從計生到生計：計劃生育特殊家庭幫扶路徑研究

雷曉康,張琇巖

(西北大學 公共管理學院，陜西 西安 710127)

我國人口發展正經歷重大轉折，第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口占比從2010年的13.26%升至2020年18.70%，總和生育率降至1.3，[1]顯著低于更替水平，人口結構呈現明顯的老齡化和少子化特征。2021年5月中共中央政治局召開會議，審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，作出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”的重大決策，同時提出建立健全計劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度，完善政府主導、社會組織參與的扶助關懷工作機制，維護好計劃生育家庭合法權益等目標。[2]計劃生育特殊家庭(以下簡稱“計生特殊家庭”)是指“那些家庭中女方年滿49周歲，獨生子女因疾病、意外事故等原因死亡或發生三級以上傷殘，且未再生育或收養子女的家庭”[3]。這些家庭往往存在物質生活困難、成員心理創傷大、社會融入積極性不足、老年夫妻養老保障缺乏等突出問題，僅憑其自身難以完全擺脫這些困境，需要政府、社會和市場的共同支持與有效幫扶。“建立健全計劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度”不僅對計生特殊家庭意義重大，更體現出我黨以人民為中心的執政理念與責任擔當。

但我國現有計生特殊家庭幫扶政策零星散布在各類相關主題的政策文本中，缺乏統領性的高層級政策文件，系統性、可操作性相對較差，這就導致現存計生特殊家庭幫扶體系難以真正落地。對此，本文通過分析計生特殊家庭所面臨的風險類型，提出計生特殊家庭可持續生計框架，并在此框架下進一步完善計生特殊家庭幫扶服務機制，總結計生特殊家庭幫扶的關鍵舉措，最終提出可持續生計路徑。

一、計生轉型：生育政策調整下的計生特殊家庭幫扶

我國生育政策不斷調整，計生特殊家庭經歷了從無到有的變化。作為生育政策的配套補充，計生特殊家庭幫扶政策承擔起緩沖生育政策目標與現實家庭困境沖突的歷史使命，逐漸從無差異、單方面幫扶轉向精準、全方位幫扶。

(一)嚴格控制的“一孩化”階段(1980—2000)

1957年馬寅初發表《新人口論》，提到“我國最大的矛盾是人口增加得太快而資金積累得太慢”，并從生產設備、工業原料、科學研究、糧食論、人民生活水平等角度論述了非控制人口不可的原因，[4]為計劃生育政策的誕生奠定了理論基礎。為緩解急劇的人口增長和社會承載力之間的矛盾，1980年中共中央發表了《關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，我國由此進入了嚴格控制人口增長的“急剎車”時代。[5]1982年頒布的《國民經濟和社會發展第六個五年計劃》強調要“嚴格控制人口增長，出生率控制在19‰左右，自然增長率控制在13‰以內，大力提倡一對夫婦只生一個子女”[6]。從管理方式來看，這一時期屬于“社會管理”時代，政府發揮主導作用，政策落實帶有強制性，通過行政手段，如層層分解人口控制指標、目標管理責任制、行政處罰等，自上而下推動人口控制政策的落實。

在以嚴格控制生育為原則的政策背景和政府主導的管理方式下，計劃生育工作具有“強控制、弱幫扶”的特點。這個階段為計生特殊家庭的產生階段，工作以鼓勵家庭響應國家計劃生育號召為主要任務，而家庭幫扶也是以人口控制為目的。具體表現為：第一，重視“思想幫扶”，強調各級計劃生育委員會要與宣傳、衛生、民政部門和工會、婦聯、共青團密切配合，通過思想教育幫助處于生育年齡的家庭扭轉傳統生育觀念，傳播國家政策導向、要求、理念等;第二，強調“醫療幫扶”，該時期醫療幫扶的重點是保證計生醫療環節的安全性，通過加強計劃生育的技術指導和婦幼保健工作，降低計生家庭因計生導致的疾病風險。

