排污許可證申請與核發(fā)過程中存在的問題及改進(jìn)措施

王之印

摘要：隨著黨和政府高度重視環(huán)境保護(hù)問題，不斷推進(jìn)排污許可證制度的改革，使得排污許可證申領(lǐng)與核發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)較大變化，有必要做好研究分析工作，提高其申請與核發(fā)的質(zhì)量。鑒于此，文中以排污許可證申請與核發(fā)為研究對象，分析申請與核發(fā)過程中存在的問題，結(jié)合實際情況給出改進(jìn)措施，提高申請與核發(fā)過程的質(zhì)量，旨在為類似研究提供借鑒，推進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，提高國內(nèi)環(huán)境保護(hù)質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：排污許可證;申請與核發(fā);改進(jìn)措施

我國于上世紀(jì)八十年代引入排污許可證管理制度，即企業(yè)發(fā)生排污行為時需要向相應(yīng)環(huán)境主管部門提交紙質(zhì)申請資料，其中包括每年排放污染物總量、允許污染物濃度等，環(huán)境管理部門通過結(jié)合各地污染物總量要求及企業(yè)提交資料的內(nèi)容，判斷是否發(fā)放排污許可證。地方政府根據(jù)自身情況，制定不同的排污許可證管理制度，從縣級到省級環(huán)境保護(hù)部門都有排污許可證核發(fā)權(quán)限，但總體上以及縣級環(huán)境保護(hù)部門為主。總體而言，改革前排污許可證制度管理較為混亂，缺少規(guī)范的管理，核發(fā)后監(jiān)管不足。隨著逐步推進(jìn)改革，當(dāng)前已經(jīng)基本實現(xiàn)全國統(tǒng)一管理排污許可證的申請與核發(fā)，且實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)申請形式，通過相關(guān)平臺辦理相關(guān)業(yè)務(wù)。因此，有必要研究排污許可證申請與核發(fā)，推進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

一、我國排污許可證監(jiān)管發(fā)展階段

許可證制度屬于控制點源排放的綜合型制度，核心內(nèi)容是排放標(biāo)準(zhǔn)，將監(jiān)測、信息記錄以及報告作為實施的重要政策工具。對于西方國家的排污許可證，已經(jīng)涵蓋科技標(biāo)準(zhǔn)、法律制度、社會共治以及管理機(jī)制的健全社會管理系統(tǒng)。根據(jù)該管理系統(tǒng)，充分保證許可證合理性，同時獲得廣泛認(rèn)同，管理人員借助對污染企業(yè)的守法報告進(jìn)行核查，并結(jié)合現(xiàn)場核查工作，可以充分低成本、高效率地對點源排放進(jìn)行管控。

許可證主要是對企業(yè)外部責(zé)任進(jìn)行界定，體現(xiàn)出博弈之后社會公平價值。對于監(jiān)管工作，主要是在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與管理活動中體現(xiàn)出環(huán)境成本的公平性，并保證博弈程序具有良好理性，充分提高信息流轉(zhuǎn)效率，保證各個利益相關(guān)者能夠?qū)崿F(xiàn)良性互動。對于許可證監(jiān)管工作，應(yīng)該保證企業(yè)積極履行自身責(zé)任，理想狀態(tài)為公共參與廣泛、政府監(jiān)督有效以及企業(yè)可以自覺守法。

結(jié)合機(jī)制理論假設(shè)，對于公共產(chǎn)品，所有利益相關(guān)者均有可能對真實信息進(jìn)行隱瞞進(jìn)而獲得理想收益。許可證監(jiān)管應(yīng)該保證價值信息有序流轉(zhuǎn)，不然無法通過制度設(shè)計對配置效率進(jìn)行合理權(quán)衡，也無法讓利益相關(guān)者主動參與其中。所以，確保點源環(huán)境信息可以充分收集以及流轉(zhuǎn)，為守法責(zé)任提供良好依據(jù)，同時為環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新與統(tǒng)計管理提供良好保障，是許可證持續(xù)優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)方法的數(shù)據(jù)支撐。另外，對于任何制度來講均存在滯后性以及分階段發(fā)展特征。根據(jù)理想狀態(tài)和現(xiàn)實之間差距、有效性目標(biāo)等因素，能夠把許可證監(jiān)管工作劃分為社會利益、自愿參與以及信息效率3個階段，

