從“鄉(xiāng)約”到村規(guī)民約：比較與反思

劉 津

（中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京100732）

一、問題的提出

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理的重要手段，是鄉(xiāng)村自治的重要形式，并且受到國家的重視。2018年民政部、中組部、全國婦聯(lián)等7 個部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見》，對村規(guī)民約的主要內(nèi)容、制定程序和監(jiān)督落實等方面提出了指導(dǎo)性意見，各地區(qū)也積極根據(jù)中央的精神制定了本地的村規(guī)民約，并用于指導(dǎo)實踐。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示①數(shù)據(jù)來源于中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所中國鄉(xiāng)村振興調(diào)查（CRRS，2020）。：60.46%的村民認(rèn)為村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中非常重要，涉及村民生活的多方面并且經(jīng)常使用，17.01%的村民認(rèn)為村規(guī)民約在某一些方面會有作用，會經(jīng)常用到，但也有11.58%的村民表示不清楚。在調(diào)查村規(guī)民約的作用時，73.92%的村民認(rèn)為村規(guī)民約對農(nóng)民有約束力，33.23%的村民認(rèn)為對基層干部有約束力，21.91%的村民認(rèn)為對基層黨組織有約束力。從對村規(guī)民約的調(diào)查來看，絕大部分的鄉(xiāng)村都有村規(guī)民約，并且在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮了積極作用，能夠?qū)︵l(xiāng)村內(nèi)大部分事務(wù)和村民起到約束作用。2020年9月，筆者跟隨調(diào)研團隊前往廣東省調(diào)查基層治理組織情況，根據(jù)收集到的村規(guī)民約來看，執(zhí)行中的村規(guī)民約基本上與國家制定的指導(dǎo)意見精神相符，并且結(jié)合本地實際情況做出了內(nèi)容上的調(diào)整。

但是，綜合數(shù)據(jù)和內(nèi)容來看，村規(guī)民約在實踐中仍然存在以下不足：第一，重視村規(guī)民約的社會管理功能，忽視了村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會組織化中的作用。從數(shù)據(jù)看，大部分村民認(rèn)識到了村規(guī)民約對自身的約束力，但認(rèn)識到對村干部和基層組織約束力的則相對少很多。從村規(guī)民約的內(nèi)容看，村規(guī)民約都規(guī)定了社會治安、村風(fēng)、環(huán)境、土地規(guī)劃等內(nèi)容，但基本上是明確村民的“責(zé)任”，是對村民行為的要求。村規(guī)民約基本上忽視了其本身的契約性，突出了村規(guī)民約的管理功能而忽視了村規(guī)民約使鄉(xiāng)村社會組織化的作用。第二，政府力量在村規(guī)民約構(gòu)建和實施過程中占重要地位。村規(guī)民約的制定基本都是政府從上至下制定并實施的，雖然制定過程中會征求村民的意見，但村民的參與性較弱。第三，地方上對“村規(guī)民約”的理解存在不足，將“增量上的激勵與負(fù)量上的強迫”混合在一起。村規(guī)民約作為一種“契約”，是村民們自愿制定、加入并遵守的，其“約束”能力有限。為了增強村規(guī)民約的約束力，村規(guī)民約都加入了獎懲機制，其中很重要的一點是取消村民在集體經(jīng)濟組織中的分紅，這是一種“負(fù)量上的強迫”而不是“增量上的激勵”，這有違村規(guī)民約的自愿性內(nèi)涵。

二、從“鄉(xiāng)約”到村規(guī)民約

董建輝認(rèn)為，“鄉(xiāng)約”并不等于村規(guī)民約，村規(guī)民約的基本特征為：它是一種行為規(guī)范，是在人們相互合意基礎(chǔ)上制定的，并且制定的主體是鄉(xiāng)民，還具有社會性。[1]若不考慮“鄉(xiāng)約”的兩層含義（“一是指這種制度，一是指擔(dān)任這個職務(wù)的人”[2]61），僅就“鄉(xiāng)約”的目的和作用而言，“鄉(xiāng)約”與村規(guī)民約還是具有很多共性的。在此討論的從“鄉(xiāng)約”到村規(guī)民約并不是從歷史視角論述“鄉(xiāng)約”的變遷過程，而是將重點放在兩者的特點及其相似性上，希望從這種比較中找到村規(guī)民約實踐的歷史缺陷。