(二)適度放寬的“二孩化”階段(2001—2020)

嚴格控制生育的“一孩化”政策實現了人口再生產類型的歷史性轉變。第五次人口普查數據顯示，到2000年我國婦女總和生育率從1970年的5.65下降到2000年的1.49，長期的計劃生育實踐在帶來一定社會收益的同時，也付出了昂貴的社會成本，衍生出人口性別、年齡結構失衡等相關社會問題。有關人口安全、人口紅利、人口均衡發展、統籌解決人口問題等概念應運而生。[7]為重新優化人口年齡結構，2000年起各地陸續開始出臺夫妻雙方均為獨生子女可以生育第二個孩子的政策，即“雙獨”二孩政策。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到“堅持計劃生育基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”[8]，標志著“單獨”二孩政策正式實施。2015年10月發布的《中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報》提到“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動”[9]，自此實行了三十余年的嚴格控制生育政策宣告終結。

隨著生育政策的適度放寬，對計生特殊家庭的幫扶也開始成為生育工作的重心，各地出現了諸多提升計生特殊家庭生計水平的創新做法與模式。從幫扶主體上看，積極引導市場主體參與計生特殊家庭幫扶。2004年國務院辦公廳發布了《關于開展對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度試點工作意見》，明確提出了通過發放各種獎勵、制定各類幫扶政策、引入市場化的保障舉措等手段，推動我國生育政策的優化與完善。[10]從幫扶內容上來看，不斷滿足計生特殊家庭的多元化生計需求，2013年國家衛生計生委、民政部等五部委聯合下發了《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》，從經濟扶持、養老保障、醫療保障、社會關懷四個方面提出了相關幫扶舉措。[11]

(三)增強包容的“三孩化”階段(2021—)

在適度放寬的“二孩化”政策推動下，我國人口的出生狀況雖有所改變，但第七次全國人口普查結果所反映出的生育率下降、老齡化程度加深等特征，將成為我國社會現代化發展的巨大障礙。[12]2020年十九屆五中全會通過《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五遠景目標建議》，首次提出“增強生育政策包容性”[13]。2021年《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出，實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施，[14]這將作為“十四五”時期積極應對我國少子老齡化的重大政策舉措，標志著我國進入增強生育包容的“三孩”階段。

在新的發展階段，計生特殊家庭幫扶工作也更全面系統。2021年7月21日，國家衛生健康委關于貫徹落實《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》的通知提出，健全計劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度，動態調整特別扶助制度扶助標準。[14]將計生特殊家庭老年人作為重點群體，優先安排入住公辦養老機構，提供無償或低收費托養服務，有條件的地方可對生活長期不能自理、經濟困難的計生特殊家庭老人發放護理補貼。鼓勵各地探索建立公益金或基金，重點用于幫扶計生特殊家庭。完善政府主導、社會組織參與的扶助關懷工作機制，建立定期巡訪制度，積極推進“雙崗”聯系人制度、就醫綠色通道和家庭醫生簽約等服務，扎牢織密幫扶安全網。深入開展“暖心行動”，為計生特殊家庭提供生活照料和精神慰藉等服務。[14]

二、生計空間：計生特殊家庭的幫扶服務框架

基于生育政策的調整和轉型，新時期計生特殊家庭應在風險分析基礎上加強社會資本嵌入，注重提高計生特殊家庭可持續發展能力。因此，本文選取可持續生計框架，探究計生特殊家庭的生計資本和生計策略，為其可持續生計能力提升和幫扶服務路徑提供理論參考。