二、排污許可證申請與核發(fā)存在問題的分析

排污許可證申請與核發(fā)過程中存在一些問題，現(xiàn)將這些問題整理歸納如下，具體內(nèi)容為：

（一）核發(fā)權(quán)限集中，造成工作任務(wù)繁重

依據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》的規(guī)定，其中地方性法規(guī)由另行規(guī)定了排污許可證的核發(fā)權(quán)限，即市級環(huán)境主管部門全部承擔(dān)排污許可證的核發(fā)工作。這一規(guī)定下相關(guān)部門建設(shè)并未跟上節(jié)奏，實際中很多承擔(dān)核發(fā)工作的科室工作人員僅有1～2名，同時他們還需要承擔(dān)其他工作，如審批環(huán)境影響評價文件等，這些工作復(fù)雜且技術(shù)性強(qiáng)，工作時難度較大。

而且排污許可證核發(fā)涉及到各行業(yè)、各類型企業(yè)，各個行業(yè)技術(shù)規(guī)范要求與核發(fā)期限存在差別，加上系統(tǒng)辦理時嚴(yán)格規(guī)定受理及核發(fā)時限，造成核發(fā)部門工作人員日常任務(wù)繁重，忙于應(yīng)付，缺少時間學(xué)習(xí)相應(yīng)的技術(shù)要求與內(nèi)容，造成實際中大部分環(huán)境管理部門忽視現(xiàn)場核查，也沒有將審核會簽制度落到實處，直接影響到排污許可證簽發(fā)質(zhì)量。

（二）排污單位忽視，污染處理技術(shù)薄弱

國內(nèi)排污許可證制度起步相對較晚，網(wǎng)上申報實施僅有數(shù)年時間，填寫申報內(nèi)容時涉及到很多專業(yè)性內(nèi)容。但很多排污單位缺少專業(yè)的環(huán)境保護(hù)人員，自身不了解申報流程，更不熟悉環(huán)保規(guī)定，填寫時一些內(nèi)容無法理解，直接影響到申報表的填寫質(zhì)量，進(jìn)一步造成核發(fā)工作難度增加。

此外，相當(dāng)一部分排污單位覺得只要核發(fā)排污許可證就可以了，對于提出的整改要求、監(jiān)測污染源等置若罔聞，造成排污許可證停留在紙面上，相關(guān)內(nèi)容無法落實下去，也就無法達(dá)成環(huán)保整治目標(biāo)。

（三）第三方力量不足，無法提高申報質(zhì)量

隨著行業(yè)整改與發(fā)展，市場上出現(xiàn)很多關(guān)于排污許可證的第三方代填單位，這其中存在很多非專業(yè)人員。也就是這些代填單位很多沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，不能準(zhǔn)確認(rèn)識相關(guān)法律法規(guī)與規(guī)范要求。實際中部分代填單位出于利益考慮，自身不了解相關(guān)制度的情況下就盲目接收委托，不能認(rèn)定責(zé)任也不進(jìn)行現(xiàn)場核查，直接告知申請單位隨便填寫，使得申報數(shù)據(jù)失真，造成審核簽發(fā)難度增加。

加上部分技術(shù)規(guī)范內(nèi)容模糊，核算許可量與實際之間存在較大差距，直接影響到排污許可證的簽發(fā)及落實效果。此外，國家要求重點管理排污單位在提交排污許可證申請資料前要將相關(guān)資料公開。但實際工作開展時宣傳力度不足且缺少維權(quán)意識，造成企業(yè)受到排污影響的公眾不了解相關(guān)情況，使得相關(guān)公示流于形式，無法發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

三、排污許可證申請與核發(fā)的改進(jìn)措施分析

排污許可證申請與核發(fā)過程中存在一些問題，需要根據(jù)實際情況制定合適的方案，解決實際中存在的問題，提高排污許可證申請與核發(fā)質(zhì)量，進(jìn)一步提高環(huán)境保護(hù)質(zhì)量。

（一）做好申請與核發(fā)監(jiān)管

1.國家層面應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)范要求

《排污許可管理條例》已進(jìn)入征求意見階段，但一直未發(fā)布實施，國家應(yīng)加快條例的制定進(jìn)度，確保條例盡快頒布實施，為排污許可制度提供更多的法律支撐。同時，國家應(yīng)針對已發(fā)布的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行修訂，對使用過程發(fā)現(xiàn)不合理和不完善的地方進(jìn)行統(tǒng)計分析和修改完善，使其適用性和指導(dǎo)性更強(qiáng)，為排污許可證的申請與核發(fā)提供有力的技術(shù)支撐。

