鄉村振興背景下盤活農村閑置土地構建返鄉創業支撐策略研究

□孫 杰，王 瑾，張良成

（西安城市發展（集團）有限公司 陜西 西安 710000）

黨的十九大報告明確提出了鄉村振興戰略，同時將其作為我國現代化社會主義建設的重要歷史任務。鄉村振興在依靠返鄉創業為農村創造經濟效益的同時，還應注重制定返鄉創業支撐策略。對于農民工、大學生等創業主體，若缺少這些資源及政策的支撐，不僅影響他們的創業效果，還會造成人口紅利的逆向流失，使他們再度放棄在農村發展。

現階段，我國農民工返鄉創業潮、大學生返鄉創業潮都表征著農村正在逐漸形成新的發展趨勢。返鄉創業潮是農村在長期“民工潮”影響下自我變革的現實需求。鄉村發展需要大量返鄉創業人員來補缺。我國農村存在大量閑置土地，將這些土地盤活，不僅可以減少農村土地的浪費，而且可以填補返鄉創業相關資源的空缺，從而實現農村土地資源的合理利用。

1 鄉村振興的兩層內涵

1.1 鄉村振興的基本內涵

鄉村系統是在多要素影響下形成的綜合性高、動態演變的開放性系統。鄉村經濟發展的兩個關鍵要素是人口與土地。其中人口是鄉村發展的主體，影響鄉村資源開發利用、鄉鎮企業經營以及鄉村文化生活，人口創造了鄉村經濟、社會以及生態價值，是鄉村發展的主要推力；土地是鄉村發展的基礎性資源，包含居民生產、生活等功能，是發展的本地因素。在鄉村振興背景下，要想使人口與土地有機結合，就必須推動農村閑置土地的盤活，從而構建返鄉創業支撐策略，以此推動鄉村經濟發展[1]。

鄉村振興是在反思“過城市化”過程中城市和鄉村發展失衡問題的基礎上所提出的農村發展新策略，目的是推動農村復興，從根本上解決發展矛盾，進而解決因我國城鄉發展不均衡而導致的不同群體間價值觀撕裂，創造平等發展機會，進一步縮小城鄉發展差距。鄉村振興戰略有以下3 個特點。

第一，系統性。鄉村振興受多個因素的制約與聯系，這些因素涵蓋經濟、社會、生態、法制及文化等，涵蓋面較廣、綜合性較高。鄉村振興需要多種專業技術，包括經濟學、管理學、社會學、工程學、地理學、生態學等學科，通過這些學科解決相應問題，明確定位鄉村發展目標。鄉村振興離不開多部門協同運作，應明確職責并對相關工作進行管理與規劃，形成互補治理策略[2]。

第二，層次性。對于鄉村來說，其發展存在空間尺度，因此發展規律與城市不同。應采取針對性的戰略目標，體現其發展方式中的層次性。鄉村振興應覆蓋鄉村所有區域，實現全面振興，體現其發展區域的層次性。

第三，區域性。鄉村發展受資源、地理位置、產業基礎、政策、市場以及文化等因素影響。我國不同區域的鄉村經濟發展存在差異，在發展過程中應做到因地制宜，合理發展地區特色產業價值，科學制定發展復興策略，實現鄉村可持續發展。

1.2 鄉村振興背景下閑置土地治理的內涵

農村閑置土地治理的開展受工程技術影響。治理農村閑置土地主要從兩方面入手。一方面，增加耕地面積與質量，鄉村合理化布局，這樣可以提高農業帶來的經濟效益；另一方面，建設閑置土地為返鄉創業提供支撐，包括現代化設施、住宅、企業占地等。鄉村振興背景下的閑置土地治理，不僅要提升鄉村居住環境和公共服務能力，更要添加新產業，引進新文化，實現多方面綜合復興。同時，要注意避免復制過去單一的工業化、城鎮化等線性發展模式，要走綜合、可持續發展道路。總體來說，鄉村振興背景下閑置土地治理有以下3 點內涵。

第一，激發人口、土地、產業等要素對鄉村發展的影響力，通過閑置土地治理，重構生態空間與生產、生活之間的關系，強化鄉村產業的多元融合，促進人口、土地、產業之間的耦合。