(一)可持續生計框架

“生計”是指在特定環境下，基于自身可持續發展目的，建立在資產、能力和活動策略基礎之上的生存與發展方式，由生計環境、生計資產、生計能力、生計策略、生計結果五個要素構成。[15]基于貧困問題的研究，阿瑪蒂亞·森(Amartya Sen)提出“可持續生計”的概念，認為可持續生計是一個完整的系統，它包括個體的可行能力、可利用的資源和采取的行動三個關鍵要素。[16]伊思·斯庫恩斯(Ian Scoones)認為“可持續生計”是指“某一個生計由生活所需的能力、有形和無形的資產以及活動組成。如果能夠應付壓力和沖擊而恢復，并且在不過度消耗其自然資源基礎的同時維持或改善其能力和資產，那么該生計具有可持續性”[17]。20世紀90年代初，錢伯斯等進一步將能力因素引入“可持續生計”中進行了系統探究，標志著“可持續生計”框架基本成型。[18]

可持續生計框架包括環境、資本以及相應的活動策略，某一個生計能夠在有限消費資源的同時提升其能力、改善其資產，應對面對的壓力與風險，則該生計具有可持續性。[19]基于此，可在可持續生計框架下，結合三孩生育政策下對計生特殊家庭的具體幫扶要求，以提高計生特殊家庭的可持續發展能力為目標，從生計環境、生計資本、生計策略三個方面建立起可持續生計框架下計生特殊家庭幫扶服務的總體思路，如圖1所示。

圖1 計生特殊家庭可持續生計框架

(二)生計環境：計生特殊家庭面臨的風險類型

生計環境包括自然、經濟、社會、技術等環境。對計生特殊家庭進行生計環境分析，是提升計生特殊家庭可持續能力的前提和基礎，可以進一步厘清計生特殊家庭面臨的風險狀況，明確計生特殊家庭脆弱性現狀，促進幫扶服務“對癥下藥”。

經濟風險。家庭中子女的結構形態對家庭的生計和發展能力產生了較大的影響。家庭在撫育發展時期，子女對于家庭而言主要是成本投入，但家庭發展到贍養階段，子女對于家庭就是生計支柱。[20]對于計生特殊家庭來說，獨生子女尤其是已成年的獨生子女發生傷殘或死亡，意味著家庭勞動力減少，從而加大了家庭經濟收入縮水的風險，加之由于子女傷殘等原因造成的醫療等相應支出的增加，導致計生特殊家庭在生活保障上面臨經濟風險。

養老風險。目前我國人口老齡化趨勢不斷加劇，失獨老人的養老問題日益嚴重。當計生特殊家庭老年人獲取生活資料的能力和自理能力開始減弱時，家庭對計生特殊家庭老年人分散養老經濟風險的作用非常有限，尤其對于農村而言，計生特殊家庭老年人在生活保障、身體狀況、精神狀況方面的養老問題凸顯。此外，失獨老人由于沒有子女照顧且與外界溝通較少，面臨的居家養老風險較大。

健康風險。計生特殊家庭的成員由于缺乏子女的照料護理，身體疾病得不到有效治療，生理功能弱化速度較快。[21]一方面，計生特殊家庭成員由于心理障礙，擔心提及子女問題，不愿意與外界產生交流，逐漸遠離社交場合，自我封閉;另一方面，年齡增加和抑郁情緒共同導致其體質下降，疾病發生風險升高。獨生子女傷殘家庭因醫療而返貧的比例較高，缺乏有力有效的醫療保障。

(三)生計資本：幫扶服務可利用資源

生計資本包括自然資本、金融資本、物質資本、社會資本、人力資本等。通過生計資本分析，可以明確計生特殊家庭的幫扶資源，尤其是政府、社會組織、企事業單位等部門的幫扶資源。計生特殊家庭也可以成為幫扶的主體，在幫扶活動中具有一定的能動性，既包括自身能力、素質，也包括參與幫扶服務的權利和機會，應積極發揮計生特殊家庭的內生動力。

自然資本是指自然界中可供人們利用的資源，包括土地、水以及相關的自然資源存量。部分計生特殊家庭在農村仍擁有一定量的土地、林地或水塘等可獲得一定收益的自然資本。一方面由于勞動能力、勞動資本的不足，現有自然資本沒有被完全利用開發，另一方面也存在部分自然資本存量過小，不足以維持計生特殊家庭的日常生計的現實。

