“以人為本”，貫穿法援法立法始終

本社記者 李天琪

只有身處于最黑暗的夜晚，才會更期盼最光明的清晨。

公平正義，比太陽還要光輝，雖然平日里忙于生計的人們不抬頭看的話根本注意不到，但是它的存在對于陷入冰窟、墜入黑暗的人來說，這種溫暖彌足珍貴。

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，已經成為司法機關的座右銘，但這句話背后的含義，卻蘊含著更大的能量。

萌芽：“從無到有”的蛻變

法律援助制度，在中國“起步晚、發展快”是公認的觀點。可能有人會問：悠久燦爛的中華文明孕育了充滿智慧的法制文化，難道就沒有出現過具有法律援助特征的法律服務嗎？確實，還真有，春秋時期鄭國訟師鄧析“與民之有訟者約，大獄一衣，小獄襦褲”，因其低廉的收費標準以及專為下層百姓服務的做法，被認為是我國歷史上有關法律援助的最早實踐。但這僅僅是古代知識分子基于道義而自發提供的一種原始的民間慈善行為，不具備任何制度化的特征。

事實上，不論在哪個國家，法律援助制度作為法治體系的重要組成部分，與法治的發展和律師制度的建設緊密相連。上世紀八九十年代，我國律師制度恢復后的迅速發展，給予了法律援助蓬勃生長的土壤。

“法律援助”在正式文件中被提及，那還是1993年的事，廣州市司法局率先明確提出“建立法律援助制度”和“設立法律援助基金”，并于1995年2月率先成立全國第一個由政府批準設立的市一級法律援助中心，走在了全國探索法律援助實踐的前列。1994年起，司法部開始推行法律援助的試點工作，從東部的北京、上海到中部的鄭州、武漢再到西部的西寧、銀川，全國多個城市紛紛開始了法律援助試點工作。

與此同時，在時任司法部部長肖揚的大力推動下，1996年刑事訴訟法修改及律師法立法工作，均開始將法律援助納入其考量內容。有了前期的積累，1996年12月28日，中央編制辦公室批復同意成立全額撥款的司法部法律援助中心。至此，中國歷史上第一個專門負責法律援助工作的國家級機構正式誕生。肯定的是，若想發展好法律援助事業，離不開司法系統各部門的配合協作，更離不開國家層面的支持。

在制度層面，1996年修正后的刑事訴訟法第三十四條明確規定：對于特定人群，法院“可以”“應當”指定法律援助律師為其辯護。自此，拉開中國法律援助制度法制化的序幕。與此同時，同年審議的律師法，也在第六章以專章形式，對律師法律援助內容作了詳細規定。

部門協作上，從1997年年底到2001年4月，司法部先后與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合下發多份通知，相繼解決了法律援助機構在辦理法律援助案件過程中與法院、檢察院和公安局的工作銜接問題，為法律援助律師更好地提供法律援助服務創造了便利條件。

而對于法律援助制度產生極大推進作用，且成為我國法律援助發展史上標志的里程碑事件是，2003年7月21日，國務院發布《中華人民共和國法律援助條例》，以行政立法的形式將法律援助制度確定為一項國家制度。

>>“什么是法律援助？”“可以申請的主體有哪些？”此次立法均有涉及。李天琪制圖

>>法律援助有哪些形式？李天琪制圖

經歷了“從無到有”的蛻變，“從有到優”成為法律援助制度下一階段發展的重要命題。

提速：習近平總書記的高度重視

2011年十一屆全國人大四次會議期間，針對法律援助制度供給不足的問題，王恒勤、劉玲等61名代表提出議案，建議制定法律援助法。對此，前期做了很多立法調研工作的司法部的態度非常積極，認為“法援法立法條件成熟，可納入立法規劃”。不過，當時的全國人大內司委認為，刑事訴訟法、律師法已經對法律援助作了規定，全國人大常委會正在審議的刑事訴訟法修正案草案進一步擴大了法律援助的范圍。國務院已于2003年頒布了法律援助條例。當前的主要工作應著重于貫徹落實條例規定，健全完善工作機制，積累實踐經驗，更好地發揮法律援助在維護公民合法權益、促進社會公平正義中的作用，待條件成熟時再考慮制定法律援助法。

然而，2018年9月7日，全國人大公布的《十三屆全國人大常委會立法規劃》，還是將制定法律援助法納入本屆人大常委會的立法規劃。自2019年年底開始，全國人大常委會開始緊鑼密鼓地推進法律援助立法，并于2021年8月20日正式審議通過了法律援助法。