第二，通過閑置土地治理，改善農村農業現狀，盤活農村土地資源，同時保留鄉村文化傳統，傳承文化魅力，提升地區生態人文建設水平。

第三，制定鄉村治理策略，加強區域管控和基層組織自治，同時融合社區等新鄉村治理概念，在加強管理的同時，提升管理隊伍水平，完善鄉村治理方案。

2 盤活農村閑置土地的案例研究

2.1 案例概述

蘇仙區位于湖南省郴州市，該區域屬于比較傳統的農業區域。根據2019 年人口統計數據，當地擁有農業戶口的人數為22.8 萬人。

近幾年蘇仙區致力于推動富農政策，并且不斷提升惠農及富農政策的扶持力度，期望能夠推動農業現代化發展，進一步深化農村改革進程。

2018 年，蘇仙區農村人口的人均可支配收入達到20 308 萬元，相比2017 年增長了8.2%。該區域很多居民為了謀求更高的經濟收入，選擇外出務工或求學，在農村人口大量轉移的情況下，一些土地資源呈現出閑置狀態。盡管蘇仙區針對農村土地閑置問題采取鼓勵盤活措施，期望村民能夠自發組織經營產業，從而將部分土地資源利用起來，但仍有不少土地資源處于閑置狀態。

2.2 閑置房基地盤活利用情況

當前，很多農戶均外出務工，房基地基本處于閑置狀態，房基地是農村占用土地資源的重要組成部分，很多地區在處置閑置土地時總會忽略房基地的問題，蘇仙區在進行土地資源盤活時也存在忽視房基地盤活利用的情況。同時，村民雖然在政府的引導下開展最簡單的農業產業經營模式，但門檻較低且所采用的經營管理方法比較個性化，農戶沒有接受專業化的培訓，在農業產業運作方式及產業之間的合作上均缺乏科學意識。

在此情況下，雖然其開展個體經營來盤活房基地的使用情況，但產業規模較小且產業自身檔次較低，農戶獲取的經濟收入有限，無法凸顯農業特色。

2.3 閑置農業用地盤活利用情況

在農業用地的盤活方面，蘇仙區最成功的案例主要是建設了小溪瑤寨風情園、蓮山莊園以及鳳楚傳奇等精品民宿。一些企業家回到家鄉創業，并聘請農業專業技術人員整體規劃民宿莊園，將閑置農業用地重新劃分區域，種植不同類型的農產品，呈現出鄉村旅游的特色。

以開發休閑旅游為主線，不僅提升了當地農業產業化經營的專業化程度，還提高了農業用地的使用效率，推動蘇仙區第一、第三產業之間的深度融合。該種閑置農業用地的盤活利用方式存在不足之處，雖然回鄉創業的企業家獲取較高的經濟利益，但農民的收入卻比較固定，且當地農民在不出租自家農業用地的情況下，農業發展與休閑園區發展脫節，使農民在該部分農業產業中的參與并不多。

2.4 盤活農村閑置土地的策略

2.4.1 注重鄉村建設格局規劃

我國實施鄉村振興戰略，期望通過各項鄉村建設規劃政策，對農業資源進行整理，對村莊建設進行合理規劃，落實農村閑置土地盤活的相關策略。具體來說，在對鄉村建設進行規劃布局期間，應發布關于鄉村建設規劃的設計意見，并按照村居結構劃分為4 個等級，確保鄉村在規劃過程中都有專門的規劃師。

首先，針對鄉村建設規劃布局做好精準定位，按照鄉村建設規劃編制的具體內容，貼合實際情況，確保規劃理念具備適度超前思想，呈現出規劃的前瞻性和可操作性。其次，建設配套設施。村莊的布局規劃除了對住宅用地進行規劃以外，也需要針對種植用地、生態用地等完成規劃調整，從而確保住宅用地、生態景觀用地、種植用地等均呈現出協調狀態，讓旅游業態更加豐富。再次，保持鮮明特色，鑒于因村施策和因地制宜原則，需要根據村內資源情況，突出村內閑置土地的資源優勢以及傳統文化優勢，充分體現村落風貌，規劃個性化產業發展，促使整個村落布局特點更加鮮明。