（一）“兩約”①注：為表述方便，本文將“鄉(xiāng)約”和“村規(guī)民約”簡稱為“兩約”。出現(xiàn)的基層性

中國最早出現(xiàn)的成文“鄉(xiāng)約”是北宋神宗熙寧九年（1076年）的《呂氏鄉(xiāng)約》，是由當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)紳呂氏兄弟倡議制定并實施的，其核心內(nèi)容為“德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”，體現(xiàn)了“鄉(xiāng)約”的自助與自治的精神。“鄉(xiāng)約”的有效實施是通過村民們的自愿參與以及集體約束來實現(xiàn)的，后期加入了“保甲、社倉、社學(xué)”，形成了“一綱三目”“一虛三實”[3]175相互為用的狀態(tài)。中國當(dāng)前所推進實施的村規(guī)民約也是一種重要的自治方式，目的是激發(fā)村民的主體性，整合村民利益，促進文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，推進鄉(xiāng)村善治。因此，“兩約”都具有明顯的基層性，都是出現(xiàn)于基層并作為基層群眾行為規(guī)范的重要制度?！皟杉s”的基層性也同時意味著基層社會對規(guī)范性制度的現(xiàn)實需求，這種需求的出現(xiàn)是基于鄉(xiāng)村社會中村民與集體進行互動的需要。一方面，國家雖然會出臺相關(guān)的法律規(guī)章制度用于約束或者指導(dǎo)村民們的行為互動，但是，由于出發(fā)點不同，法律規(guī)章制度的重點就會出現(xiàn)偏差，并且，由于各地風(fēng)俗人情的不同，統(tǒng)一的規(guī)章制度并不一定具有普遍的適用性；另一方面，村民出于與集體互動的需求制定相關(guān)的規(guī)范，這本身就是基層自主性的體現(xiàn)，是一種對自身利益維護的訴求，這也說明鄉(xiāng)村社會存在自發(fā)性制度出現(xiàn)的空間。從制度有效性的角度來看，村民自發(fā)參與并形成的制度會得到更加有效的實施，但是制度的形式是正式制度還是非正式制度，需要根據(jù)制度的生存環(huán)境來看。從現(xiàn)實的制度實踐來看，正式制度與非正式制度是同時存在的，它們之間是相互配合的關(guān)系。

“兩約”的基層性說明了鄉(xiāng)村社會的組織性，鄉(xiāng)村社會雖然是熟人社會，但是人與人之間的行為互動總是會出現(xiàn)各種各樣的摩擦，村民們就相關(guān)的事務(wù)總是需要達成共識以減少互動成本，這是行為互動的組織性。此外，村民們所生活的環(huán)境需要集體的力量才能應(yīng)對，如鄉(xiāng)村社會的治安、災(zāi)禍、集體沖突等。鄉(xiāng)村社會中一些公共事務(wù)對鄉(xiāng)村集體具有正外部性，單個村民沒有足夠的能力來應(yīng)對，通過“兩約”來組織村民，形成集體共識，可以降低集體行動成本，為整體帶來利益。這是集體行動的組織性。最后，鄉(xiāng)村社會也是一個大的組織，一個大的組織就需要相關(guān)的規(guī)則來規(guī)范組織內(nèi)部行動主體的行為，以使得鄉(xiāng)村社會有序、和諧的運行。

（二）演化進程中的政府干預(yù)

