如何創造生育福利？
——國際比較視域下“三孩”政策推進及配套措施構建

夏 婧，劉 莉

(首都師范大學 學前教育學院，北京 100048)

自20世紀90年代以來，我國總和生育率(The Total Fertility Rate,TFR)[注]總和生育率(TFR)：是指某國家或地區的婦女在育齡期間平均生育子女數；對于發達國家來說，每名婦女生育2.1胎的TFR被認為是人口更替所必需的。開始持續下降，甚至有學者稱我國進入了“低生育陷阱”。隨著計劃生育政策的貫徹以及經濟的高速發展，越來越多家庭的生育觀念從“多子多孫多福”“養兒防老”轉向“提高人口質量”“男女平等”，家庭規模逐漸小型化。據2000年第五次、2010年第六次人口普查數據顯示，我國TFR從2000年的1.22%下降到2010年的1.18%，其中城市遠低于鄉村地區，尤其是在經濟發達的大城市，TFR更低。根據國際生育水平比較標準，我國TFR不到世界平均水平的一半，這將嚴重制約我國人口均衡發展以及經濟發展動力。

為了緩解生育率下降、優化人口結構、提高人口質量，我國先后實施了“單獨二孩”政策及“全面二孩”政策[1]，“二孩”總和生育率有所上升以及城鄉家庭生育“二孩”的差距在縮小[2]。然而，大量的實證研究結果顯示，政策的長期效果并不理想。盡管我國已全面放開“二孩”生育，但是女性的生育意愿并未激發出來，生育缺口客觀存在。彭姣等[3]運用收入水平與綜合生育率指標構建生育水平與經濟增長的模型，并提出在中國經濟轉型期間，由于生育成本高且現有的生育率低，如果沒有支持生育的家庭政策，TFR則難以回到生育更替水平，而且會隨著勞動力人口不斷減少，進一步給經濟發展帶來消極影響。

“二孩”政策能在一定程度上有效地鼓勵生育，然而人口結構失衡、勞動力供給不足等問題仍舊不容忽視，需要進一步調整生育政策，構建以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導的人口生育政策體系及配套支持措施。中共中央、國務院頒布的《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》(以下簡稱“《決定》”)中提出實施“三孩”生育政策及配套支持措施，是對全國生育率下降趨勢、生育決策影響因素、經濟發展和社會進步需要等進行綜合研判的基礎上提出的人口政策，旨在改善人口結構、保持人力資源稟賦優勢、緩減TFR下降趨勢、促進人口長期均衡發展。國家政策是調節人口數量與結構的外在力量，然而生育行為還受到社會文化傳統、家庭與性別觀念及配套的社會福利政策等多方面因素的影響。因此，在《決定》即將開始配套措施建設之際，有必要對不同社會文化制度下的一些國家的生育政策及其實施效果進行研究，為提高TFR、家庭發展能力和人的全面發展提供參考意見。本文選擇東亞文化、北歐福利制度和發達資本主義三種不同社會文化制度下的一些國家的生育政策進行研究，總結各自的生育政策及配套措施的特點，指出生育政策制定需要處理的關系，最后立足于中國國情提出推進“三孩”政策及構建配套措施的建議。

一、各國生育促進政策及配套措施構建

(一)東亞地區

東亞一般指中國、日本、韓國、朝鮮和蒙古五個國家。其中，日本和韓國與我國地理位置相近，具有文化社會結構的共通性，并且在短期內實現了經濟的快速發展和社會轉型，也在不同階段面臨著低出生率與老齡化問題。隨著日本迅速進入現代化發展階段，其生育率在20世紀70年代中期邁入了“更替水平”以下，而韓國也隨后在20世紀80年代進入了低水平階段。[4]持續超低的生育水平為日本、韓國帶來了巨大隱患，包括社會保障體系入不敷出、個體家庭風險及國家財政金融風險劇增、年輕人口儲備不足引發社會創新能力與經濟活力下降等。因此，從20世紀90年代開始，日本和韓國的人口政策由控制生育向促進生育轉變。為保障及促進生育，日本和韓國主要選擇了制定生育支持政策以及營造社會性支持環境兩種途徑，其生育政策體現出以下三方面的特征。

