安全生產風險治理領域的突出矛盾及化解思路
——基于29起重特大危化品事故的分析

張 樂,童 星

(1.山東大學 生活質量與公共政策研究中心，山東 威海 264209;2.南京大學 社會風險和公共危機管理研究中心,江蘇 南京 210023;3.蘭州大學 管理學院，甘肅 蘭州 730000)

習近平總書記2013年11月24日在聽取青島黃島經濟開發區東黃輸油管線泄漏引發爆燃事故情況匯報時就強調：“我們必須牢固樹立這樣一個觀念，就是不能要帶血的生產總值。”[1]2021年開始實施的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》(簡稱《國家十四五規劃和綱要》)特別強調要堅持“新發展理念”，把新發展理念完整、準確、全面地貫穿到發展全過程和各領域，切實轉變發展方式，實現更為安全的發展。為了落實“安全發展”，《國家十四五規劃和綱要》設立專節謀劃布局安全生產工作。[2]“切實提高安全生產水平”是黨中央國務院對安全生產領域提出的具體要求。這一要求的提出是有現實依據的。整體看，我國安全生產保持著穩定向好的態勢，2019年全國生產安全事故實現發生起數和死亡人數連續16年、較大事故連續14年、重大事故連續8年“雙下降”[3]，但安全生產仍處于“爬坡過坎”階段，形勢依然嚴峻。危險化學品、煤礦、非煤礦山、消防、交通運輸、建筑施工等傳統高危行業風險還未得到全面有效防控，特別是危化品重大特大事故仍時有發生。如何把責任層層壓實，強化風險防控，從根本上消除事故隱患，切實維護人民群眾生命財產安全是擺在各級黨委政府尤其是應急管理部門面前的重大任務。在危化品安全生產治理領域，學界圍繞事故狀況與發生規律、事故原因與對策等幾個方面展開探討。有研究者根據歷年的統計數據，對危化品事故的數量、類型、發生時間和場所做出細致歸納[4-5]；也有研究運用事故死亡彈性指標和云模型，探究危化品企業事故的時空分布規律[6]；還有研究采用多案例提取方法，形成危化品事故情景要素構成的分析框架，為事故應急提供參考依據。[7]危化品安全事故“頻發難治”的根本原因，有研究者認為是現有的安全生產管理理念、制度安排和監管模式落后；[8-9]也有研究者認為是安全生產及治理體系的系統脆弱性涌現[10]。不少研究提出，應該加強基礎理論研究，從體制、機制和法制多維度改進和完善安全生產治理體系，尤其是要創新重大安全生產風險防范化解機制。[11-12]在這些研究的基礎上，本文通過對2010—2019年間重特大事故的分析，聚焦風險高、隱患多、危害大的重特大危化品事故領域，針對安全生產風險及其治理面臨的基礎性、源頭性問題，提出解決思路與政策建議。

一、危化品生產領域責任事故的主要特征

(一)時間特征

通過對應急管理部和各省應急管理廳事故調查數據的整理可以發現，2010—2019年這10年間，全國共發生29起重大或特別重大危化品安全事故。其中，重大事故21起，占比72.41%；特別重大事故8起，占比27.59%。平均每年發生2.9起重大以上的危化品安全事故，在個別年份還呈現多發連發態勢，見圖1。相較全國范圍內生產安全事故數量和死亡人數呈現“雙降”趨勢這個背景，危化品安全事故治理面臨的形勢更顯得十分嚴峻。從表1中可以看出，有11起重大以上事故發生在7—9月，占比37.93%，暑熱高溫容易引發危化品安全事故。

圖1 2010—2019年重特大危化品事故頻數統計

表1 重特大危化品事故一覽表(2010—2019年)