金融資本主要指人們可自由支配和可籌措的資金，是計生特殊家庭的經濟保障。計生特殊家庭的金融資本包括家庭本身的資金存量、尚有勞動能力的家庭成員的工資及退休收入、政府發放的補助、社會捐助等。由于計生特殊家庭未來家庭養老資源較為匱乏，金融資本就成了家庭成員維持生計、養老、醫療的重要來源，需要妥善投資與運營。

物質資本主要指人們自有的、用于整個家庭生產與生活的生產資料和基礎設施。無論在城市還是農村，計生特殊家庭的物質資本主要外延是房屋以及各種固定資產，這些現有物質資本可以充分保障計生特殊家庭成員未來的基本生存。

社會資本是指計生特殊家庭為了達到既定的生計目標而能夠使用的各類社會資本。主要包括官方的和非官方兩類：官方的是指政府針對計生特殊家庭出臺的一系列幫扶政策等;非官方的是指一些親緣網絡、社會關系等隱性資本，不僅可以在必要時給予幫助，還可以起到精神層面的支撐慰藉作用。

人力資本是指人們在教育、醫療、培訓等方面長期投資所形成的資本，包括計生特殊家庭成員的受教育水平、掌握的專業技能以及身體健康狀況等。“人力資本是利用好其他四類生計資本的基礎，因此如果想更好地利用其他四類生計資本，從而獲得更好的生計目標，這就要求人們不斷增加人力資本存量。”[22]

(四)生計策略：幫扶服務的關鍵舉措

生計策略是為了實現生計目標而進行的活動以及活動選擇的范圍與組合，[23]是影響計生特殊家庭可持續發展能力目標實現的關鍵。要綜合考慮計生特殊家庭面臨的風險環境和生計資本可資利用的能力，針對計生特殊家庭不同的風險類型，整合和配置生計資源，改善其生計資本狀況，形成生計策略組合，進行幫扶服務的選擇。計生特殊家庭的生計策略是動態的，脆弱的風險環境、生育政策調整以及社會經濟發展都會影響計生特殊家庭生計策略的選擇和生計結果的產出。

幫扶服務風險應對策略。計生特殊家庭應對生活保障、養老照料、大病醫療、精神慰藉等問題的能力較弱，同時受到外部人口生育、社會發展等環境影響，面臨風險的程度和沖擊較大，降低了計生特殊家庭的可持續發展能力。加強對計生特殊家庭的風險分析，利用互聯網、物聯網、大數據等信息技術，精準識別計生特殊家庭面臨的風險原因、風險特征、風險級別及風險后果，做到計生特殊家庭的風險早發現、早干預、早幫扶，針對性地建立綜合風險應對策略。

幫扶服務制度保障策略。計生特殊家庭為我國計劃生育工作做出了貢獻，也受到了較大損失，理應得到補償。作為弱勢群體，計生特殊家庭需要國家在制度層面進行基礎性的保障，[24]納入民生保障關鍵指標范疇，建立健全計生特殊家庭幫扶保障制度，逐步構建制度統一、機制健全、分級分類、服務均衡的幫扶保障體系，強化各級政府在計生特殊家庭幫扶中的兜底責任，提高計生特殊家庭的保障能力。

幫扶服務共同參與策略。在計生特殊家庭幫扶中，需要發揮社會的力量，倡導多元主體參與基層社會治理的“三社聯動”機制，在政府引導、市場參與、社會協同下創建共同參與的幫扶服務框架。[25]發揮衛健、民政、人社、殘聯等政府部門在計生特殊家庭幫扶服務中的協同聯動作用，為計生特殊家庭提供經濟扶助、生活補貼、養老保障、醫療保障等。引導社會組織參與到計生特殊家庭扶助關懷工作中，充分發揮各類社會組織、企事業單位、群眾自治組織的資源力量，進行“組團”幫扶和結對服務。