從2011年的“時機不成熟”，到2018年納入全國人大立法規劃，這期間到底發生了什么？

“對于法律援助制度的完善，習近平總書記一直高度關切。”中國政法大學國家法律援助研究院院長吳宏耀如是告訴記者。

早在2013年，習近平總書記就提出了“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的要求。2013年2月23日下午，中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。習近平總書記在主持學習時指出，全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。習近平強調，我們提出要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。要堅持司法為民，改進司法工作作風，通過熱情服務，切實解決好老百姓打官司難的問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助。司法工作者要密切聯系群眾，規范司法行為，加大司法公開力度，回應人民群眾對司法公正公開的關注和期待。要確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。

“切實解決好老百姓打官司難問題，特別是要加大對困難群眾維護合法權益的法律援助”，是習近平總書記關切的法律實施問題。“在全民推進依法治國進程中，習近平總書記對法律援助工作高度重視，多次對法律援助工作作出了重要指示。”吳宏耀說。

例如，2014年1月，習近平在中央政法工作會議上再次重申：“要重點解決好損害群眾權益的突出問題，……決不允許讓普通群眾打不起官司。”2014年4月21日，習近平在聽取司法部工作匯報后，專門就法律援助工作作出重要指示：“要在不斷擴大法律援助范圍的基礎上，緊緊圍繞經濟社會發展的實際需要，注重提高法律援助的質量，努力做好公共法律服務體系建設。”

“習近平總書記對法律援助的思考由來已久。早在在法治浙江建設過程中，習近平總書記就非常關注法律援助問題。”吳宏耀介紹說，“2005年8月15日，習近平視察安吉縣法律援助中心時指出：‘法律援助是創造公平環境的一個重要舉措，全省要做好擴大覆蓋面的工作，打好基礎，充實人員，提供必要的經費。’2006年，習近平在余杭區調研‘法治浙江’建設時再次強調：‘各地要高度重視法律援助工作，加快建設農村法律援助體系，健全機構，組織隊伍，規范操作。并通過政府和社會捐助等多種渠道，建立法律援助經費保障機制，確保讓每一位群眾遇到矛盾時先去調解，調解不成也愿意打官司、懂得打官司、打得起官司，信得了打官司的最終結果。’”

>>吳宏耀教授 受訪者供圖

核心：從“給予”到“需求”的觀念轉變

在安吉縣法律援助中心調研時，習近平就法律援助服務問了五個問題。其中，第三個問題是“針對社會百姓需求，法律援助的社會適應度怎么樣？”吳宏耀認為，這個問題鮮明地體現了習近平總書記以人民為中心的發展思想。

“在相當長一段時間里，甚至現在還有很多人認為，法律援助是自上而下的‘饋贈’，因為是免費的嘛。但是，很少有人站在老百姓的立場上自下而上地考量審視法律援助制度的真正意義和內在要求。事實上，法律援助制度的發展需要逐步從管理者、提供者視角（‘我提供了什么樣的免費服務’）轉向需求者視角，認真研究‘我們提供的法律援助服務究竟是不是老百姓真正需要的？’”吳宏耀認為，法律援助是一項面向經濟困難群眾的法律服務，因此，必須以老百姓的現實需求為導向，才能真正發揮其制度功能。

在習近平總書記高度重視下，完善法律援助制度開始上升為黨和國家的具體改革任務。2013年11月，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在第九部分“推進法治中國建設”標題下，作為“完善人權司法保障制度”的具體要求之一，明確提出了“完善法律援助制度”的改革任務。2014年10月，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在第五部分“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”中，進一步指出：“完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。”

根據十八屆三中全會、四中全會的要求，2015年5月21日，中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《關于完善法律援助制度的意見》。會議再次重申：“法律援助工作是一項重要的民生工程，要把維護人民群眾合法權益作為出發點和落腳點，緊緊圍繞人民群眾實際需要，積極提供優質高效的法律援助服務，努力讓人民群眾在每一個案件中都感受到公平正義。要適應困難群眾的民生需求，降低門檻，幫助困難群眾運用法律手段解決基本生產生活方面的問題。要注重發揮法律援助在人權司法保障中的作用，加強刑事法律援助工作，保障當事人合法權益。要通過法律援助將涉及困難群體的矛盾糾紛納入法治化軌道解決，有效化解社會矛盾，維護和諧穩定。各級黨委和政府要高度重視法律援助工作，不斷提高法律援助工作水平。”

“‘圍繞人民群眾實際需要’‘適應民生需求’，需要我們轉變觀念，更多地從需求方而不是管理方思考法律援助制度的發展問題……”吳宏耀敏銳地注意到了上述政策變化。之后，2018年的一次國際法律援助交流活動，再次讓他意識到了必須從“需求”角度重新審視我國法律援助制度的發展。

