法申報科研管理部門審核或報項目主管部門審批。單位自行安排的經費預算，可于年中集中調整一次，經單位議事決策機構批準后執行。

（四）拓展預算管理渠道

財務部門應盡可能打通預算管理體系與單位其他業務體系的渠道，提升預算導向和支持作用。一是加強預算與規劃融會貫通，使單位規劃能指導預算編制和執行，提升預算管理的效力和地位，增加預算績效水平。二是完善預算對規劃的調整和促進作用，提高規劃適應性，促進規劃落地實施和決策機構宏觀調控。三是加強預算管理對科研項目服務和支撐作用，通過對科研任務推進情況進行預算評價，加強項目過程管理。四是加強預算與合同管理對接，合同既是預算，預算控制合同，通過預算明確合同權責和執行進度。五是加強預算管理與人才計劃的對接，通過預算績效完成度，評價人員履職盡責情況。

（五）完善預算績效評價

績效評價是對預算編制與執行進行事后控制。按期實施績效評價，有助于預算管理實現閉環，增強決策科學性，避免管理虎頭蛇尾，增強預算與單位績效目標考核的對接。

1．明確績效評價目標

一是支持服務管理決策。通過構建事前、中期、事后評價的績效管理閉環系統，堅持以問題導向，聚焦重大政策落實情況、重點任務實施效果、單位發展整體效益，為決策機構提供重要參考信息。

二是提升決策透明程度。通過進一步完善績效評估、設置績效目標、實施績效監控、完成績效評價、推廣結果應用等，引導職工廣泛參與績效評價，并在一定范圍內公開評價結果，提升決策透明和公正程度。

三是落實崗位權力責任。建立權責對等的約束制度，明確各方預算績效評價責任，清晰界定權責邊界，落實“誰用錢誰負責”的要求，實現評價結果與當前政策調整、本期追效問責、后期預算安排等掛鉤，增強單位目標考核能力，提升部門的積極性和責任感。

2．實施預算績效評價

一是單位整體預算績效。將預算績效管理納入單位全面預算融合實施，依照部門職責和發展規劃，以預算管理為主線，統籌考慮資源配置，從增收節支、管理效率、創新能力、社會效應、可持續發展能力等方面，衡量任務實施效果。

二是政策項目預算績效。將單位落實的重大創新政策和承擔的重點項目全面納入績效管理，從創新成果、研發時效、科研成本、社會效益等方面，綜合衡量政策和項目實施效果。有效利用專家評審委員會等內部組織，建立動態評價調整機制，對績效低下的政策和項目要及時提請清理或退出。

三是完善事前評估機制。對重點項目應開展事前預算績效評估，包括項目設立必要性、投入產出經濟性、績效目標相關性與合理性、實施方案可行性和單位財力承受能力等，將評估結果作為預算安排的重要參考依據。

3．設置預算績效目標

圍繞中央或地方政府重點工作，通過貫徹落實單位規劃和決策部署，結合實際財力情況，全面設置單位整體預算績效目標、政策及項目預算績效目標，根據目標安排和下達資金預算。未設置績效目標的部門或項目，原則不安排預算支持。預算績效目標按照預算績效評價內容對應設置，與年度財務預算、經濟考核指標（績效目標計劃）同步批復下達，同時進行考核。

（六）內部審計與任務督查。

內部審計與任務督查是對預算編制和執行的事后和事中控制。內部審計一方面為全面預算管理提供評價依據，另一方面為人員履職盡責進行客觀評價。任務督查是檢查預算執行進度、任務開展情況的控制，可以有效促進任務的推進。科研單位可根據機構設置情況，組織力量對預算執行情況進行內部審計，運用“三色單”督查制度，對預算執行較差的項目或部門，予以警示或督促。

三、結束語

綜上所述，科研事業單位在推動國家科技創新和社會發展中，既要重視創新能力和科研隊伍建設，又要注重管理水平提升，發揮預算管理對科研工作的保障和促進作用。科研事業單位通過實施全面預算管理，可以保障各項經濟活動科學有序開展，對提升內部控制水平、統籌協調全面發展、提升資源配置能力以及實現單位戰略目標起到關鍵支撐作用。