從典型試點地區(qū)看農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定

澳門科技大學(xué) 陳奕博

認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革工作的前提。農(nóng)村集體成員資格延伸的成員權(quán)內(nèi)含多元功能，是集身份權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、發(fā)展權(quán)和物質(zhì)保障權(quán)等多權(quán)利為一體的復(fù)合型權(quán)利。是否擁有村集體成員資格關(guān)系決定了村民能否享有村集體經(jīng)濟(jì)組織重大事項的知情權(quán)、參與權(quán)與決定權(quán)、村集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)權(quán)益等。第二輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點工作以確認(rèn)成員身份為重點，本文選取第二輪改革典型試點地區(qū)的杭州市余杭區(qū)和福州市晉安區(qū)為談?wù)搶ο螅^察試點地區(qū)對村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序的規(guī)定，總結(jié)共性和特性，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定試點工作中的問題并予以剖析，提出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的立法建議，并為成員資格有償退出機(jī)制以及成員資格糾紛多元解決機(jī)制的構(gòu)建提出完善建議。

1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定缺少明確法律規(guī)定

《憲法》第十七條僅規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的自主權(quán)和進(jìn)行民主管理的權(quán)利，但沒有進(jìn)一步對成員資格如何認(rèn)定進(jìn)行規(guī)定。2016 年12 月國務(wù)院以指導(dǎo)意見的形式首次對認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、考量因素等做出了統(tǒng)一規(guī)定，要遵循歷史與現(xiàn)實相結(jié)合，按照程序規(guī)范以人民群眾認(rèn)可的方式進(jìn)行認(rèn)定，同時要統(tǒng)籌考慮是否是農(nóng)村集體戶口、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對村集體經(jīng)濟(jì)組織積累的貢獻(xiàn)等因素，此外，要探索在群眾民主協(xié)商基礎(chǔ)上確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的具體程序、標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份如何認(rèn)定，遵循怎樣的程序，這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的基礎(chǔ)性問題。當(dāng)前我國法律尚未界定明晰“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的法律內(nèi)涵，也未對其資格的認(rèn)定給出具體可操的規(guī)定。立法上的缺失導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定很大程度上受當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響，因而在實踐中產(chǎn)生很多糾紛，不利于農(nóng)村深化改革工作的順利推進(jìn)。

目前各地通過地方性立法分別對成員資格問題進(jìn)行了規(guī)定，但是各地規(guī)定并不一樣，本文選取的兩個試點地區(qū)分別出臺了各自的規(guī)定，晉安區(qū)頒布了《晉安區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定指導(dǎo)意見》，余杭區(qū)根據(jù)《浙江省經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》、《浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定指導(dǎo)意見》。

2 試點地區(qū)關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員方案大同小異

2015 年5 月，從全國29 個省（市、自治區(qū)）中各選出一個縣（市、區(qū)）作為試點，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革工作就此拉開序幕。第一批29 個試點縣開展集體資產(chǎn)權(quán)能改革試點工作旨在從鄉(xiāng)村振興大戰(zhàn)略出發(fā)，探索如何更好地保障村集體組織成員權(quán)利、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能等。第二批試點地區(qū)對試點內(nèi)容做了進(jìn)一步拓展，增加了探索確認(rèn)集體成員身份的要求。福州市晉安區(qū)和杭州市余杭區(qū)都是第二批試點地區(qū)。浙江省全省基本已完成集體產(chǎn)權(quán)改革，選取的浙江省杭州市余杭區(qū)是重點探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的試點地區(qū)。福建省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員改革成效得到了全國認(rèn)可，成為了全國改革樣板。因此選取這兩個試點地區(qū)的情況加以介紹有代表意義。

試點地區(qū)關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的實施方案“大同小異”。“大同”體現(xiàn)在，試點地區(qū)都在遵循中央出臺的《意見》提出的尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則。

首先確定了成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)日。各試點地區(qū)因地制宜，結(jié)合自身歷史和現(xiàn)實情況，確定某一時間點，在此時間節(jié)點前，符合試點方案規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序的就能成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在節(jié)點后不再增加成員。各試點地區(qū)都充分貫徹了《意見》中提倡，“增人不增益”，以認(rèn)定基準(zhǔn)日為限，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在基準(zhǔn)日之后新增家庭人口需要分享家庭內(nèi)已獲的集體資產(chǎn)權(quán)益，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。