2018年5月，越南司法部法律援助局副局長瞿秋英（Cu Thu Anh）帶領越南法律援助考察團來華訪問。在交流中，“喜歡拿統計數據說事兒的我們，依‘慣例’，介紹了每年‘援助了多少人，辦了多少件案子’。出乎我們意料的是，對方對這些數字并不‘感冒’。的確我們人口基數大，隨便拿出個數字在很多國家眼里，都是很‘嚇人’的。當時，瞿副局長提出了這樣一個問題：中國法律援助服務需求有多大？對方看我們不太理解，繼續解釋說：‘你們法律援助的需求有多大，現在的法律援助服務能不能滿足這些需求？’”吳宏耀回憶說。

“剛開始，我們還以為是翻譯把問題翻譯錯了，實在沒搞懂對方說的需求到底是什么意思。不過，事后在我們去安吉調研時，才意識到，這不正是習近平總書記當時所關心的‘法律援助服務適應度如何’問題嗎？”

這件事對吳宏耀等人甚有啟發：“以往的調研中，基本未涉及這方面的問題；大家更多關注的是我們做了哪些工作、提供了哪些服務、服務了多少人。可是，一個服務的供給者倘若只一味地考慮輸出，而不考慮服務需求者的真實需要，從邏輯上也說不通的。因此，必須轉變觀念，通過供給側改革，緊緊‘圍繞人民群眾的實際需要’，把法律援助服務開展到人民群眾的心坎里去！”

>>2011年至2018年法律援助大事記主要時間軸 李天琪制圖

傳遞：“以人為本”價值觀

法律援助法納入十三屆全國人大常委會立法規劃后，具體由全國人大監察和司法委員會牽頭組織起草，并列入2020年度立法工作計劃初次審議項目。2018年10月，監察和司法委員會啟動立法工作，研究制定起草工作實施方案，組織成立起草工作領導小組，下設辦公室和工作專班。

2019年6月，根據實施方案要求，司法部向監察和司法委員會提交草案建議稿后，監察和司法委員會將草案建議稿印發中央編辦、全國人大常委會法工委、國務院相關部門、最高人民法院、最高人民檢察院、全國律協等有關單位征求意見。結合前期立法調研、會議研究等工作成果，于2019年年底形成了草案征求意見稿初稿，并經再次征求有關單位意見，反復研究修改，形成了草案征求意見稿。

前后經歷三次審議，法律援助法在立法過程中，有哪些顯著的變化，又針對哪些問題產生過較大的爭論呢？

審議過程中，擴大法律援助范圍成為代表委員關注的重點。草案初審時，有委員表示，雖然（初審稿）現在規定的范圍，應該說是很大的進步，值得肯定。但認為還不夠，應在立法中，將當前按照最高人民法院和司法部統一部署，在全國范圍內已試點實行刑事案件律師辯護全覆蓋工作吸納進去，為維護被告人合法權益提供制度保障，建議再增加：“其他適用普通程序審理的一審案件、二審案件、按照審判監督程序審理的案件，被告人沒有委托辯護人的，人民法院應當通知法律援助機構指派律師為其提供辯護。”

也有代表提出，宜將單位犯罪、刑事案件的未成年被害人及特殊民事案件未成年當事人、勞動保障、婚姻家庭、食品藥品、教育醫療等與民生緊密相關的事項，納入法律援助補充事項。

針對這一問題，吳宏耀有著他的理解：“在立法調研過程中，我們發現，2015年中辦、國辦《關于完善法律援助制度的意見》以來，很多地方的法律援助范圍都擴大了。因此，一些地方的同志拿到剛通過的法律援助法后，感慨地說，法援法規定的法定援助事項范圍還沒有他們現在規定的范圍大。就法律援助的范圍而言，是不是越大越好呢？從人們樸素的正義感來看，免費的國家援助，當然越多越好、覆蓋的范圍越大越好。不過，這是一個誤區！國家立法關注的是‘適應困難群眾的民生需求’，關心的是與人民群眾生活密切相關的基本問題；國家立法設定的是國家標準，強調的是重點問題、關鍵需要。至于地方，則可以根據當地經濟社會發展情況，適度放寬法律援助的范圍。法律援助法是最低限度的國家標準，既然寫進立法，就一定要實現，而不能說僅僅北京上海能做到，青海西藏也要能做到才可以。”

因此，吳宏耀對待法律援助適用范圍問題，一直持一種理性謹慎的態度。他認為，作為國家基本公共服務事項之一，法律援助服務的范圍不是越大越好；相反，要“量力而行，盡力而為”：在援助范圍的界定上，要量力而行，要“均衡全國各地實踐的能力圈定范圍”；但是，對于法定援助事項，則要盡力而為，“既然寫進了立法，就要盡全力去保障更廣大人民群眾能夠更方便地獲得更高質量的法律援助服務”。