2.4.2 規范鄉村集體資產盤活

為進一步確保鄉村集體資產被盤活，需要明確村內集體資產承包不合理的現狀，并采用集中清理和規范的方式將農村閑置土地資產盤活，切實維護農民利益，促使農村經濟健康發展。

首先，摸清農村閑置土地情況，全面調查分析目前農村閑置土地的承包合同情況，整理其中的閑置土地數量、承包年限情況以及開發利用情況，以登記造冊的方式，重點盤查是否存在違反規定的土地承包合同。其次，整理閑置土地信息，對其進行分類，了解閑置土地的利用類別及利用效率，并將依舊限制的土地信息分離出來。先對已處于利用狀態的閑置土地進行合同條款分析，明確是否存在合同有失公允的情況、是否存在擅自轉包或改變土地用途的情況；再對依舊閑置的土地進行登記，明確土地所處位置，整合閑置土地資源，重新制定后續土地資源盤活策略。再次，對閑置土地進行盤活處理。一方面，將閑置土地資源整理出來，以合資、合股等方式吸引企業的注意，促使其來鄉村投資、開發旅游產業，制定明確閑置土地資源盤活計劃。另一方面，對閑置土地資源進行改造，以個人入股或小微企業參股的方式建設村級商業項目，鼓勵村民積極參與，提升土地資源利用效率。

3 基于鄉村振興戰略盤活閑置土地支撐返鄉創業的策略要點

3.1 注重創業心理支持策略制定

鄉村振興戰略的實施，對盤活閑置土地具備顯著作用。鄉村除了吸引外來投資者的注意外，也可以鼓勵已經到外地工作的勞動力返鄉創業。農村有很多考入高等學府的大學生，這在農村區域被認為是光耀門楣的事情。很多大學生在畢業后留在大城市發展，并不愿意回到農村。除了大學生以外，越來越多的年輕人到外地工作，逐漸在城市落腳，并不愿意再回到家鄉創業，即便有部分人才畢業后回到家鄉，也會被親戚朋友視作“沒本事”。傳統觀念不僅束縛了人才返鄉創業的腳步，也打消了返鄉創業的積極性。

為此，在制定人才返鄉創業支撐策略的過程中，要先制定創業心理支持策略，改善返鄉創業的輿論環境。具體來講，政府需要通過電視、廣播、報紙、公眾號、新聞推送等方式宣傳鄉村振興戰略，并且宣傳返鄉創業對閑置土地盤活起到的效果，從而消除村民對人才返鄉創業所產生的偏見，讓村民熱切感受到為家鄉助力也是有所作為的工作，促使村民在情感上對人才返鄉創業表示支持和理解。

3.2 注重創業制度支持策略制定

人才之所以會選擇返鄉創業，其主要目的有兩個。一是自身具備強烈返鄉創業意愿，在城市就業困難被迫返鄉或發現返鄉創業具有較大商機。鑒于該種情況，為刺激人才返鄉創業，應構建更加完善的返鄉創業支撐策略，除了創業心理支持以外，也需要完善返鄉創業的制度支持策略。政府部門應認真落實鄉村振興戰略，并且完善創業相關政策。

3.3 注重創業經濟支持策略構建

很多人才在返鄉創業中出現創業失敗的情況，究其原因主要是缺乏創業融資渠道，導致在創業成本增加的情況下，短期內無法實現資金周轉。為此，在鼓勵返鄉創業、以創業方式盤活閑置土地資源時，需要為人才構建創業經濟支持策略。

具體來講，政府部門在出臺相關創業政策的基礎上，鼓勵人才返鄉創業，積極融入鄉村振興戰略，并評估創辦企業的社會價值，對符合條件的創業項目持續加大資金投入力度。通過“做加法”對符合條件的人才提供返鄉創業項目資金扶持，即設立創業支持基金和提供創業擔保貸款，設置創業啟動類、股權投資類、社會扶持類等創業支持基金，為返鄉創業提供資金幫助。

4 結束語

返鄉創業是落實鄉村振興戰略的主要動力，而返鄉創業離不開農村閑置土地的治理。將二者結合，得出有利于建立返鄉創業的支撐策略，且策略的執行應引起地方政府關注。在農村經濟發展中應重視一系列發展措施的執行，為鄉村振興奠定基礎。