《呂氏鄉(xiāng)約》之后，“鄉(xiāng)約”制度基本上得到了延續(xù)，但是“鄉(xiāng)約”的內(nèi)涵逐漸發(fā)生了深刻的變化，政府干預(yù)就是其中之一，其中明代王守仁的《南贛鄉(xiāng)約》就很有代表性。不同于《呂氏鄉(xiāng)約》的自愿性與自助性，《南贛鄉(xiāng)約》深受統(tǒng)治階層意志的影響，鄉(xiāng)民逐漸喪失了參與的自愿性，“鄉(xiāng)約”的內(nèi)容也基本上按照統(tǒng)治階層的意志制定。到清代，“鄉(xiāng)約”的內(nèi)容已完全是由政府統(tǒng)一頒布了，“鄉(xiāng)約”完全成為統(tǒng)治階層教化鄉(xiāng)民的工具，這時的“鄉(xiāng)約”與《呂氏鄉(xiāng)約》的初衷及其思想內(nèi)核完全相背。因此，這樣的“鄉(xiāng)約”制度到了清光緒時已經(jīng)沒有存在的必要，“鄉(xiāng)約”制度走向了壽終正寢。[4]因此，楊開道先生總結(jié)為，“鄉(xiāng)約效力或者因為官府提倡可以增加，鄉(xiāng)約精神也許因為官府的提倡愈加喪失，所以官府提倡并不是鄉(xiāng)約之?！盵3]18。與此相似，中國當(dāng)前推進的村規(guī)民約也受到了政府的影響，“造成了村規(guī)民約脫嵌于當(dāng)前鄉(xiāng)村的社會網(wǎng)絡(luò)”[5]，村規(guī)民約的作用也因此受到了影響。

第一，都受到政府行為的影響。“鄉(xiāng)約”制度發(fā)展到明代時，“鄉(xiāng)約”已經(jīng)是由政府提倡制定了，并且“鄉(xiāng)約”的內(nèi)容是根據(jù)當(dāng)時帝王的“圣訓(xùn)”而來。因此，“鄉(xiāng)約”成了當(dāng)時統(tǒng)治者教化鄉(xiāng)民的工具，統(tǒng)治階層希望通過“鄉(xiāng)約”的教化功能，將自己的意志注入鄉(xiāng)民的意識當(dāng)中，培養(yǎng)順從并服務(wù)于統(tǒng)治階層的鄉(xiāng)民。而中國當(dāng)前的村規(guī)民約也受到政府行為的較強影響，但是這種干預(yù)是希望通過村規(guī)民約的約束力，以循序漸進的方式，改變村民長期以來存在的一些不良行為習(xí)慣、不良嗜好，塑造文明鄉(xiāng)風(fēng)，建立一個有序的鄉(xiāng)村社會。但是，無論是“鄉(xiāng)約”還是現(xiàn)在的村規(guī)民約，它們有效發(fā)揮作用都需要有現(xiàn)實的基礎(chǔ)，簡單地認(rèn)為通過外在的壓力就可以實現(xiàn)制度的有效運行是過于理想化了。以“鄉(xiāng)約”為例，《呂氏鄉(xiāng)約》出現(xiàn)在陜西藍田地區(qū)，《呂氏鄉(xiāng)約》的精神與當(dāng)?shù)氐年P(guān)中風(fēng)俗相契合，而關(guān)中風(fēng)俗又深受禮教的影響，且“禮教主張是鄉(xiāng)約制度的根本”[3]32，因此《呂氏鄉(xiāng)約》在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)紳提倡后，能夠得到鄉(xiāng)民們的普遍支持。當(dāng)“鄉(xiāng)約”的自發(fā)性與村民們的終極關(guān)懷相一致的時候，“鄉(xiāng)約”制度的作用能夠良好地發(fā)揮出來；當(dāng)“鄉(xiāng)約”作為工具喪失了自發(fā)性，并且用統(tǒng)治階層的意志替換了村民自身的終極關(guān)懷后，“鄉(xiāng)約”的發(fā)展必然呈現(xiàn)出畸形化，走向衰弱也就只是時間問題了。

第二，都改變了鄉(xiāng)民們的自發(fā)組織性。鄉(xiāng)土社會是一個相對封閉的經(jīng)濟體，內(nèi)部是以農(nóng)耕經(jīng)濟為主，家戶是農(nóng)耕經(jīng)濟的基本單位。在以血緣為基礎(chǔ)構(gòu)建的鄉(xiāng)村組織中，宗族組織是最具特色也是最具代表性的，“鄉(xiāng)約”制度的“德業(yè)相勸，過失相規(guī)，禮俗相交，患難相恤”精神也有助于宗族組織的維系。但是隨著“鄉(xiāng)約”制度教化功能的加強，宗族組織也出現(xiàn)了“鄉(xiāng)約”化[6]，宗族組織在獲得更多與官府接觸機會的同時，也被政府更多地影響了，“鄉(xiāng)約”制度以及宗族組織的自發(fā)組織特征也就逐漸被改變了。中國當(dāng)前的村規(guī)民約是村民自治的重要載體，是可以用來凝聚村民共識、規(guī)范和約束村民行為的，村民通過村規(guī)民約的制定與實施實現(xiàn)了低度的組織化，這種自發(fā)性的組織過程有助于鄉(xiāng)村社會的有序，但是隨著政府意見的嵌入，村規(guī)民約逐漸減少了組織的自發(fā)性，組織成為一種理想化的模式。政府的意見加入影響了村民參與鄉(xiāng)村組織的自發(fā)性和自主性，這樣的安排不利于村民獨立參與鄉(xiāng)村事務(wù)積極性的培養(yǎng)，也容易出現(xiàn)村民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的冷漠態(tài)度。