1.注重生育促進政策的持續性并建立相應管理體制

從1994年到2018年，日本先后出臺了30余項國家政策以應對低出生率帶來的少子化和老齡化問題。1994年,日本政府發布《今后育兒支援政策的基本方向》，即“天使計劃”，確定了未來10年促進生育的工作重點，隨后又制定了《緊急保育對策等5年事業》規劃。1999年,日本政府出臺了《少子化對策推進基本方針》及《重點推進少子化對策的具體實施計劃》(即“新天使計劃”)。上述政策與2001年出臺的《工作和育兒兼顧支援方針》等，共同構成日本應對低出生率第一階段的政策群，其核心在于加強對民眾的保育支持及推動工作方式的改革。2003年,日本政府出臺《少子化社會對策基本法》(簡稱“基本法”)，第一次從法律層面明確了應對低出生率的重要價值、基本理念與推進計劃。基于“基本法”，日本政府出臺了系列政策以提高家庭和地方育兒能力，并試圖營造充滿安全感和幸福感的社會育兒氛圍。2005年,日本迎來了自1899年以來出生人口和出生率的新低。為應對此情況，日本政府于2006年出臺了《關于新少子化對策》，著力支援全體育兒家庭，覆蓋從懷孕、出生直至大學的各階段育兒支持，幫助家庭尤其是婦女兼顧工作和生活。2009年至今，日本政府出臺的應對低出生率的政策更加密集，政策舉措更加具體且針對性更強，財政保障力度進一步加強并強調婚育過程無縫銜接。[5]日本政府先后通過國會立法、內閣會議決定、少子化對策會議及其他政府部門的專門會議等，構建了四級組織架構以保障各項政策出臺與執行。

為了應對越來越嚴重的低出生率，1996年,韓國在內閣會議上宣布了人口政策審議委員會提出的新人口政策，正式將人口政策重點從人口數量控制轉移到質量與福利提升上來。進入21世紀，韓國出生率更是跌破了1.3。因此，韓國2005年頒布了《低生育行動框架與人口政策》，同時規定韓國衛生福利部要在咨詢相關中央行政機構后每五年制定出一個基本計劃。2006年至今，韓國已經連續發布了三個基本計劃，體現了三個階段的發展趨勢：第一階段著力構建國家、社會和家庭共同負擔的兒童保育責任體系；第二階段力求實現良好的社會環境，保障工作與家庭間的平衡；第三階段擴大社會對下一代的投資，為兒童和青少年創建安全的成長環境。

2.對家庭進行經濟援助并不斷提高資助力度

日本于1972年起開始施行兒童津貼制度，給低收入家庭3～6歲的兒童每月補貼4000～6000日元津貼。自2010年開始,兒童津貼制度取消了家庭收入限制并將補助對象年齡范圍擴大，規定0～15歲青少年每月可領取1.3萬日元津貼。2012年實行的兒童津貼制度不僅放寬了兒童年齡限制，還提高了津貼數額，對3歲以下、3～15歲的兒童、青少年分別給予每月1.5萬日元、1萬日元的差異補貼，同時補助孕婦30萬日元的育兒補助金。國家財政層面，日本政府將生育支持的經費進行單項列支。2015年，《少子化社會對策大綱》規定，提供至少1兆日元的財政支持以確保“兒童、育兒支援新制度”有效實施；通過減免部分“贈與稅”以促進老年人財產向年輕人轉移，創建更有利于年輕人結婚和生育的社會環境；幼兒園、保育所等向多子家庭第三孩及以上兒童免費；住宅政策向多子家庭傾斜等。2017年《新一攬子經濟計劃》提出到2020年實現幼兒教育和高等教育無償化，并以2兆日元的規模向育兒一代、兒童一代人投入財政資源，同時促進社會保障制度向全世代型轉變。值得注意的是，為鼓勵代際支持，日本政府還與企業合作推出“老人給孫子孫女交學費不用繳稅”和“帶孫子假”政策，由政府向照顧孫子和孫女的祖母或外祖母提供津貼。

韓國也從國家預算層面實現單獨經費列支，2010 年,韓國內閣會議通過了第二個五年計劃，將預算開支的大部分用于應對低生育，同時擴大了支持人群范圍，包括低收入人群、雙收入家庭、嬰兒潮群體和多元文化家庭。韓國的兒童津貼經費標準總體高于日本，所有0～5歲嬰幼兒均可享有每月20 萬韓元的幼兒園保育費或家庭養育津貼，津貼中還專門設有針對低收入家庭的照料津貼以及隔代家庭補貼等。

3.提高保教質量與入托機會

1994年日本出臺了《緊急保育對策等5年事業》，主要涉及擴大保育設施容量、完善低齡兒童(0～2歲)保育措施、延長保育時間、設立地方育兒支援中心等內容。“天使計劃”和“新天使計劃”的核心關注點也在于不斷改善托幼設施并提升托幼質量，以達到“將等待入托兒童降為零的戰役”的目的。日本還于2017年提出《安心育兒計劃》，并計劃在2019年末之前在全國范圍內消除待機兒童(即未入托兒童)，在2022年末之前準備32萬人次的保育承載量，以對應女性就業率 80%以上的保育需求。