2.地方可積極探索新方式，制定地方性法規(guī)，下放核發(fā)權(quán)限

市級生態(tài)環(huán)境部門可結(jié)合國家放管服的要求采取委托等方式將排污許可的核發(fā)權(quán)限下放到縣市生態(tài)環(huán)境分局，從而達(dá)到既方便排污單位辦事，又利于縣市生態(tài)環(huán)境分局管理。

3.做好排污許可制度和環(huán)境影響評價、竣工環(huán)保驗收的銜接

國家層面在修訂技術(shù)導(dǎo)則時應(yīng)增加排污許可的內(nèi)容，環(huán)評審批部門在前期環(huán)評階段，應(yīng)提出將排污許可證的相關(guān)要求列入環(huán)境影響評價報告中，排污許可證填報的內(nèi)容應(yīng)在環(huán)境影響評價報告中有所體現(xiàn)，方便排污單位日后填寫。驗收階段，應(yīng)對排污許可的執(zhí)行情況進(jìn)行分析和說明，提出進(jìn)一步改進(jìn)的措施和建議，切實提升排污單位的管理水平。

4.加強(qiáng)排污許可制度和相關(guān)規(guī)范的培訓(xùn)，提高意識，明確責(zé)任追蹤

對排污單位、代填單位和生態(tài)環(huán)境部門都要加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)，提高其責(zé)任意識和專業(yè)技術(shù)水平。同時，各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)出臺相關(guān)制度或規(guī)定，明確排污單位和代填單位的責(zé)任，并建立排污許可證的檢查考核制度，對弄虛作假、填報質(zhì)量差的排污單位或第三方代填單位進(jìn)行通報批評，建立長效考核機(jī)制。

（二）證后監(jiān)管核查規(guī)范措施

1.持證情況核查

首先應(yīng)對排污許可證持有情況進(jìn)行核查，避免無證排污的情況出現(xiàn)，并確保企業(yè)持有的排污 許可證在有效期內(nèi)。

企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)確保企業(yè)持有的排污許可證的單位名稱、地址、行業(yè)類別、建設(shè)內(nèi)容、工 藝流程、生產(chǎn)設(shè)備等信息與企業(yè)實際情況一致，若有未體現(xiàn)在排污許可證中的相關(guān)排污情況，則 應(yīng)及時變更排污許可證。

排污單位應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)經(jīng)營場所內(nèi)方便公眾監(jiān)督的位置懸掛排污許可證正本。

2.按證排污情況核查

（1）廠區(qū)設(shè)置情況

企業(yè)應(yīng)確保實際的生產(chǎn)功能布局與許可證平面圖的生產(chǎn)功能布局一致、確保各排放口的位置 和數(shù)量與排污許可證一致、確保全部的排放口排放污染物行為都如實體現(xiàn)在排污許可證中、確保 生產(chǎn)涉及的無組織排放行為都如實體現(xiàn)在排污許可證中。

（2）排污口規(guī)范化情況

企業(yè)應(yīng)按要求進(jìn)行雨水與污水分流管理。

企業(yè)應(yīng)按要求對各排放口設(shè)置相應(yīng)采樣點或采樣平臺。采樣位置應(yīng)優(yōu)先選擇在垂直管段，避 開煙道彎頭和斷面急劇變化的部位，直徑或當(dāng)量直徑滿足《固定污染源排氣中顆粒物測定與氣 態(tài)污染物采樣方法》的要求。

企業(yè)應(yīng)按要求設(shè)置相應(yīng)環(huán)保標(biāo)識牌，且應(yīng)注意環(huán)保標(biāo)識牌的編號應(yīng)與證載上的排放口編號一致。

企業(yè)應(yīng)按照排污許可證的自行監(jiān)測要求安裝相應(yīng)的自動監(jiān)測設(shè)備。同時應(yīng)按照排污許可證的要求確保應(yīng)聯(lián)網(wǎng)的自動監(jiān)測設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。

（3）廢氣治理情況

廢氣排放口排放污染物種類。企業(yè)應(yīng)保證廢氣排放口數(shù)量以及實際排放的污染物種類與證載體現(xiàn)的信息一致。

廢氣收集、凈化措施、排放去向。企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)確保企業(yè)實際的廢氣收集措施、凈化措施、廢氣治理設(shè)施及廢氣排放去向 與排污許可證中的信息一致。