其次，依次規(guī)定了成員資格取得、喪失、保留的條件，各地區(qū)都采用了列舉式的方法，在農(nóng)村集體成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上共同的標(biāo)準(zhǔn)有：一、原始取得。祖輩長期居住在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，通過戶籍登記的方式獲得成員資格。二、依法取得。通過合法婚姻、收養(yǎng)、國防、政策、申請并經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主同意而取得。共同的喪失條件有基準(zhǔn)日前死亡、取得其他村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、成為國家工作人員、自愿申請放棄。試點地區(qū)成員資格認(rèn)定程序基本上一致：成立專門的產(chǎn)權(quán)改革小組以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提前制定實施方案，廣泛宣傳動員，如實摸底調(diào)查，初步認(rèn)定，公示征求意見，最終登記備案。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的實施方案“小異”體現(xiàn)在各地結(jié)合自身特點有詳細(xì)規(guī)定。但是我們還是能夠發(fā)現(xiàn)在當(dāng)前的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定工作中還存有缺陷：

首先，在立法層面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范。盡管中央出臺的《意見》已對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定進(jìn)行了原則性指引，但該規(guī)定只是概括性的規(guī)定了確認(rèn)成員身份時應(yīng)考慮的因素，并未對具體的認(rèn)定條件、認(rèn)定程序進(jìn)行規(guī)定，地方根據(jù)意見結(jié)合地方情況制定方案，在《意見》沒有規(guī)范到的地方還是會出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)混亂的情況。

當(dāng)前沒有全國性的法律和行政法規(guī)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定進(jìn)行界定。多是試點地區(qū)出臺的地方性法規(guī)和規(guī)章在進(jìn)行界定。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格屬于農(nóng)民的基本權(quán)利的保障，因此依據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，與人民基本權(quán)利相關(guān)的內(nèi)容需要由法律來予以保障。而地方性法規(guī)要依據(jù)法律結(jié)合本地實際對相關(guān)事情進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。可見，目前關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定不符合《立法法》的規(guī)則。因此還是需要盡快出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》對成員身份的認(rèn)定條件和程序進(jìn)行規(guī)定，這是響應(yīng)十九屆四中全會推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，要把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的成果法制化，這樣才能推動鄉(xiāng)村振興事業(yè)長效有續(xù)的開展。

其次，一些試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失條件設(shè)置違背法理。晉江區(qū)出臺文件規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國有企業(yè)、國有控股企業(yè)正式在編的人員，正式成為正式在編人員是其原有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的喪失條件。這樣的規(guī)定既違背了《意見》中尊重歷史的原則又不符合相關(guān)法律體系性。一方面很多成員在基準(zhǔn)日前因為符合原始取得、依法取得和依申請取得的條件而獲得村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，憑借自身努力成為國家工作人員并獲得編制。如果規(guī)定成員正式編制中一員是成員資格喪失的條件，那這是對這部分努力的成員基本權(quán)益的隨意剝奪，這違背了尊重歷史的原則。另一方面，成員資格是獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包權(quán)的前提，因此三者的成員資格規(guī)則應(yīng)該具有邏輯性。我國《農(nóng)村土地承包法》第27 條明確規(guī)定了不得以進(jìn)城落戶為理由而要求農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)。在承包期內(nèi)，對于進(jìn)城落戶的承包戶，可以引導(dǎo)、支持其按照資源有償?shù)脑瓌t依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或?qū)⒊邪亟换匕l(fā)包方，也鼓勵其對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不能直接剝奪其成員權(quán)利。此舉既保護(hù)了進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)也激活了土地活力。同時《土地管理法》第62 條規(guī)定國家允許進(jìn)城落戶的村民按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t退出宅基地，并鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取多措施盤活和利用閑置宅基地、閑置住宅。由此可見《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》并沒有將進(jìn)城落戶、成為國家工作人員作為宅基地和承包地退出條件，因此可以推理出進(jìn)城落戶、成為國家工作人員不能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失。法律體系具有整體性和協(xié)調(diào)性，法律之間不能矛盾和沖突，因此晉江區(qū)有關(guān)國家工作人員成為正式編制人員后即喪失了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格違背了相關(guān)法律的協(xié)調(diào)性。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛機(jī)制單一。從有關(guān)試點地區(qū)規(guī)定看出，當(dāng)發(fā)生農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛時通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，對處理結(jié)果不滿意的進(jìn)行行政復(fù)議，對行政復(fù)議結(jié)果還不滿意的才能提起行政訴訟，這是規(guī)定了在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格救濟(jì)上的糾紛行政前置規(guī)則。單一的救濟(jì)通道是對成員民事救濟(jì)權(quán)利的剝奪，與當(dāng)前進(jìn)行的保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為核心的農(nóng)村改革原則背道而馳。