韓國通過1991年出臺《嬰幼兒保育法案》，將 0～3歲嬰幼兒納入學前教育體系之中，使0～3歲嬰幼兒保育事業由單純的“保育”發展為“保”“教”結合，并對保育機構設置、教師工資、保育費用承擔等進行詳細規定。同時，韓國還主要通過三個“基本計劃”不斷提高保育質量及保障范圍：第一個“基本計劃”的基本目標是為公共保育和提高保育服務質量奠定基礎；第二個“基本計劃”將保育費用支持和家庭養育津貼的政策對象擴大至所有年齡人群，重視對保育服務的質量管理以促進需求者對保育服務的參與和信任；第三個“基本計劃”旨在提供優質保育服務并提升幼兒園公共性和可信賴度，提高父母的養育能力，擴大對保育和養育的社會責任，構建為嬰幼兒幸福成長而共同努力的社會。[6]

此外，日韓促進生育政策還注重改革工作方式、創設良好社會環境以支持育兒。日本2001年出臺的《工作和育兒兼顧支援方針》和2002年頒布的《少子化對策+1》等政策，都著眼于通過推動工作方式的改革和加強保育支援等措施協調工作和育兒的關系，并規定育齡婦女享有90天帶薪產假和 12 個月育兒假、育齡婦女的丈夫享有 5天陪產假且夫妻雙方在育兒假期間可獲得工資 40%的補貼。韓國在1953年出臺、2018年修訂的《勞動基準法》中規定了就業婦女的權利以保障其生育權，如對產后女性加班制定規定、從保護性角度規定女性不得從事的職業以及可以帶薪休產假等。

日本和韓國雖然在促進生育方面出臺了大量政策及配套措施，但其效果仍不容樂觀。究其原因，主要在于現有政策中提高生育率水平的家庭政策預算仍然太小且難以保障工作與家庭之間的平衡，社會并沒有完全接受生育假期制度，尤其是為父親提供生育假的制度執行不力。

(二)北歐福利國家

北歐國家的公共政策歷來具有濃厚的福利色彩，是家庭政策的發源地。早在1924年,瑞典就頒布了《兒童福利法》，隨后丹麥、挪威等國也頒布了支持家庭、保護兒童的相關政策，即使是在20世紀30年代歐洲處于經濟危機的情況下，北歐各國也在努力提高兒童和家庭的地位。二戰結束后，北歐經濟進入快速發展時期，各個國家通過各種政策進行收入再分配，改善社會福利，建立起“從搖籃到墳墓”的社會保障制度，其中最為突出的是家庭政策領域。北歐國家相繼推出了產假、生育津貼、早期照料服務等，再到配額親職假、法定入學機會、提高托育機構質量等，建立了完善的家庭政策體系，以減輕兒童養育的家庭負擔、促進社會性別平等。這些家庭政策在一定程度上對生育起到了激勵作用。

由于北歐國家眾多，且社會歷史背景差異比較大，因此本文主要選擇廣覆蓋、高福利的挪威、丹麥、芬蘭、瑞典等國家的家庭政策進行研究。這些國家的TFR比較穩定，且女性就業率相對較高，兒童早期教育服務體系完善。這些國家鼓勵生育的家庭政策主要體現在以下四個方面。

1.兼容多重社會功能的生育激勵政策

北歐福利國家出臺了眾多的家庭支持政策，主要涉及四項內容：一是平衡家庭與工作；二是婦幼保健服務；三是包括育兒補貼在內的現金補貼及減免稅收等福利；四是兒童照料和兒童發展的公共服務。[7]雖然這些政策制定的目的并不直接指向生育，但是從內容上來看均具有生育激勵的作用。北歐福利國家的家庭支持政策效果體現出促進女性就業與提高生育率兼容的特點。自20世紀80年代以來，伴隨兒童早期保育與教育服務的發展、產假的不斷完善(父親假的設置)以及不同形式家庭經濟補貼的出臺，女性就業率不斷升高，也帶來了過去40年生育率的提高，具體見表1。

表1 北歐四國及OECD(國際經合組織的簡稱)近40年的生育率

2.支持家庭共同養育的帶薪育兒假期

育兒假制度是支持家庭生育與養育的重要政策工具。在福利國家中，育兒假主要有產假、陪產假、父母育兒假。各個國家育兒假期長度不同，但具有以下兩項共同特征。

一是強化男女共同承擔生育及撫養責任的性別平等理念，父母共享育兒假。例如芬蘭,父親的帶薪陪產假和育兒假達9周；瑞典自1974年開始將“產假”改為“父母假”，規定父親最少享受父母假中的90天，這部分假期不能由母親享有，否則視為棄權，使得男性育兒假成為個人的、強制性的、不可轉讓的假期；挪威規定嬰兒出生后，每個父母都有13周的時間——產假和陪產假配額，且除此之外父母還可以分享他們之間的父母育兒假。專門的父親育兒假政策成為激勵男性承擔家庭責任、促進性別平等與家庭和諧的重要舉措，比如丹麥規定男性在嬰兒出生后可獲得2周的帶薪假期，父母分開最多可享受32周的帶薪假期。