續表1

(二)后果特征

10年間，29起重大特大危化品事故共導致810人死亡(未計算失蹤人數[注]根據最新頒布的《中華人民共和國民法典》第四十六條第二款規定，因意外事件，下落不明滿二年的，利害關系人可以向人民法院申請宣告該自然人死亡，且因意外事件下落不明，經有關機關證明該自然人不可能生存的，申請宣告死亡不受二年時間的限制。因此，如果加上29起事故中失蹤人員的數量則死亡人數會進一步上升。)，平均每年81人；共計2399人因重特大危化品安全事故受傷，平均每年將近240人。可見，危化品安全事故一旦發生，其所給群眾造成的生命健康損害直接且巨大，這還不包括事故帶給生還者及其死難者家屬的精神傷害。單純從物質層面計算，這29起重特大危化品安全事故共造成高達106億多元的直接經濟損失，平均每年超過10億元，如果加上其所造成的間接經濟損失，則更難以估量。

(三)類型特征

29起重特大危化品安全事故可劃分為火災爆炸、泄漏爆燃、燃燒、爆炸、燃爆、爆燃、泄漏、著火中毒等8個子類，其中引發爆炸的占比82.76%。危化品一旦發生爆炸，絕大多數情況下會對人員和周邊設施產生巨大的破壞力，嚴重時還會對周邊生態環境造成嚴重污染。從發生地點上分，20起發生在固定場所(其中18起發生在廠區)，占比68.97%；9起發生在可移動設施內(包括車輛運輸和管道運輸)，占比31.03%。

(四)地域經濟特征

從事故責任主體及屬地分析可知，19起事故發生在北方地區，占65.52%；10起事故發生在南方地區，占34.48%。北方地區的山東省、河北省、河南省和南方地區的湖南省、江蘇省，化工產業發達，危化品行業種類多，生產、運輸、使用等經營性活動頻繁，都是重特大危化品安全事故的高發頻發省份。以化工大省山東為例，作為近10年來GDP穩居全國前三的經濟大省，傳統產業約占整個工業的70%，這其中又有七成是重化工業，現有危險化學品生產企業1847家，居全國第一位，經營企業2.1萬多家，全國第二，化工產業經濟總量已經連續30年位居全國首位。[13]盡管化工在經濟結構中的比重與發生安全事故之間沒有必然聯系，但如此大的化工規模，相關企業并非都能長期堅持安全質量標準趕超國際一流的承諾，加之行業構成復雜，行業內部的安全生產水平參差不齊，中小企業的安全風險隱患也就隨之增大，這些化工占比高的省份的危化品安全事故發生比例居高不下也就可以理解了。

(五)主要教訓特征

2010—2019年間發生的這些重特大危化品事故無一例外都被定性為生產安全責任事故。根據國務院事故調查組的事故調查報告和各省應急管理部門的事故調查通報等文獻資料給出的事故定性敘述，筆者總結出以下幾點教訓。(1)事故企業及主要負責人的安全意識、法律意識淡漠。涉事企業及主要負責人往往無視國家安全生產法律法規，存在長期刻意瞞報、違法貯存、違法處置危化品的情形，且安全管理混亂，管理者和從業者在危化品的生產、儲運、使用和廢物處置等環節的操作、維護、檢查和應急處理多方面責任心不強、能力不夠、措施不當。(2)中介機構弄虛作假。多個事故調查報告顯示，發生在廠區的一些重大特大事故中都存在環保評價、安全評價機構出具的虛假失實文件，導致事故企業危化品的重大風險和事故隱患未能及時暴露。(3)危化品承運企業及從業者安全生產主體責任長期懸空，未認真執行危化品安全生產管理制度，經常性違規運輸危化品，運輸車輛存在非法改裝、嚴重超載、人貨混裝等突出問題。(4)涉事省市各級政府及有關部門監管責任履行不到位。安監管理部門履行安全生產綜合監管職責不到位，生態環境部門未認真履行危險廢物監管職責，工信、市場監管、規劃、住建和消防等部門也不同程度存在違規行為，相關職能部門重大安全風險排查管控不全面、不深入、不扎實。(5)地方黨委政府安全發展理念不牢。重發展輕安全，招商引資中安全環保把關不嚴，對化工企業長期存在的重大風險隱患視而不見，安全審批把關流于形式。

二、安全生產風險治理領域的突出矛盾

應急管理部成立以來，我國的整體安全生產風險治理體系和能力有了長足的進步。但是，安全生產治理領域的一些突出矛盾還沒有得到根本性解決，一些基礎性、源頭性問題依然存在。