3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定問題對策

首先，完善法制，開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法工作，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定進(jìn)行法律規(guī)范。《民法典》賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人的地位。各試點地區(qū)通過發(fā)揮地方立法權(quán)，對成員資格因地制宜的進(jìn)行了規(guī)定，由地方性法規(guī)對成員資格作出規(guī)定的缺陷使制定一部統(tǒng)一的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法并在其中規(guī)定統(tǒng)一的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)成為現(xiàn)實需要。在充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織自治權(quán)的情況下，制定以戶籍為一般認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

其次，具化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格有償退出的路徑。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有財產(chǎn)權(quán)益是基本的成員權(quán)之一，因此成員尚擁有村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)，就不能因進(jìn)城落戶或者成為國家工作人員而強(qiáng)制成員退出成員資格，這既侵犯了成員合法的財產(chǎn)權(quán)也造成了相關(guān)法律體系不協(xié)調(diào)。但可以學(xué)習(xí)《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有償退出機(jī)制，一方面，可以在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場上通過轉(zhuǎn)讓的方式轉(zhuǎn)讓集體資產(chǎn)從而退出成員資格，另一方面可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織回購自愿退出者的集體財產(chǎn)份額，而從喪失成員資格。

最后，建立成員資格認(rèn)定糾紛解決機(jī)制。建立村民自治、行政機(jī)關(guān)救濟(jì)、司法救濟(jì)的多元糾紛解決機(jī)制。當(dāng)發(fā)生成員資格糾紛時，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成再向有關(guān)行政機(jī)關(guān)反映或者向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。這符合鄉(xiāng)村注重村規(guī)民約的歷史傳統(tǒng)。行政機(jī)關(guān)因其主動性和快捷高效的特征，在很多試點地區(qū)當(dāng)產(chǎn)生成員資格糾紛時會申請行政機(jī)關(guān)介入。因為有關(guān)行政機(jī)關(guān)如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局是農(nóng)村工作的執(zhí)法機(jī)關(guān)，具有專業(yè)的知識和人員，基于對行政機(jī)關(guān)的信任，由行政機(jī)關(guān)來處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛具有公信力。

司法機(jī)關(guān)在處理有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛是有兩條啟動通道。一條是基于對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督而啟動。但是行政機(jī)關(guān)有時會出現(xiàn)主觀隨意性和濫用權(quán)力的現(xiàn)象，因此需要司法機(jī)關(guān)予以監(jiān)督。當(dāng)對行政機(jī)關(guān)對成員糾紛處理結(jié)果不服時，成員可以向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，由司法機(jī)關(guān)來對行政決定進(jìn)行合法性和合理性審查。另一條通道是，因為是否有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，決定著能否獲取宅基地使用權(quán)和土地承包權(quán)等民事用益物權(quán)，因此與之相關(guān)的糾紛屬于民事糾紛。當(dāng)成員資格被侵害時，可以提起民事訴訟來維護(hù)自己的合法權(quán)益。

農(nóng)場集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利實現(xiàn)的基礎(chǔ)和發(fā)揮的保障，對其進(jìn)行立法明確是響應(yīng)時代發(fā)展的現(xiàn)實需求。在法律上明確成員資格的法律內(nèi)涵，厘清成員資格認(rèn)定的法理依據(jù)和基本原則，構(gòu)建成員資格的私法規(guī)范路徑，為成員資格糾紛提供多元化解決機(jī)制，公平公正的分配農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)利益；為推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供法制保障。