廢氣治理措施運行情況。企業(yè)應(yīng)保證產(chǎn)生污染的生產(chǎn)設(shè)施與對應(yīng)的廢氣治理措施同步使用。自查廢氣治理設(shè)施是否存 在非正常工況、是否在廢氣治理設(shè)施不正常工作時采取相應(yīng)措施。

（4）應(yīng)急措施

企業(yè)的廢氣治理設(shè)施若出現(xiàn)非正常工況，則應(yīng)及時采取相應(yīng)措施（如開啟備用廢氣治理設(shè)施或停止生產(chǎn)），并如實記錄出現(xiàn)非正常工況的時間、原因及采取的相應(yīng)應(yīng)對措施。

（5）大氣污染物排放量

企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)年度執(zhí)行報告核算企業(yè)全年大氣污染排放量是否符合排污許可證的 要求。

（三）實施排污許可證過程的監(jiān)管策略

1.提高公眾參與積極性

《條例》規(guī)定，在制定污染防治可行技術(shù)指南過程中需要充分征求社會公眾意見，所以公眾參與對于監(jiān)督工作具有重要意義，應(yīng)該保證公眾參與的積極性。在原則上，媒體報道需要保持客觀性，屬于公眾參與的重要形式，或是推動參與過程，公眾參與主體主要涵蓋組織與普通個體。對于普通公眾來講主要是關(guān)注環(huán)境質(zhì)量，非常注重家庭健康與個人健康。

以理論角度分析，排污許可證能夠保證環(huán)境始終處于公平競爭狀態(tài)，至少能夠為問題討論以及處理提供明確范圍與基礎(chǔ)保障。在公眾參與方面，政府不要扮演取代者，需要積極引導(dǎo)公眾理性開展相關(guān)監(jiān)督工作，保證企業(yè)能夠根據(jù)相關(guān)法規(guī)開展排污工作，有效維護(hù)環(huán)境權(quán)益。持證企業(yè)需要嚴(yán)格守法，不斷推動綠色生產(chǎn)以及科普宣傳，同時為社區(qū)提供一定就業(yè)崗位，對公眾質(zhì)疑進(jìn)行有效應(yīng)對。在政府決策以及環(huán)境評估方面，需要對公眾資產(chǎn)、環(huán)境效益的損失價值進(jìn)行充分考慮，普通公眾還應(yīng)該及時舉報許可證監(jiān)督過程出現(xiàn)的違法現(xiàn)象。

2.全面公開企業(yè)信息

開展監(jiān)管工作時，需要為公眾知情權(quán)提供保障，建設(shè)健全信息渠道。各個利益相關(guān)者在環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化目標(biāo)方面首先完成自身社會角色任務(wù)，之后參與社會選擇。各個利益相關(guān)者主要通過獲取信息的渠道體現(xiàn)影響力。若是各個利益相關(guān)者均可以納入到有效的信息渠道，則基于信息公開作用下，可以弱化相互對抗現(xiàn)象。所以，只有政府確保排污許可證公共共享才可以充分提高公眾理性參與程度，企業(yè)需要負(fù)責(zé)向利益相關(guān)者進(jìn)行宣傳以及釋疑。

目前公眾能在平臺上看到的事后資料就是執(zhí)行報告，缺乏監(jiān)測信息和監(jiān)督執(zhí)法信息。對此，應(yīng)該建立行政執(zhí)法公示制度，有效補(bǔ)充事后公開內(nèi)容，強(qiáng)化行政執(zhí)法信息化建設(shè)以及信息共享，優(yōu)化網(wǎng)上執(zhí)法辦案與信息查詢系統(tǒng)。保證公眾能夠通過正確渠道及時了解監(jiān)督執(zhí)法情況，提高其滿意度，進(jìn)而調(diào)動其參與積極性。

結(jié)語

總之，排污許可證制度需要綜合考慮各方面因素，循序漸進(jìn)的推進(jìn)，要求工作人員熟悉技術(shù)規(guī)范與環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，還需要現(xiàn)場踏勘企業(yè)情況，對企業(yè)設(shè)備、生產(chǎn)工藝及污染物處理設(shè)備等進(jìn)行核定，全面掌握政策法規(guī)內(nèi)容。同時，全面推進(jìn)“一證式”固定污染源的管理模式，推進(jìn)形成閉合生態(tài)鏈，圍繞許可證技術(shù)規(guī)范申報并核定排污總量，切實發(fā)揮排污許可證的作用，實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的作用。

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