(一)風險隱患“點多面廣量大”與治理能力相對不足之間的矛盾

一方面，風險隱患具有普遍性。不同行業領域都普遍存在事故風險點，風險源的多樣性決定著風險種類的多樣性，在危化品行業領域，上述情況更為突出，各從業單位普遍存在著或多或少、或大或小、各不相同的安全隱患。安全隱患的累積還具有緩慢性和不易察覺的特征，其爆發成為事故引發災難的時間點難以準確把握，具有高度的不確定性，可謂“365×7×24”，即全年365天、全周7天、全天24小時都存在發生事故的可能性。如前所述，盡管夏季的事故發生率較高，但其他月份也都有發生，在時間分布上同樣存在分散性特征。

另一方面，安全生產風險治理體系的資源和能力卻明顯不足。(1)專司安全監管的專業人力資源不足。以S省Y市Z區為例,2019年全區共有52 152家生產經營單位，安全監管人員為233人，其中政府購買服務人員(協管員)142人，實際有執法權的監管人員只有91人。按規定，這91人需要對轄區內1080家涉及危化品風險的企業實施每年每人高達110次的例行檢查，且不包括不定期的舉報查處、陪同上級督查、行政處罰、安全抽檢等安監執法工作。(2)應急管理部門“單兵作戰”，全社會尚未形成合力，源頭治理和應急管理的全要素協作能力不強。如S省安全生產委員會有37個廳級成員單位，由副省級領導掛帥，辦公室設在應急管理廳，由廳主要領導擔任辦公室主任；在工作機制上省政府要求各成員單位按照《安委安全生產工作職責分工》中“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的原則履職。但實際工作中由于過分強調“誰主管、誰負責，誰審批、誰負責”，導致安全監管職責分散，部門協同不足。僅從國務院督辦的發生在該省的幾起特大危化品事故調查報告中就能發現，被問責的職能部門多涉及省安委的成員單位，責任定性基本也都是“履職不到位”“協同監管不充分”。(3)安全生產風險治理領域從業人員的素養和技能不適應高標準的安全生產要求。有調查顯示，目前危化品倉儲業一線保管人員中，有70%～80%沒有進行過正規的職業技術培訓。[5]筆者在S省某地區的調研也表明，中小企業內部的安全管理人員具有研究生學歷的僅占0.28%，大學學歷的占6.17%，大專學歷的占23.84%，高中及以下學歷的高達69.71%；從業時間低于5年的超60%，低于2年的占30%。整體而言，危化品行業勞動強度大、安全風險高，對高技能人才吸引力小，大量低學歷、低技能從業者已成為制約行業安全保障的重大短板。

(二)全社會日益增長的安全需求與人力的有限性之間的矛盾

危化品事故風險具有高度外溢性，直接影響到周邊社區，危及到群眾生命健康和財產安全。因而，安全生產牽動著全社會的敏感神經：一是直接利益相關者對安全生產訴求強烈，十分在意事故災難給他們的生命健康和財產安全帶來的威脅；二是安全生產作為經濟社會協調健康發展的標志，是黨和政府對人民群眾的莊嚴承諾，堅持安全發展、堅守發展決不能以犧牲安全為代價，這是黨和政府的底線要求，“零事故、零傷亡”是安全生產的原則目標；三是社會輿論對安全生產治理的參與需求、對信息的知情需求、對治理效果的滿意度要求都越來越高，甚至產生“零風險”的奢望。