三、基于可持續生計的計生特殊家庭幫扶服務實現路徑

由于生育政策的持續調整，使得計生特殊家庭自身帶有獨特的時代烙印，它的存續具有階段性、滯后性等特點，這就要求政府在計生特殊家庭幫扶服務中承擔起主要職責，而社會與市場更多扮演的是協助者與服務輸送角色。

(一)面向風險的計生特殊家庭權益保障

計生特殊家庭通常面臨經濟上的困難、身心上的傷害、關系上的疏遠、養老上的困境[26]以及生病無人照顧、去世無人料理[27]等現實問題。基于計生特殊家庭面臨的不同風險類型，應從以下方面做好計生特殊家庭的權益保障。

加大經濟扶助。對計生特殊家庭進行建檔立卡，根據不同的失獨家庭類型和痛苦傷害指數，如低收入失獨、殘疾失獨、失能失獨、高齡失獨、獨居失獨、暫時性失獨、永久性失獨等，建立分類特別專項補助，[27]補助金來源于中央財政專項賬戶的撥款與地方財政同期配比的資金。經濟發達地區可適當提高經濟扶助標準，建立扶助金標準動態調整機制。同時將長期困難及臨時受困的計生特殊家庭同步納入低保、社會救助范疇。

提高醫療服務。確保計生特殊家庭醫療保險全覆蓋。針對一些困難家庭，政府應部分或全額代繳最低檔醫療保險，適當提高計生特殊家庭傷殘子女的醫療保險報銷比例，超出一般報銷比例的部分統一由當地計劃生育公益金列支，從而減輕計生特殊家庭的醫療支出壓力。通過直接發放補助金或政府購買服務等為計生特殊家庭提供再生育保障。醫療服務不僅僅只包含機體上的疾病，更應包含心靈創傷的治療，有條件的地區可探索地校合作模式，由相關高校為計生特殊家庭提供免費的心理咨詢服務。

加強養老保障。計生特殊家庭面臨的另一大風險便是養老，由于家庭養老資源的相對匱乏，計生特殊家庭的老人不得不向外尋求養老服務。管理部門應界定識別老年計生特殊家庭的類型，分步分層分類為這些老人提供精細精準的養老服務保障供給，例如提供老年失獨夫妻養老補貼、老年護理補貼、惠民喪葬服務、購買商業養老保險等方面的保障，解決計生特殊家庭老人養老的后顧之憂。

做好幫扶關懷。對計生特殊家庭權益保障既要從物質保障方面著手，更要從人文關懷方面予以加強，使不同需求的計生特殊家庭能夠得到相應的幫扶關懷。為相對年輕的計生特殊家庭提供就業等發展性的幫扶；為由老年人組成的計生特殊家庭提供生活照料、心靈慰藉等生活性的幫扶；為有意向收養子女的家庭，提供失獨家庭收養子女的協助與服務。

(二)應對生計資本的計生特殊家庭聯動幫扶

基于計生特殊家庭的現實困境和可持續生計框架，以政府服務框架為基本，其他社會組織作為政府基礎幫扶服務的補充，社區單元在社區層面對政府幫扶服務與社會幫扶服務進行協同落地，構建完善政府主導、社會組織與基層社區協同參與的計生特殊家庭聯動幫扶機制。

政府主導。政府部門作為幫扶服務的基礎保障者，首先要從制度層面，為計生特殊家庭提供基礎的保障性幫扶服務。其次要進一步明確各部門職責，加強資金保障，加大經濟扶助，特別是喪失勞動力以及老年失獨的計生特殊家庭，做好幫扶關懷。再次要做好政策的落實，保證制度政策間的銜接，進行幫扶政策引導，加強政府幫扶服務的監管工作。