第三，“私序”與“公序”的邊界模糊不清。“私序”是指私人秩序，“公序”則是公共秩序，“私序”與“公序”的認(rèn)識是在上述特征基礎(chǔ)上的進一步深化。“鄉(xiāng)約”制度具有基層性，是鄉(xiāng)民們從自身利益出發(fā)對鄉(xiāng)村社會秩序構(gòu)建的一種嘗試，屬于私人秩序領(lǐng)域，主要用于規(guī)范鄉(xiāng)民之間的行為。這種私人秩序的邊界很多時候就是鄉(xiāng)村的范圍，受約束的群體也主要是在同一鄉(xiāng)村并加入鄉(xiāng)約的鄉(xiāng)民們。但是在政府意志嵌入“鄉(xiāng)約”中之后，“鄉(xiāng)約”所含有的理念就不再局限于鄉(xiāng)村之中，受約束的群體也擴大到更大的范圍，原有的私人秩序被強行地擴大為公共秩序，“公序”與“私序”之間的界線模糊不清?！肮颉迸c“私序”界線的模糊性容易造成社會秩序的“混亂”。從基層鄉(xiāng)民的角度來看，“鄉(xiāng)約”是所有鄉(xiāng)村中的村民都要遵守的規(guī)則，“鄉(xiāng)約”制度似乎已經(jīng)成為國家的法律規(guī)定，“鄉(xiāng)約”制度出現(xiàn)之初鄉(xiāng)民還有自己的話語權(quán)和參與的決定權(quán)，但是在此后的發(fā)展中，鄉(xiāng)民貌似保有的權(quán)利逐步縮小了。從政府的角度來看，“公序”與“私序”的模糊性帶來了對鄉(xiāng)村事務(wù)管理的靈活性，不經(jīng)意間政府將意愿帶入鄉(xiāng)村社會當(dāng)中。村規(guī)民約的實施也存在類似的危機，村規(guī)民約具有移風(fēng)易俗的作用，但是風(fēng)俗變化的過程并不是人為主觀能夠控制的，它可以提倡但不能夠強制。在現(xiàn)有的村規(guī)民約中，有些懲罰機制加入了村民在集體經(jīng)濟中的分紅，這是一種負(fù)向的強迫行為。此外，集體經(jīng)濟分紅是村民的一種私人財產(chǎn)，而村規(guī)民約是要求村民加入并遵守的規(guī)章制度，村規(guī)民約在執(zhí)行過程中之所以可以決定將村民的私人財產(chǎn)作為懲罰代價，是因為村民對私人秩序的維護缺乏自覺性，對自身財產(chǎn)的保護處于弱勢地位，而村規(guī)民約的執(zhí)行機構(gòu)之所以不自覺地將村民的集體分紅作為懲罰代價則是模糊了“公序”與“私序”的界線，或者完全沒有認(rèn)識到這是兩個不同的問題。中國當(dāng)前推行的某些村規(guī)民約有政府層面干預(yù)村民行為的痕跡。就村規(guī)民約的實踐而言，這是一種“公序”與“私序”邊界的調(diào)整，這種調(diào)整應(yīng)該以增量上的激勵為主，而不應(yīng)當(dāng)采用負(fù)向的強迫。增量上的激勵可以降低村民們的抵觸心理，它以一種“交換”的理念調(diào)和了“公序”與“私序”邊界調(diào)整的摩擦，也更加有利于促進村規(guī)民約的執(zhí)行。