滿足日益增長的安全需求最后都是由人來落實，當然也需要人創設的制度和技術來支撐，安全生產風險治理最核心、最關鍵的因素依然是“人”。遺憾的是，人都存在缺點和不足，人性的不完美會影響其在滿足安全需求時的功能發揮和效果實現。一是安全生產領域的從業者，無論是工人、企業管理者還是安監工作人員都有一個體力和理性的極限，無法實現對全要素風險隱患的無限度的“明察秋毫”與“完全防范”。二是即便最負責任的人和組織，也會受“安全警覺的邊際遞減規律”影響，天長日久容易出現麻痹大意，導致有違安全常識的錯誤，帶來無法挽回的損失。三是部分從業者存在“機會主義”僥幸心理與行為傾向，安全生產領域的“鉆空子”現象時有發生。少數從業者總是試圖“鉆工作規章的空子”，少數企業總是想“鉆安全制度的空子”，個別安監執法者也存在“鉆法律法規漏洞”的錯誤念頭。四是安全生產領域并非“真空”，其從業者被“嵌入”整個現實生活中，不能完全避免社會的人情與利益交換的影響，“因私廢公”同樣會帶來安全生產的隱患。從上述29起重特大危化品事故調查報告(通報)中可以發現，大約有1/3事故的直接原因屬于“人為操作失誤、操作不當導致”，2/3事故的間接原因是特定責任單位或責任人“疏忽大意或明知故犯所致”；96%的事故直接責任人因“違規、違法亂紀”而被追究刑事責任或受到黨紀政紀處分；8起特別重大事故調查報告中無一例外地出現了對“徇私枉法、利欲熏心、暗箱操作、權錢交易、呼應配合”等人情、關系和利益構成的不正常的社會關系網絡的揭示和批評。

(三)新業態、新技術快速發展與安監理念、技術相對落后之間的矛盾

21世紀迎來了第四次技術革命的蓬勃發展。大數據、人工智能、工業物聯網、無人駕駛載具、石墨烯、基因編輯技術等一大批前沿科技走出實驗室，相繼步入產業化階段，一批新興產業初現端倪，包括中國在內的世界工業開啟了4.0時代。新業態、新行業層出不窮，新技術、新工藝目不暇接，其所包含的技術漏洞、隱患與風險、威脅與侵害變得更加隱蔽，難以察覺，其所帶來的生產過程復雜性，使安全管控與風險防范的難度不斷增加。

與此相對應，安全生產治理領域的理念和技術更新卻未能跟上。這表現在兩個方面:一是有些地方應急管理部門治理理念陳舊，依然停留在“刺激-反應”模式中，治理策略還是慣常的運動式治理、人海戰術，重視事后問責、輕視事前預防;二是安全生產風險治理的機械化、信息化和智能化水平偏低，安監高新技術系統成熟度不高。例如，近兩年，應急管理部為提高危險化學品重大危險源動態監測預警水平，運用云計算、大數據、工業互聯網、人工智能等新技術建立并推行“危化品安全生產風險監測預警系統”。2020年3月，應急管理部在《關于全國危險化學品安全生產風險監測預警系統運行情況的通報》中提到山東省的情況：全省危險化學品安全生產風險監測預警系統已接入危險化學品企業443家，實現了涉及一、二級重大危險源(儲罐區)危險化學品企業監測聯網。但該高技術監測系統運行并不穩定：一是企業數據采集區域實時監測數據離線，涉及7個市、17家企業，占3.4%；二是企業視頻監控離線，涉及12個市、57家企業，占12.9%；三是重大危險源未關聯監測點位，涉及16個市、176家企業、491個重大危險源，占39.7%；四是監測點位上傳數據始終為零，涉及16個市、101家企業、357個監測點位，占23.3%；五是監測點位存在多次重復報警，涉及7個市、17家企業、22個監測點位。[14]發生上述故障的主要原因是設備故障、軟件設計缺陷、企業未按照要求操作、網絡電力故障等。[14]整體上看，安監新技術的研發與應用的數量太少，質量效果有待檢驗，技術迭代延遲滯后制約了風險治理能力的提升，影響了治理效能的實現。

(四)源頭治理的高成本-低代價與事后應急的高代價-低成本之間的選擇矛盾

對風險源頭的系統科學識別與先期化解，可以大大減少不必要的人員傷亡和財產損失，但這需要風險治理全過程都保持高度的“警戒”，長期來看各種資源(人力、物力、財力等)投入和維護成本巨大。從企業層面來說，企業在風險源頭治理上的安全主體責任的落實還遠遠不夠到位。這在實際案例中有多種表現：如一些生產經營單位危化品項目規劃設計不合理，多數中小危化品生產經營企業很少采用最先進技術設備和工藝，而且時常減少對危化品全流程安全檢測設備的維護，企業安全生產培訓不足。企業履責不到位的原因往往是出于“省錢”，上述29起重特大危化品安全事故的分析顯示，涉事單位片面追求經濟效益，節省投資、降低成本往往首選安全保障環節，造成生產工藝與裝備的更新滯后于風險排查與防范的要求，安全保障能力薄弱。