社會組織參與。社會組織是計生特殊家庭幫扶工作的主要服務提供者之一。由于計生特殊家庭的服務需求范圍較為寬泛，內容較為豐富，除了政府幫扶提供的基礎保障服務，在心理疏導、精神慰藉、生活照料和社會交往等方面，需要更為專業更為豐富的社會服務資源。鼓勵志愿組織、慈善機構、社會團體等社會組織積極參與計生特殊家庭的幫扶工作；加強專業人員的招募與培訓，提升服務質量，在政府牽頭領導下，對計生特殊家庭進行社會關懷與援助，培育良好社會氛圍。

基層社區協同。考慮到計生特殊家庭的實際情況，幫扶服務可基于計生特殊家庭的社區單元，開展與政府部門、社會組織各方有效溝通、專業合作的幫扶服務，使得政府與社會之間相互協作、相互補充，社區在其中更多起到的是監督反饋作用，實際服務的購買與供給則應由政府和市場完成。在當前社區不斷減負的背景下，以行政命令式的文件發包顯然不能滿足政策的有效運行，對此可將服務條例的實施反饋情況積分化，由社區互評、計生特殊家庭成員打分、服務組織打分等三部分構成，納入社區工作人員績效獎勵。在社區單元內結成計生特殊家庭幫扶小組，互幫互助，建立多渠道多形式的社區幫扶機制。

(三)提高生計策略的計生特殊家庭發展能力

家庭發展能力是家庭根據所處的不同生命周期階段和發展任務，利用自身擁有的稟賦、權利和可能的策略，去追求更高生活水平和家庭發展可持續性的綜合能力。[28]總體而言，家庭資本、家庭功能和家庭策略是構成家庭發展能力的核心要素。

推動計生特殊家庭的資本積累。對于有就業能力和就業愿望的計生特殊家庭成員，要定期為其推送就業信息，有針對性地開展就業創業培訓，優先為其安排慈善公益崗位，按規定落實相關補貼政策，根據實際情況動態調整補貼標準。由各級財政牽頭設立包括教育、醫療、養老等在內的家庭專項資金賬戶，鼓勵家庭總收入位于一定標準下的計生特殊家庭進行定期定額存儲，委托相關機構進行統一投資；為了預防資金的挪用，專項資金僅能用于規定的專項支出。推動計生特殊家庭長期的收入增長與資產積累，變“輸血式”救助為“造血式”扶助。

提升計生特殊家庭的家庭功能。由于獨生子女的傷殘或死亡導致原本完整的家庭結構遭到破壞，計生特殊家庭的正常家庭功能難以維持。根據弗雷德里克·斯金納(Frederic Skinner)等人提出的家庭過程模式理論，任務完成、角色作用、溝通、情感表達、卷入、控制和價值觀是七個評價家庭功能的主要維度，[29]其中，任務完成是核心維度。因此，對于計生特殊家庭，需要政府以購買服務等形式，利用互聯網平臺，實現跨區域資源配置，鼓勵國內外有資質的社會組織、專業社工以及志愿者參與到計生特殊家庭的家庭功能重建與維系過程中來，開展線上線下聯動服務，協助家庭完成家庭任務，促進家庭成員間的溝通與情感表達，從而提升家庭凝聚力，強化家庭情感紐帶，提高家庭的完整性。

完善計生特殊家庭的家庭策略。家庭策略是指人們對資產的配置和利用以及對經營活動的選擇，其中主要包括生產活動、消費選擇、投資策略和生育安排等，從而實現家庭的發展目標。出臺相應政策以協助計生特殊家庭建立和調整家庭發展策略，把握合適的發展機會，提升家庭收入的多樣性，從而分散家庭風險，提高計生特殊家庭未來發展的可持續性；加強人口健康文化陣地建設，大力培育計生家庭創業示范基地，帶動計生家庭發展；以生育關懷基地為依托，依托“一對一”指導、定點幫扶等機制，廣泛開展技能培訓、講座、交流等活動，鼓勵有能力、有條件的計生特殊家庭實現自我發展。