二是規定育兒假期間父母享有不同形式的育兒福利。挪威的父母津貼基于父母的收入，基本上涵蓋了父母每年的全額收入，最高可達國民保險基本金額的六倍；與挪威相似，芬蘭的父母津貼數額以父母的年收入為基準計算，年收益越高，則津貼數額越高，若父母沒有工作收入，則將獲得最低津貼數額，為每日28.94歐元。

3.全程的、無縫隙銜接的兒童照料服務

北歐福利國家通過公共財政的投入，提供可負擔的0～6歲兒童的看管服務，減少女性在幼兒照料上的時間投入，促進女性在勞動力市場的參與。如表2所示，芬蘭、丹麥等國的女性從25歲開始的就業率有上升的趨勢，其背后重要的因素是兒童早期教育和照料服務的完善。

表2 分年齡階段的女性勞動力市場參與率(2018年)

芬蘭、挪威和瑞典賦予所有0～6歲兒童享有學前教育學位(Early Childhood Education and Care,ECEC)的法定權利，且在0～6歲兒童享受的ECEC服務中，丹麥、芬蘭、挪威還對接受免費的ECEC設置了限定條件：對于父母合法居留在丹麥的所有兒童從26周大(大概半歲)開始到上小學之前都有法定資格獲得ECEC機構的學位，父母支付約20%左右的成本；芬蘭的ECEC服務時長除了法定的每周50小時之外，還能根據父母的需要和選擇調整為全日制的，每天最長10個小時，但只有低收入家庭可以免費享有。

北歐福利國家建立了從0～6歲兒童法定的早期養育與教育服務再到義務教育的全程無縫隙銜接公共教育體系。這樣的政策安排讓父母在產假結束之后重返工作時毫無兒童照看的擔憂，既能減輕家庭兒童養育的成本，又能緩解生育對職業生涯的消極影響。

4.家庭養育成本基礎上的差異化經濟補貼

北歐福利國家教育政策的制定者認為，社會競爭的真正起點在嬰幼兒期，要想從源頭上保證公平競爭，就應該在嬰幼兒期為所有的孩子創造公平的競爭條件。因此，家庭福利支出占GDP的比例高[注]OECD國家中對家庭福利的支出對象包括三個部分：與兒童有關的現金轉移(現金福利)，給有孩子的家庭；兒童津貼，在一些國家，支付水平隨孩子年齡的變化而變化，有時基于家庭收入測算；育兒假期間的收入補助。，且維持穩定上漲的趨勢。以芬蘭為例，2015年家庭福利總支出占比達到3.1%，其中家庭現金補助的公共社會總支出占比為1.4%，家庭在服務和實物福利的公共社會支出占比為1.7%，具體見表3。

表3 家庭福利支出占GDP的百分比

各個國家對家庭養育成本的補貼形式存在區別，且根據家庭幼兒數量與年齡、家庭結構、家庭收入等標準進行精準測算。挪威對家庭的補貼主要有父母津貼、兒童津貼兩大類：父母津貼由國家保險計劃提供資金，通過國家預算分配的育兒津貼和一次性產婦補助金約為180億挪威克朗(2014年)；兒童福利面向所有家庭，從出生后的第二個月開始支付，直到孩子年滿18歲，每月970挪威克朗(2014年)，費率每年由議會確定，而有18歲以下孩子的單親父母有權獲得更高的兒童福利。芬蘭對家庭育兒的經濟支持，體現為三點：首先是與產婦有關的津貼，其形式有現金或實物(產婦工具包含嬰兒的衣服和護理用品等)，多個孩子的家庭將獲得多重產婦津貼；其次是父母津貼；最后是育兒假期間支付的158個工作日內的育兒津貼，以及每個永久居住在芬蘭的孩子從出生至年滿17歲的兒童補助金。

北歐福利國家的家庭支持政策在一定程度上阻止了生育率持續下降，并且實現了促進女性就業與社會平等等功能。這些國家的家庭支持政策在幾十年的發展中不斷地調整與完善，逐漸適應了其社會文化背景，并對穩定生育率起到了積極的作用。