強調事后應急與恢復，雖然也會帶來后期成本的增加，但可以減少(甚至省去)前期管理環節，這讓一些管理者本能地樂意接受。這就導致安全生產風險治理領域的“高亮效應”——各種資源越來越多地向事故救援和應急處置環節集中。從29起重特大危化品事故中可以發現：一方面絕大多數應急隊伍可以做到在接到事故信息后迅速反應，幾乎所有的事故都能在短則數小時、長則24小時內有效控制爆燃事態，或者完全控制災難蔓延；另一方面各部門應急響應配合較為積極順暢，臨機調集的應急資源充足，傷病員都能得到及時救治，生態環境監測、處置工作迅速跟進，有的特大事故甚至有防化部隊參與救援處置。安全生產應急體系的完備性和成熟度較高，這是十多年來國家和各地不懈建設、各級財政積極投入的結果。但從安全風險系統性治理角度來說，再高效的事后應急管理和快速反應也無法規避事故所造成的巨大人員傷亡和財產損失。誠然，事前防范投入多、見效慢，難以顯示治理政績，但可以確保安全生產領域的長治久安；強調事故應急則前期投入少，還能體現“化危為機”的應急成效，但存在事故損失巨大、事后高壓問責的風險。這個“兩難情境”導致地方政府、職能部門和企業在安全制度設計與政策法規執行上出現到底是堅持“一世”還是“一時”的理念搖擺及選擇困境。

(五)治理的制度網絡日益致密與治理效能依然有待提高之間的矛盾

筆者以往的研究表明，安全生產治理領域的防護制度體系是一個致密性和可操作性相互配合的“正-倒三角錐”形態。[注]安全制度性防護網絡從致密性來看，呈現出頂層制度安全防護網“致密”，底層技術安全防護網“稀疏”的“倒三角錐”形態特征；從操作性來看，安全網的法律法規部分只做粗線條原則性規定，而技術標準則給出詳細操作規程，呈現出底層防護網詳細可操作而頂層防護網原則指導性強的“正三角錐”形態。該安全防護制度網絡的運作機制可概括為：以企業的安全自覺為基礎，以中介咨詢機構的專業性、技術性和科學性的評價為保障，以行政主管部門的“互嵌性”安全審批與監管為條件的復合立體安全防護。[15]2016年以來，我國切實加快了制定和修訂與“安全生產法”配套法規的進度，安全生產中長期立法規劃也在制定當中。安全生產治理領域的制度體系日益完整，相關的法律和行政法規數量在增加，制度間的粘性在增強，整個制度體系的系統性和可操作性不斷提高，呈現出結構的立體性、功能的復合性和機制的聯動性等特征。

但是，每年平均3起重大以上的危化品安全事故，特別是類似2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故和2019年江蘇響水天嘉宜化工有限公司“3·21”特別重大爆炸事故則提醒人們，安全生產領域中日漸致密的安全防護制度網絡仍然存在疏漏，遠沒實現人民群眾期待的治理效能。這表現在三個方面:一是安全生產法律法規體系的“立、改、廢、釋”工作協調機制還不健全，安全生產相關法規的一致性程度還不高，影響了制度體系的整體合力的形成與發揮；二是對各類極易導致重大生產安全事故的違法行為的懲處力度偏輕[注]詳細內容可參見張樂和童星在《日常風險治理的安全網與結構洞——基于天津港8.12事故的案例分析》[15]一文中的分析。值得肯定的是，在2021年頒布實施的《中華人民共和國安全生產法》(簡稱新《安全生產法》)[16]，已經明顯加大了有關安全生產領域非法違法行為的處罰力度，增加20余種行政處罰條目，提高罰款額度，明確對嚴重違法行為實行“雙罰”的措施，既罰責任單位同時也罰責任人，并提出實施聯合懲戒的具體方式。，沒有充分彰顯“錯-罰適應”或“罪-刑適應”的法治原則，不足以產生震懾作用；三是相關制度設計的科學化水平有待提高，如社會力量參與事故預防和監督的法治保障不足，又如特定利益相關者舉報的激勵機制不健全，對知情者舉報行為的保護力度不夠，法律依據不明確等等，影響事故風險預防與監管效果的實現。