（三）鄉(xiāng)民群體的教化與遵從

“鄉(xiāng)約”和村規(guī)民約都具有教化村民的作用，對于構(gòu)建有序的鄉(xiāng)村社會有正面的價值。但是，從“鄉(xiāng)約”和村規(guī)民約作用的對象——村民本身來說，村民身上總是體現(xiàn)出某種遵從性，這種遵從性在不同的社會環(huán)境下有不同的內(nèi)涵。先看“鄉(xiāng)約”中的遵從性，“鄉(xiāng)約”的內(nèi)核是禮教思想，禮教以“仁義道德”為中心構(gòu)建的一套完整的行為準(zhǔn)則，在這些行為準(zhǔn)則的約束下，村民要按照“長幼尊卑”的社會倫理行事，家長、族長、帝王都是“長輩”，是具有良好“德行”的代表，是后輩們學(xué)習(xí)模仿的對象。此外，村民們要將“仁義”付諸實踐，通過“仁義”的行為來構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村社會秩序。在這種禮教思想的教化下，村民們總是容易遵從于長輩、遵從現(xiàn)實、聽命于管理者，從而導(dǎo)致在現(xiàn)實問題面前較少地具有行動自覺性，這樣的村民也較難以培養(yǎng)出公共精神。

再看村規(guī)民約中的遵從性。在村規(guī)民約的實踐中，村民們也體現(xiàn)出某種遵從性，但是這種遵從性有別于“鄉(xiāng)約”中的遵從性，村規(guī)民約中的遵從性既來自某種觀念的認(rèn)同，也來自某種行為上的妥協(xié)。就觀念上的認(rèn)同而言，其主要是對村規(guī)民約內(nèi)容上的基本認(rèn)同，鄉(xiāng)村環(huán)境、公共衛(wèi)生以及鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)等事務(wù)都是需要集體的合作才能有效達成的，并且這些事項的有效推進對村民都具有切實的好處，因此，對于自身有益的事情，村民都是認(rèn)可并支持的。此外，村民的認(rèn)同還體現(xiàn)在對“善治”理念的認(rèn)同上，德治與法治是政府長期宣傳并積極實踐的理念，這是對村民們的承諾，這種理念也體現(xiàn)在村規(guī)民約的某些條款中。因此，村民們不會反對一個進步并有助于社會進步的規(guī)章制度。在中國漫長的歷史進程中，政府總是在村民們面前樹立一個“善”的形象，這種“善”的形象為政府帶來了存在的合理性，并且也逐漸演變成一種判斷政府行為好壞的標(biāo)準(zhǔn)。但是，這種“善”不應(yīng)該僅僅體現(xiàn)在思想的教化上，還表現(xiàn)在積極地付諸實踐，這就是傳統(tǒng)政府與現(xiàn)代政府的區(qū)別之一。

從“鄉(xiāng)約”到當(dāng)前的村規(guī)民約，雖然兩者沒有直接的歷史發(fā)展關(guān)系，但都是中國基層自治的重要實踐，兩者在發(fā)展過程中面對的問題具有一些共同的特征。這些共同的特征也是對當(dāng)前村規(guī)民約的實踐帶來一種啟發(fā)，從其中可以獲取一些值得警惕的問題。

三、基于“三角模型”的反思

1980年，村委會首次出現(xiàn)在廣西壯族自治區(qū)的何寨村，在1982年寫入憲法后，村委會獲得了合法的地位，1988年試行并于1998年正式頒布實施的《村民委員會組織法》，這是村委會在全國范圍內(nèi)規(guī)范化發(fā)展的重要文件。村民委員會出現(xiàn)并規(guī)范化運行的同時，村委會內(nèi)部的章程也相應(yīng)出現(xiàn)并發(fā)揮作用，這些村委會內(nèi)部的相關(guān)章程就是村規(guī)民約的早期形態(tài)。雖然這些章程所規(guī)定的內(nèi)容與當(dāng)前運行的村規(guī)民約有所不同，但是內(nèi)容基本上覆蓋到了村規(guī)民約（章程所包含的內(nèi)容更廣）。既然村規(guī)民約有一個較長時間的發(fā)展進程，那么應(yīng)該如何在這一視野下來理解村規(guī)民約實行中的不足？本文使用“三角模型”來對村規(guī)民約在實行中的不足進行反思。