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(三)美國

自20世紀60年代以來，美國的TFR逐步回落并趨于穩定，整體呈現“下降—上漲—下降”的趨勢，具體見圖1。1960—1965年，美國經歷了以高生育水平和高嬰兒出生率為特征的“嬰兒潮”。然而，受經濟危機、石油短缺等因素的影響，自進入70年代，美國的失業率明顯上升，TFR不斷下降，逐步跌至1.80以下。直至20世紀80年代，這種低迷現象才有所好轉；其中，1987年至1990年出現了TFR大幅上漲現象，外來移民和美國少數族裔較高的出生率是該時期美國人口數量保持較快增長的重要原因。[8]20世紀90年代，美國人口總量在較快發展的同時，城市化進程不斷加快,勞動生產率大幅度提高，美國經歷了一段歷史上少有的經濟持續繁榮期。[9]在這一時期，女性就業率也在不斷上漲，但由于該時期美國未把就業女性應享受產假的權利用法律形式固定下來，且存在托兒所數量不足、托兒費或照看費較高等問題，[10]為女性就業帶來了困擾，這也是該時期生育率略有下降的主要原因。然而，隨著2008年全球金融危機爆發以及養育壓力的不斷擴大，美國的TFR在2007年漲至2.12后，便開始一直下降，至2020年跌至最低，每1000名女性僅能生育1637.5個孩子，遠低于人口更替水平，這意味著美國已經進入人口低增長時代。[11]

圖1 1960—2020年美國總生育率

與其他發達國家不同，美國政府沒有官方的人口政策，在鼓勵生育方面，美國一直采取不干預的態度，通過其他福利措施間接鼓勵家庭生育。為提高生育率，美國當前所采取的政策主要體現在以下四個方面。

1.崇尚生育自由且允許移民

過去幾年，美國人口保持增長的一個重要原因是崇尚生育自由，并將其納入隱私權的保障范圍。[12]另一個原因則是美國擁有大量移民，但不同種族的TFR各不相同：2017年，美國各州非西班牙裔白人女性平均TFR為1.667，且沒有一個州的TFR達到人口更替水平；非西班牙裔黑人女性為1.824，有12個州的TFR高于人口更替水平；西班牙裔女性為2.006，有29個州的TFR高于人口更替水平。[13]由此可見，西班牙裔及非西班牙裔黑人女性對美國人口增長起到關鍵作用。然而，美國近年來愈演愈烈的社會矛盾(包括種族矛盾、白人至上主義等)，與人口增長需求背道而馳。為此，有研究者預測，若這種趨勢持續下去，美國或將于2050年步入人口增長停滯的老齡化社會。[11]

2.基于家庭規模及凈月收入的補貼與援助

為保障低收入家庭的基本生活需求，實現經濟自給自足，美國為低收入家庭提供了補充營養援助計劃，即為有需要的家庭提供營養福利，以補充貧困家庭的食品預算，使他們能夠購買健康食品，補貼金額以家庭規模以及家庭凈月收入為依據，計算公式為：補助金額=家庭最大月分配額(具體見表4)-30%×家庭凈月收入。[14]此外，美國衛生與公眾服務部還實施了“貧困家庭臨時援助”計劃，為各州和地區提供靈活運作方案。

表4 家庭最大月分配額

3.滿足低收入家庭兒童的入學需求

建立可負擔且高質量的托幼體系對于實現女性的持續就業具有十分重要的意義[15]，能夠保障女性在社會就業競爭中享有公平原則，從而間接激發女性的生育意愿。為滿足低收入家庭兒童的入學需求，美國采取了如下兩項措施。

二是幫助有需要的家庭支付保教費用。幼兒發展辦公室設立了“從出生到5歲”的學前教育發展補助金，目的在于完善受資助州的早期兒童教育系統，為低收入和弱勢兒童進入幼兒園及小學做好準備。[17]2021年4月，拜登政府還宣布為各州、地區和部落發放390億美元的美國救援計劃資金，以解決COVID-19造成的兒童保育危機，為兒童提供安全健康的學習環境，同時也幫助父母，特別是母親重返工作崗位。[18]

4.為低收入家庭提供婦幼保健服務

20世紀70年代，大衛·奧爾茲(David Olds)創建了“護士-家庭合作項目”(Nurse-Family Partnership,NFP)，通過受過專門培訓的護士定期進行家訪的形式，幫助低收入家庭首次懷孕的母親提高生育質量，提高和發展兒童健康水平。NFP是一項以證據為基礎的社區健康計劃，時間從婦女懷孕初期開始一直到孩子的第二個生日結束，目標有三：一是通過幫助孕婦采取良好的預防保健措施，以提高貧困孕產婦生育質量；二是通過幫助父母提供稱職的照顧，以提高和發展兒童健康水平；三是幫助父母規劃新生活，以提高家庭經濟的自給自足。[19]在此項目的幫助下，首次懷孕貧困產婦及貧困兒童的健康和生活有了明顯改善。

與此同時，為給有需要的家庭提供全方位的服務，兒童保育辦公室還實施了家庭訪問計劃，通過對孕婦、準父親以及5歲以下兒童的父母和照顧者的定期訪問，了解其家庭養育與教育的需求，以提供更有針對性的幫助與支持。