三、化解突出矛盾的政策建議

國家在《關于推進安全生產領域改革發展的意見》中要求：壓實責任、改革體制、推進法治、健全體系、加強能力建設。[17]為此，必須推進安全生產體制機制創新、科技創新，激發社會創新活力；推動安全生產監管執法法制完善，提高安全生產法治化水平；堅持源頭防范、系統治理思路，落實人防、技防、物防措施，提高安全生產治理績效。

(一)以人為本，提素養

首先，著力解決人的不可靠性帶來的各種不確定性風險。建議在安全生產行業領域限制某些環節的人工使用，尤其是在一些高危行業、危險崗位，推廣使用機械化換人、自動化減人，把苦、臟、累、險崗位用機器來替換，從根本上提升安全水平。在機器不能完全替代人工的領域，要推進科技興安，加大研發投入，盡快實現安全生產的人機交互與人機協作，讓機器延伸人的功能、部分替代人的作用、在安全生產各環節提醒人、協助人完成工作任務的同時確保安全。

其次，著力解決能力不足的問題，通過職業培訓實現安全能力建設目標。2020年10月2日，應急管理部就《中華人民共和國危險化學品安全法(征求意見稿)》[簡稱《危化品安全法(征求意見稿)》]向社會公開征求意見，其中第四條明確要求“危險化學品單位應當制定并落實安全生產教育和培訓計劃，對從業人員進行安全教育、法制教育和崗位技能培訓；從業人員應當接受教育和培訓，考核合格后上崗作業”。落實這類法律規定，要求相關行業領域的每一個單位必須加快提高從業人員文化水平的進程，高危行業應該強制要求中等文化以上學歷作為從業門檻。為此，需要積極推動產教融合、校企合作，重點行業企業與技工院校對接，重點崗位“招生與招工對接”，實現訂單培養、聯合培養、委托培養。在安全生產領域，實施從業人員全員強制性培訓與資格準入制度，要求從業人員在職業技能、安全意識與應急處置能力上都要達標。對行業從業者和安監行政執法人員實施安全意識和技能方面的繼續教育與考核機制，真正實現優勝劣汰，努力建設一支知識型、技能型、創新型的高素質產業工人與管理人才隊伍。

(二)科技支撐，補短板

首先，強化技術對安全生產風險治理的支撐。以大數據和工業物聯網技術為基礎，積極推廣在生產設施、設備及載具上應用安監物聯網監測預警技術，加強對安全隱患與風險信息的感知、探測和跟蹤預警能力。加強安監領域人工智能技術的開發利用，更多地使用安監大數據分析與研判信息技術，積極開展安全生產規律性、關聯性特征分析，提高安全生產決策科學化水平。加快建設重點行業企業網格化信息管理平臺建設，盡快完成技術故障的遠程專家系統會診與精準指導、遠程實時監管與執法和敏捷止損等方面的信息技術開發應用的實用化、普及化。有規劃地實現安全生產風險治理的智能化，加快落實重點行業重點企業“一張網”隱患排查信息化管理系統，實現自動監控、自動預報、自動糾錯，智能完成動態分析的全過程記錄和評價，最大限度地減少風險隱患的漏管和失控。尤其是在危化品安全治理領域，更需要建立并完善危險化學品信息管理系統，努力實現對危險化學品實行電子標識和全生命周期信息化管理目標。

其次，依據新《安全生產法》第七十三條之規定，落實好安全生產監督舉報制度，專項開發并推廣使用安全生產風險隱患舉報系統。建立一個專門舉報安全生產風險、隱患、事故或中介機構弄虛作假線索的智能平臺，舉報人可從App端、PC端、微信端3個端口登錄，同步上傳照片或視頻，讓相關證據能夠第一時間被上傳匯總。充分發揮智能手機易拍照、錄音等功能，便于當事人或者觀察者留存證據，為后續安監機關調查取證提供更多信息。