（一）“三角模型”的含義

“三角模型”是由政府、村民自治組織與村民三者構(gòu)成的，三者形成一個三角關(guān)系。（如圖1）從政府的科層制視角來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是科層結(jié)構(gòu)中的基層，村民自治組織——村委會不屬于政府的行政部門，村民自治組織由村民按照法律規(guī)定“自我管理、自我教育”。既然是村民自治，村內(nèi)的公共事務(wù)與公益事業(yè)都由村委會負(fù)責(zé)，村委會協(xié)助上級部門處理相關(guān)事務(wù)，那么就只存在政府機構(gòu)與村民自治組織之間的關(guān)系。在村委會負(fù)責(zé)處理的事務(wù)上，政府不會介入村莊內(nèi)部，那為何有“三角關(guān)系”存在？

圖1 三角模型

首先看政府對村民的關(guān)系（A）。A 關(guān)系說明政府對村民進行直接管理，這種管理模式出現(xiàn)在人民公社時期。人民公社是一種政社合一的體制，人民公社基本上管理鄉(xiāng)村中的一切事務(wù)。在這種管理體制下，原子化的村民直接面對政府的管理，此時政府對村民的管理也是最嚴(yán)格的，村民被嚴(yán)格束縛在土地上、束縛在人民公社內(nèi)部，基本上沒有私有財產(chǎn)。改革開放之后，人民公社體制走向解體，此時就面臨著人民公社退出后，村民、鄉(xiāng)村事務(wù)如何管理的問題。人民公社體制改革后設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)無法像人民公社一樣對村民進行嚴(yán)格的管理了，因為人民公社管理下的村莊連基本的溫飽都難以保證。在分田單干后，村民獲得了一定的自由決定權(quán)，村民生活獲得了較大的改善。因此，若想再進行嚴(yán)格的控制，不僅不符合改革開放的精神，也不符合村莊改革中收獲了利好的事實。正好此時，廣西何寨村村民們積極實踐出了村民自治之路，這也就帶來了B 和C 關(guān)系的出現(xiàn)。B 關(guān)系是政府組織對村民自治組織的關(guān)系，村民自治組織協(xié)助政府部門處理相關(guān)事務(wù)。C 關(guān)系是村民自治組織與村民之間的關(guān)系。

不可否認(rèn)，“行政嵌入自治”[7]或者“行政吸納社會”[8]，可以帶來基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定[8]，還可以保證村級事務(wù)的處理，為村民帶來福利，維護了公共利益[7]。但是，國家權(quán)力通過“資源下鄉(xiāng)”“項目下鄉(xiāng)”“規(guī)則下鄉(xiāng)”[9]等方式進入鄉(xiāng)村治理中，這種吸納式的治理[10]方式不僅帶來了鄉(xiāng)村自治的形式化，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村“控制的自治”的出現(xiàn)[9]，使得基層治理組織忽視村民的實際需求而只關(guān)心上級的任務(wù)或指令[10]?；鶎又卫斫M織的行政化或者行政對基層治理組織的吸納在中國的鄉(xiāng)村治理進程中有一定的必然性，這種必然性隱藏在對社會資源的控制中。無論是村民“自治”還是行政下沉對“自治”的控制，掌握資源都是治理的基礎(chǔ)。行政下沉帶來了鄉(xiāng)村發(fā)展所需要的資源，村民在自身生存和生產(chǎn)環(huán)境的改善中獲得實際的好處。但是，村民獲得這種好處的代價是在一定程度上犧牲了身邊事務(wù)的參與權(quán)和話語權(quán)，行政通過這種方式不僅穩(wěn)定了鄉(xiāng)村社會，也通過這種方式實際上塑造著鄉(xiāng)村社會中新的認(rèn)同。因此，自治不被行政所認(rèn)可——自治可以凝聚共識帶來集體的認(rèn)同，但是這有可能會消解地方治理。[11]