概括來說，美國所采取的“不干預”舉措雖未直接與鼓勵生育相掛鉤，但這些政策在滿足低收入家庭基本生活需求的同時，支持了這些家庭的兒童養育，間接刺激了人口的增長。然而，受管理體制的影響，美國一直由每州自行決定本州的生育福利政策，包括生育醫療補助、帶薪產假等，政策制定缺乏全國性，且托幼體系建設也有待進一步完善，這在一定程度上為雙職工家庭或單親家庭養育孩子帶來了困難，同時也不利于女性就業積極性的發揮，甚至可能會影響民眾的生育意愿。[7]

二、對我國“三孩”政策及配套措施構建的啟示

生育政策不是單一的社會政策，而是社會文化制度下人口規模與結構、勞動參工率、性別平等問題以及經濟發展等因素的綜合產物，同時又反過來影響這些社會系統的發展。東亞文化國家、北歐福利國家和美國的生育政策發展過程及其效果說明，各項政策工具統一協調才能對生育起到激勵作用。例如，北歐國家在育兒假后發展了父親假，用于支持兒童養育的共同職責與性別平等，一定程度上阻止了生育率持續下降；日本、韓國雖提供托幼服務,但是針對家庭福利的支出太低,不足以彌補養育成本，其TFR仍舊不高；美國為低收入家庭提供補助、入托機會、婦幼保健服務等，在一定程度上提高了人口出生率，但對普通階層職業女性的生育激勵效果不佳。因此，為了確保生育政策及配套支持措施能有效遏制TFR的下降，提高女性的生育意愿，我們先要對影響生育政策中涉及的基本關系進行分析，在此基礎上結合我國國情提出有針對性的建議。

(一)生育政策體系中需要考慮的三組關系

1.生育政策與社會文化的關系

通過對三種社會文化制度下的部分國家生育政策的梳理，我們發現家庭生育政策的定位與兒童養育觀念存在社會文化差異。在東亞文化背景下的國家，生育政策是人口政策的組成部分，起著調節人口規模與提高人口質量的作用；在北歐福利國家，家庭被視為社會投資領域，通過家庭政策來調節家庭生育、兒童養育、性別平等、經濟收入等，這些措施在一定程度上支持了女性就業，同時激勵或抑制著生育；而在資本主義發達的美國則主張生育自由、保護家庭私人領域，人口的調節主要是面向弱勢群體提供資助或減少養育成本。即使是在同一地域，不同國家也具有不同的社會文化傳統與家庭觀念，高蒂爾從國家與家庭的關系角度區分了四種類型家庭政策，即丹麥的平均主義家庭政策、法國的親家庭主義和鼓勵生育的家庭政策、德國的傳統主義家庭政策，以及英國的親家庭、不干預、基于收入調查提供有限支持的家庭政策。[20]由此可見，生育政策應該具有社會文化適應性。

中國歷來重視家庭建設，強調“家庭是人生的第一個課堂”。習近平總書記在講話中強調：“無論時代如何變化，無論經濟社會如何發展，對一個社會來說，家庭的生活依托都不可替代，家庭的社會功能都不可替代，家庭的文明作用都不可替代。”[20]因此，中國生育政策的目的，一方面是緩減人口出生率的問題，另一方面更是需要通過支持與指導家庭育兒來提高人口質量，促進人的全面發展，發揮家庭的社會功能。

2.生育政策與女性就業、性別平等的關系

三種不同社會文化制度下的國家的生育政策，尤其是北歐的家庭政策，平衡了女性就業與家庭的關系，解決了兒童養育、就業中的性別不平等問題。國際上關于生育政策對女性就業的關系已經達成共識，即生育是女性職業生涯的重要轉折點，對就業女性的工作時間投入和勞動收入水平均有顯著的負面影響，尤其對高學歷女性和城鎮女性勞動力市場產出的負面影響更大。[21]研究顯示，女性每周育兒時間增加1小時，當期收入、平均收入降低0.4%，這種影響在第三年后，即嬰幼兒逐漸從家庭進入托管機構、女性開始全面回歸工作領域時消退。[22]但是，女性因為在生育、產假期間暫時地退出勞動力市場，容易降低了其市場就業的機會，不利于女性平等就業，極大地降低其勞動參與率。即使在主張男女平等的今天，對于人力資本不低于同輩男性的職業女性來說，生育對女性，尤其是30～39歲年齡段的女性的勞動參與率具有顯著的負面影響。[21]這一勞動力市場的性別不平等現象，加上女性結婚與生育年齡的推遲，加大了生育率回升至接近更替水平的難度。