再次，提高安全生產監管執法基礎設施、基礎裝備及現場執法和應急救援重要裝備的技術標準，加強監管執法技術支撐體系建設，保障監管執法需要。完善安全生產監管執法經費保障機制，將監管執法經費納入同級政府財政預算全額保障范圍。

(三)優化機制，強弱項

首先，加強社會力量在生產安全事故預防機制中的功能和作用。新《安全生產法》第五十一條規定，屬于國家規定的高危行業、領域的生產經營單位，應當投保安全生產責任保險。各級政府在落實上述法律規定時，要進一步結合《安全生產責任保險實施辦法》《安全生產責任保險事故預防技術服務規范》(簡稱《規范》)的細則要求，完善安監機構、保險機構和安全生產社會化服務組織之間的工作協作與監督機制，切實發揮保險機構參與風險評估和事故預防功能。為此需要做好以下三個方面的工作。(1)保險機構發現重要事故隱患必須書面通知投保單位，跟蹤整改。應規定無論投保單位整改與否，都應將重大安全隱患強制報告給屬地應急管理部門，以實現安監與保險聯動，避免保險機構與投保單位因“事故清單”互不認可發生的扯皮現象，從而增強保險機構在生產安全事故預防服務方面的能力。(2)增加補充條款，對未按照《規范》提供事故預防服務或服務不到位導致重大安全事故的保險公司，建議明確其事故連帶責任的具體實施細則，以此加強對保險公司盡職盡責的約束性，督促其提高事故預防服務水平。(3)加強對保險機構委托或者外聘安全生產專業技術服務機構和人員行為的動態監管，防止兩類機構及其成員之間形成“共謀利益鏈”，進而損害投保單位利益，導致事故預防功能受損甚至喪失。

其次，建立并完善安全監督管理工作協調機制。以危化品安全監管為例，雖然《危化品安全法(征求意見稿)》從危險化學品各個環節再次界定了應急管理、公安、市場監管、生態環境、交通運輸等10個主管部門的職責，并規定縣級以上人民政府應當建立危險化學品安全監督管理工作協調機制，支持、督促職能部門履責，但是只有將該協調機制細化，明確負有危險化學品安全監督管理職責的部門之間的相互配合的管理體制、信息共享方式、密切協作的流程等具體可操作的細則，才能讓各部門的協調成為可能，并真正發揮作用。以往的經驗教訓告誡我們，安監管理協調的關鍵在于需要有一個權威更大的部門居中統籌。毫無疑問，根據屬地監管原則，縣級以上人民政府(不是政府辦公室/廳)作為主體負責協調、督促各部門履責，才有可能解決安全監督管理工作中的重大問題，這樣做也是為了與新《安全生產法》第九條規定的建立健全安全生產工作協調機制的要求保持一致。

再次，完善社會監督機制和安全風險評估機制。實現全過程安全管理必須重視危化品信息透明化，這樣才能為社會監督和救援提供支撐。[18]為此，在落實新《安全生產法》第八十六條第三款相關規定時，需制定實施細則，更為嚴格地實施評價結果公開與社會監督制，直接利益相關者參與監督，進一步增進重點行業周邊居民和組織的知情權、參與權與監督權。比如，認真落實重點行業企業安全風險研判與承諾公告制度，向社會公開本單位存在的安全風險，承諾和公告本單位采取的安全管控措施等內容。完善安全生產“12350”專線與社會公共管理平臺統一接報、分類處置的舉報投訴機制。在獨立第三方評估的基礎上將“公開招標”與“屬地回避”措施結合起來，推廣實施異地安全風險評估。特別是當重點安全生產領域的企業的工藝、設施、設備、原料等發生重大變更時應當重新進行安全風險評估，并向應急管理部門報備登記，向社會公開評估結果，接受社會監督質詢，及時回應社會關切。