“在基本公共法律服務建設中，不是說給的越多越好；經濟有上行期也有下行期，法律援助的事項范圍大小，必須要經過必要的風險評估，將其控制在地方財政承受范圍內。”吳宏耀說。

除了援助范圍問題，針對法律援助申請人的經濟困難狀況證明問題，也成為起草過程中很大的爭議點。有代表總結實踐中的證明難題的特點主要有：一是經濟困難標準的概念很不明確；二是經濟困難標準過于嚴苛；三是經濟困難審查繁雜、耗費時間，申請人的體驗較差。為了解決這一問題，有人建議一方面堅持采取授權性規定，賦權于各地政府以結合實際區別對待；另一方面，對于已經持有低收入家庭、社會救濟、救助等貧困證明的，應自動視為經濟困難，以保障及時提供法律援助。

吳宏耀比較認可法律援助法的立法思路：“此次立法，最大的亮點之一就是降低了申請人獲得法律援助的難度。在申請程序上，公民申請法律援助從原來的‘證明審查制’變為‘說明核查制’，是從方便群眾作出的立法設計。從‘證’到‘說’，從‘審’到‘核’，兩字變化的背后體現出極大的便民性。前來申請法律援助的老百姓往往是缺乏法律知識、最需要予以保護的一類群體，如果還要讓他們拿這個證明拿那個材料，表面上看是嚴格執法、態度嚴謹，究其實，卻背離法律援助服務的‘初心’。”

“降低老百姓獲得法律援助的難度，口頭或書面如實說明自己的經濟狀況即可，法援機構工作人員再履行核實之職，核查也要建立在信任的基礎上。通過信息共享系統核查不到、通過其他核查途徑核查成本太大怎么辦？立法規定，讓老百姓自己寫個承諾予以保證就行。有人擔心，這樣規定可能會讓人鉆立法的空子。其實，法律就申請人規定了很嚴厲的法律責任。如果申請人說謊或以欺騙的方式騙取法律援助，立法規定了行政罰款等相應法律責任。整體而言，立法簡化了申請程序和要求，極大地方便了法律援助的獲得。”

不論是擴大法律援助范圍，還是降低證明難度，在吳宏耀看來，其實都是立法背后“以人為本”“以人民為中心”的思想在推動。

正如全國人大監察和司法委員會副主任委員張蘇軍在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上所作的法援法（草案）說明，法律援助工作是體現以人民為中心的發展思想，切實維護人民群眾合法權益的一項重要民生工程。

“理解一部立法，必須首先理解它的政治意義和法治意義。法律援助法的政治意義在于以人民為中心，這也是我們社會主義法律制度與西方法律制度最大的不同。共享發展理念，不僅僅是經濟層面，還包括法治領域，法治的發展要惠及每一個人。在現代法治社會，一個完備的法律服務體系，必然要求構建完備的法律援助制度。我們經常講木桶理論，法律援助就像木桶的那塊短板，短板提高了，法治成果才能惠及更多的民眾。”

法律援助法的具體條文，蘊含并傳遞了這種“以人民為中心”的法律價值觀。

草案初審時，陳國民、呂世明等委員紛紛指出，出于尊重，應將草案中“盲、聾、啞”表述修改為“視力、聽力、言語殘疾”；并指出，“精神病人”表述的不妥。這一觀點被二次審議稿所采納。

在吳宏耀看來，此次立法弘揚了一種立法價值導向：“透過法律援助立法，我們能清晰地感知到國家、社會在鼓勵什么、提倡什么，它代表的是一種導向性的社會價值觀。英烈問題、見義勇為問題，這些案件在法律援助服務總量中所占比例很小，但是，立法將此類援助事項規定為不需要進行經濟困難審查的事項，體現的是重視、是價值導向。同時，立法也通過相關規定體現了要反對什么、禁止什么。比如家暴問題。這些案件一旦發生了，家庭暴力的受害人前來申請法律援助，不受經濟困難條件的限制，來一件辦一件。對于這些援助事項，立法不要求申請人必須符合經濟困難條件，就是當事人開著寶馬車來，也要給他辦，而且還要辦好、配置優質的律師資源。法律援助服務要引導社會正能量，這是我們立法的一大創新。”

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”這句話在法律援助法公布實施之后，立法的十足誠意有沒有讓你讀出什么新意？這項惠及廣大人民群眾的民生工程今后將如何更好地開展，相信大家同記者一樣，充滿期待……