3.生育政策與家庭兒童養育的關系

無論是東亞國家，還是北歐、美國，都強調要為兒童尤其是低收入家庭的兒童增加教育機會，提高保教質量。北歐國家還強調了早期照料服務的可負擔性。這是由于兒童照護服務對于提高女性的勞動力市場參與具有重要的正面影響[23]，并且有質量的早期照料服務有助于兒童的健康發展。

學前教育從工業革命開始就承擔著解放女性、擴大市場勞動力規模的作用。在新中國成立初期，兼顧女性解放與經濟建設的“單位制托兒所”有效解決了女性家庭照料與工作沖突的問題，使得我國女性保持了較高的勞動參工率，為我國經濟建設作出了貢獻。然而，隨著我國市場經濟的發展，以及托幼機構的“關、停、并、轉”，使得幼兒入園機會減少，兒童的照料責任使得女性減少工作時間，甚至是退出勞動力市場。同時，隨著家庭對兒童照料質量的重視以及女性受教育水平的提高，越來越多的家庭選擇少生育，給予幼兒更多的教育投資，積累人力資本。中國目前支持家庭的政策以及兒童照料的服務基礎還很薄弱，在當前競爭激烈的社會中，各種社會政策和就業環境不利于青年人兼顧事業和家庭，生育意愿受到抑制。[24]

(二)“三孩”政策推進及配套措施構建的建議

低生育率是各個國家在社會經濟發展過程中不可避免的現象。中國從20世紀90年代開始，人口出生數量降低，TFR低于國際公認的生育率陷阱值。不同社會文化制度下的國家的生育政策實施效果不同，部分國家的TFR得到回升，而有的國家則在持續下降，這為中國提高生育政策及其配套措施的有效性提供了借鑒與啟示。

1.生育政策要兼顧全國導向性與地方靈活性

生育政策亦是國家在對人口發展變化趨勢分析的基礎上不斷調整和完善起來的，對人口規模、女性就業、家庭福利等起到調節作用。然而，美國作為聯邦制國家，各個州自行決定本地的生育福利政策，造成了各地生育率的差異并且在一定程度上為雙職工家庭的孩子養育帶來困難，影響了女性就業等。我國實施“三孩”政策，應吸取他國的前車之鑒，發揮《決定》對全國生育的引領作用，同時各個省市應基于本地的人口構成與結構、社會保障工作基礎、經濟發展水平等提出適宜的生育政策。研究發現，城鎮化水平及女性受教育水平與生育率之間存在反比例差異，即城鎮化及受教育水平越高，生育率越低。[25]我國不同區域的TFR之間存在顯著差異：近些年城鄉TFR差距雖有所縮小，但農村依然高于城鎮；中東西部之間的TFR亦存在顯著差異，且與東部和中部相比，西部的TFR較高。“三孩”政策及其配套措施應注重地方生育政策的因地制宜性與實效性，在遵循國家政策的基礎上進行靈活調整，使之適應當地需要，充分發揮促進生育的效果。例如，北京、上海等經濟發達的大城市，鼓勵女性生育措施之一應是提供有質量的0～3歲的托幼服務，平衡女性在家庭與就業之間的矛盾，因為家庭福利的補貼、稅收減免等措施不足以彌補其因生育帶來的收入下降。

2.構建具有兼容性的生育激勵政策群

我們在對不同社會文化背景下的國家的支持生育政策梳理中發現，政策工具從類型上看主要有供給型(如產假/育兒假、根據生育數量給予有差異的家庭補貼)，需求型(如提供免費的有質量保障的托幼服務)，以及環境型(如企業工作方式改革、彈性工作時間制)。但是政策工具效果的發揮卻不是單一的，存在交互、替代效應以及地域差異性。國家實施優厚的人口或家庭政策，能使女性兼顧工作和持家、所承受的壓力小，加上家庭觀念平等，男性與女性共同參與家務，從而使TFR水平能夠保證正常的世代更替。[26]因此，“三孩”政策的有效落實，僅以單一政策實現生育激勵的目的是不可能的，還應設計各種促進生育的措施(如帶薪育兒假、家庭養育補貼、婦幼保健服務等)及考慮措施之間的相互影響，積極構建兼容性的生育激勵政策群。