(四)完善制度，固根基

良法是善治的前提。重視應急管理制度體系建設，以法治思維和法治方式推動安全生產管理事業改革發展。

首先，加大新《安全生產法》的普法宣傳力度，認真貫徹執行新法條款，加快推進《安全生產法實施條例》《礦山安全法》《危化品安全法》等安全生產方面的法律和行政法規的立法及落地實施。特別是需要推動修訂《刑法》修正案，通過責任倒查，將事故前的嚴重違法行為列入刑法調整范圍，強化依法治理、用法治思維和體系化法治手段解決安全生產問題，著力從系統角度提高安全生產法治化水平。

其次，建立并實施聯合懲戒制度。依據新《安全生產法》[16]第七十八條的相關規定，“有關部門和機構應當對存在失信行為的生產經營單位及其有關從業人員采取加大執法檢查頻次暫停項目審批、上調有關保險費率、行業或者職業禁入等聯合懲戒措施，并向社會公示”。如果類似聯合懲戒在整個安全生產風險治理領域推廣，將有利于形成制度懲戒的合力，有效遏制安全生產重大事故的發生。當然，除了行政懲戒，還應該建立安全生產治理領域中行政執法和刑事司法銜接制度，負有安全生產監督管理職責的部門要加強與公安、檢察院、法院等部門協調配合，完善安全生產違法線索通報、案件移送與協查機制。

再次，健全《安全生產舉報制度》。鼓勵和支持從業人員對本單位安全生產中存在的重大事故隱患、違法行為進行舉報和監督，嚴格保護其合法權益。為此，建議在“生產經營單位從業人員安全生產舉報處理規定”中增加“強制報告”條款。舉報線索提交應急管理部門后，系統會發短信提示管理員受理，確保3日內回復舉報人、3個月內回復處理過程或結果，必要時紀檢監察機關將介入監督。應嚴格區分“錯告和誣告”行為。對前者不予追究任何責任，從而最大限度消除知情人的“舉報顧慮”。只要舉報工作單位真實、舉報內容有具體情節且證據清晰，匿名舉報也應受理。從重點行業、領域生產經營單位從業人員中遴選信息員時，需要建立特殊聯絡機制。聯絡的保密性要提高，信息員的遴選和更替辦法要具有可操作性。提高舉報受理機構的級別，應由省級安全生產委員會直管，重大風險隱患舉報的受理與處置情況需向國家安委會報備。

以上流程建議都是為了確保“凡舉報有受理、凡受理有結果”的公開性、透明性和公正性，讓每一位發出舉報線索的人都可以得到相關部門的回應，提高舉報在事故預警方面的實效。

最后，建立《安全生產終身追責制度》。建議在以下幾個方面做出明確規定：(1)針對安全生產領域各類評價(評估)失實作假屢禁不止的情況，應盡快落實終身責任追究制度及責任倒查制度，嚴肅問責中介機構把關不嚴、不夠盡責、嚴重失職、弄虛作假等違法違規行為，實施責任單位終身問責制；(2)建議在制定新《安全生產法》實施細則中增加相關條款，對那些因較大生產安全事故受刑罰或撤職處分的單位負責人，除終身不得擔任本行業生產經營單位主要負責人以外，可以進一步增加“終身職業禁入”的規定；(3)建議對那些因較大生產安全事故受刑罰或撤職處分的安全生產技術、管理服務機構及其工作人員也規定職業禁入(可以規定禁入時限)；(4)建立并推廣安全生產公益訴訟制度，建議對違反安全生產法律、法規致使公眾利益受到侵害的生產經營單位，可以提起公益訴訟，增加其違法成本。

總之，《國家十四五規劃和綱要》專門提出要完善和落實安全生產責任制，建立公共安全隱患排查和安全預防控制體系，深入推進危險化學品、礦山、建筑施工、交通、消防、民爆、特種設備等重點領域安全整治，其主要原因就是在于安全生產行業領域的各種風險的外溢性強，一旦發生事故往往嚴重危及公共安全，其帶來的影響和損失難以估量。這就要求，全社會尤其應急管理部門必須要高度重視高危行業已經形成的系統性安全風險，不斷舉一反三,從不同角度做好安全監管工作，聯合各部門與社會各界一起共同推進安全發展、可持續發展。