因此，基于上述村民自治組織運行的現(xiàn)實，確定了“三角模型”中的箭頭B 和C 的方向。既然政府最終還是指向村民，為何不直接采用A 關(guān)系方式，而采用由B 到C 的方式呢？這種方式至少有兩大優(yōu)點：第一，符合民主時代的發(fā)展潮流，并且也是中國建設(shè)民主政府的現(xiàn)實需要，有利于政府獲得合法性地位，獲得人民的支持。第二，降低了基層治理的成本，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是從人民公社轉(zhuǎn)型而來的，鄉(xiāng)村社會中原有的熟人社會關(guān)系已經(jīng)在“運動”中飽受消磨，新組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府覆蓋范圍較廣，而且也無須對鄉(xiāng)村社會中的事務(wù)面面俱到，通過村級范圍的自治組織進行管理降低了行政成本，也降低了協(xié)調(diào)社會秩序的成本。

（二）對現(xiàn)實問題的反思

第一，村規(guī)民約作用于村民自治制度，是村民自愿達成的一種契約，村民自治組織通過村民自愿訂立的契約構(gòu)成一種基于村規(guī)民約要求的組織，這種組織性的存在是為了約束或者要求村民按照契約要求行事，并且這種組織根據(jù)契約的規(guī)定有權(quán)對村民的相關(guān)行為進行獎懲。因此，從圖1 的關(guān)系來看，應(yīng)該存在一個與C 方向相反的箭頭，因為村民與村民自治組織之間的關(guān)系是相互的，即權(quán)責(zé)對等的。但是，村規(guī)民約在實際運行中與理論出現(xiàn)了偏離，村規(guī)民約的制定是加入了政府的要求制定出來的，村民的參與性較弱，因此，在實踐中的村民自治組織與村民的關(guān)系就只有C 了。在僅有C 關(guān)系存在的情況下，村規(guī)民約在實踐中的第一點不足就體現(xiàn)出來了。第二，村規(guī)民約能夠獲得村民的認(rèn)可并且影響到村民的行為，這對于鄉(xiāng)村社會中存在環(huán)境問題、公共衛(wèi)生問題以及鋪張浪費問題等有較高的利用價值，因此在村規(guī)民約的制定中，政府通過提出指導(dǎo)意見可以將這些問題寫入村規(guī)民約中，這對于鄉(xiāng)村社會的發(fā)展確實有積極的意義。那么，為什么這其中也存在不足？其中的原因在于，政府將某些治理觀點嵌入村規(guī)民約，現(xiàn)實社會當(dāng)中，村民對于村內(nèi)事務(wù)的觀點、想法應(yīng)該得到尊重，并正確地體現(xiàn)在村民自治組織的運行中。此外，政府如果影響了村民自治的事務(wù)，那么這就意味著影響了權(quán)力分工的界線了，政府的權(quán)力行使有自己的邊界，在科層制體制中，權(quán)力的專業(yè)化分工可以帶來事務(wù)處理的高效率，但如果積極干預(yù)了，那么分工邊界、“公序”與“私序”的邊界就會出現(xiàn)模糊，反而有可能不利于現(xiàn)實社會的秩序。因此，政府對村規(guī)民約制定的影響對村規(guī)民約的實踐來說未必是一件好事。第三，村規(guī)民約實踐中出現(xiàn)問題的核心在于，C 關(guān)系是一種單向的、權(quán)責(zé)不對等的關(guān)系。村規(guī)民約的契約性在實踐中受到影響，村民也被要求加入村規(guī)民約中，因此此時若執(zhí)意將村民在集體經(jīng)濟組織中的分紅作為獎懲標(biāo)的，那么這不僅是模糊了“公序”與“私序”的界線，而且也是對村規(guī)民約的誤解，并在此基礎(chǔ)上弱化或者忽視了村民的正當(dāng)利益。從圖1 來看，這就是政府經(jīng)由B 和C 影響了村民的行為。因此，此時的合理方式應(yīng)該是“增量上的激勵”，即按照村規(guī)民約的要求，做好的有獎勵，沒做好的不但沒有獎勵，而且需要在集體大會上批評，這樣推進村規(guī)民約或許會減少村民的不合作行為。