部分國家的政策效果評估也顯示出不同的結果。就現金補貼而言，面向法國的研究發現，現金補貼對第三個子女出生有積極作用，但也有研究指出，現金補貼對第三個子女的出生沒有顯著影響，只對第一孩生育有正向作用。[27-28]而面向澳大利亞的育兒獎勵政策研究卻發現，該政策對促進生育率回升起到一些積極但有限的作用，與此同時，現金補貼也帶來了一些社會問題：有些年輕人會為了獲得補貼金而早早生孩子，而高昂的補貼金額也給當地政府帶來了巨大壓力，甚至成為兩黨爭權的籌碼。[29]此外，產假等家庭福利政策大體而言對生育率的變化有積極的作用，但也可能會造成女性就業的不平等現象，有些工作單位可能會在產假期間或在產假結束后調離或辭退女員工，為女性就業帶來極大困擾；產假期間有些女性沒有收入，為其生活帶來困擾，在美國就曾出現過女性未結束產假期即繼續從業的現象。[30]由此可見，家庭福利政策對生育率影響是一個非常復雜的問題。[31]由于社會背景及社會觀念等的不同，相同的政策在不同的國家甚至在同一國家的不同地區都會產生不同的效果。因此，生育政策群的建立應體現出整體性、差異性、適用性，制定者應在充分評估與把握政策效果的基礎上，不斷建立與完善政策體系，使各項政策有機結合、相互補充、相互完善，共同發揮促進生育的積極作用。

3.提供可負擔且有質量的兒童早期照料服務

兒童保育的提供鼓勵了女性勞動力的供應，進而增加了國家稅收，而現金補貼通過收入效應抑制了女性勞動力的供應。有研究指出，兒童保育覆蓋率每增加2.9個百分點，生育率就會增加0.82%，同時增加了產婦就業，結果來自個人所得稅和社會保障金的收入增加了，這一效應進一步提高了兒童保育對于兒童福利的有效性。[32]影響我國女性生育的一個重要因素在于高質量的兒童早期照料服務供給不足，尤其是0～3歲托育服務仍然短缺，托育機構收費較高的現象仍然存在，致使大量適齡女性“生不起”“不敢生”。

2018年，《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》提出了學前教育“普及普惠安全優質”發展八字方針，為我國學前教育指明了發展方向。然而，《民辦教育藍皮書：中國民辦教育行業發展報告(2020)》卻指出，在中國的學前教育供給中，民辦園解決的學位超過一半，但民辦園獲得的財政投入卻十分有限；由于政府投入經費的差距不斷拉大，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園之間的質量也存在著顯著差異，公辦幼兒園教育質量顯著優于民辦幼兒園。長期以來，我國存在著公辦園主要服務于少數優勢人群的現象，弱勢群體的學前教育需求得不到關注與滿足。建立兒童保育設施被認為是低生育率的一種補救措施，能夠減低育兒成本，因此，為弱勢群體提供高質量且可負擔的早期照料服務，是促進生育的重要保障措施之一。這一現實問題在《決定》中也被引起重視，其中規定了配套實施積極生育支持的措施,包括提高優生優育服務水平，發展普惠托育服務體系，降低生育、養育、教育成本等方面。

4.加強對女性就業公平及反歧視的保障

生育是女性整個生命與職業發展中的重要抉擇，受到社會文化、傳統觀念、經濟收入等多因素的影響。北歐福利國家鼓勵生育的家庭政策，重視女性在兒童養育、家庭生活中的付出，通過多種措施保障了良好家庭環境和平等就業，在一定程度上達到了激勵生育的目的。而日本生育率較低的一個重要原因在于，日本女性受傳統觀念的影響，長期處于全職家庭主婦的社會角色中，即使近些年女性擁有了更多的選擇權與決定權，但是現有政策中對女性公平就業、反對性別歧視的內容仍有待完善，部分女性將生兒育女看作是就業及自我實現的障礙，不愿因生育而失去現有工作，使得日本平均生育年齡有所提高，“不愿生育”的觀念在社會中形成。在20世紀90年代，美國也曾出現女性就業問題未得到解決，致使生育率略有下降的局面：隨著城市化進程的加快，越來越多的已婚女性加入到就業行列；然而由于當時并未以法律的形式確定女性應享受帶薪產假或彈性就業的權利，有些女性在生育后往往回不到原有的位置，甚至失去工作，這一現象影響了美國女性的生育意愿。

當前我國《勞動法》中雖然規定了對女職工實行特殊的勞動保護措施，但在勞動力市場中女性仍然會因懷孕而被解雇或調離崗位,降低薪資等現象仍然存在，這在一定程度上影響了女性的生育意愿。為此，鼓勵家庭生育的政策必須借鑒北歐福利國家，將其與女性就業政策相銜接，以此來減少女性及其家庭因生育而要付出的機會成本。[33]《決定》中明確了要“規范機關、企事業等用人單位招錄、招聘行為，促進婦女平等就業”，這就要求企業應減少對懷孕女性、已婚未孕女性以及未婚女性等的歧視，為女性提供平等的就業與培訓機會，構建友好社會環境。此外，向父親提供陪產假和育兒假有助于促進男女在家庭和就業市場中的兩性平等。我國雖有部分地區在當地法規中規定了父親的陪產假，但有關父親育兒假及陪產假的規定仍缺乏全國性立法保障，未來有必要以國家立法的形式明確賦予父親的育兒休假權，鼓勵父親積極休假。[34]