村規(guī)民約在實踐進程中面臨著諸多問題，這些問題的產(chǎn)生既有來自村治中的歷史缺陷，也有政府通過迂回方式對鄉(xiāng)村事務(wù)的干預(yù)，還有村民自身參與到鄉(xiāng)村社會事務(wù)的態(tài)度問題。村民面對村規(guī)民約實踐中出現(xiàn)的問題是可以通過合法的途徑進行反饋的，政府在面對權(quán)力超出分工界線的時候也有機會對此進行糾正的，但是目前來看還沒有得到很好的體現(xiàn)。如果從鄉(xiāng)村的整體風(fēng)貌以及村民整體的生活狀況來看，近些年的村規(guī)民約實踐還是帶來了積極成效的。

四、推進村規(guī)民約實踐的建議

村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理推進的重要手段，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村民主治理的重要形式。雖然目前在實踐中出現(xiàn)了一些問題，但是村規(guī)民約的價值在目前來看還是積極的，并且村規(guī)民約在實踐中出現(xiàn)的諸多問題通過努力還是可以控制并解決的。基于上述分析，并聯(lián)系鄉(xiāng)村治理的實踐，從村民參與意識、主體意識的培養(yǎng)，村民自治組織建設(shè)以及政府參與鄉(xiāng)村事務(wù)的方式三個方面提出建議。

第一，村民參與意識、主體意識的培養(yǎng)。村規(guī)民約的出臺與實踐都需要村民們的積極參與，村內(nèi)事務(wù)也需要通過村民的積極參與來體現(xiàn)自治特征。從目前的村民自治實踐來看，村民還是可以通過很多方式參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中的，但這些都有一個重要的前提，那就是村民的參與意識與主體意識。因此，在推進鄉(xiāng)村自治以及村規(guī)民約的實踐過程中要注意這兩種意識的培養(yǎng)：其一，注重宣傳教育，讓村民在日常的教育和宣傳中逐漸樹立參與意識和主體意識；其二，注重村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)、發(fā)揮自治能力的渠道建設(shè)，只有自治渠道暢通了，村民才能夠有機會擔(dān)負(fù)起對鄉(xiāng)村事務(wù)的責(zé)任；其三，重視村民對鄉(xiāng)村事務(wù)提出的意見，為村民的輿論監(jiān)督行政提供有效的平臺，鼓勵村民積極地參與相關(guān)事務(wù)的監(jiān)督，讓村民在發(fā)揮主體作用的實踐中深化對社會事務(wù)主人翁的認(rèn)識。

第二，村民自治組織建設(shè)。村民自治組織是村民自治的重要載體，推進村民自治組織建設(shè)不僅可以凝聚村民共識、推進村民自治、體現(xiàn)基層事務(wù)處理的民主性，也有利于推進鄉(xiāng)村善治。其一，對村民自治組織結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，村民自治組織既需要為國家的政策提供協(xié)助，又需要為村民事務(wù)提供服務(wù)，因此通過結(jié)構(gòu)優(yōu)化不僅可以更好地服務(wù)兩者，也可以提高辦事效率；其二，村級事務(wù)的處理要根據(jù)自己服務(wù)的對象確定優(yōu)先順序，對不同等級的事務(wù)以及輕重緩急分類處理，尊重村民的法律權(quán)利；其三，在村規(guī)民約的制定和實施過程中，注重村民的意見，切實根據(jù)村內(nèi)實際對內(nèi)容進行調(diào)整，防止村規(guī)民約的形式化以及村規(guī)民約的去契約化；其四，村民自治組織建設(shè)要按照國家法律規(guī)定來推進，對村內(nèi)事務(wù)的分工要注意專業(yè)化，提倡效率，注重實際。

第三，政府參與鄉(xiāng)村事務(wù)的路徑優(yōu)化。政府對于村級事務(wù)的處理具有重要的影響，也是鄉(xiāng)村社會諸多政策的積極推進者。為了更加有效地參與到鄉(xiāng)村事務(wù)的處理上，政府可以在以下三個方面做出積極的探索：其一，根據(jù)科層制的要求進行事務(wù)的安排，為村民提供專業(yè)化、高效率的政府服務(wù)；其二，政府在參與到鄉(xiāng)村自治事務(wù)中時，多以建議為主，減少不必要的干預(yù)，對鄉(xiāng)村事務(wù)的處理提供必要性的資助，并且政府資助更多地傾向于民生領(lǐng)域；其三，政府要做好自我監(jiān)督，在深化對“善治”政府理解的基礎(chǔ)上，積極地實踐“善治”理念。