風險理念轉變與我國農村返貧風險長效治理

王三秀

（華中科技大學 社會學院，湖北 武漢 430074）

一、引言

2020年是我國實現全面建成小康社會目標的關鍵之年，也是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年。在扶貧已經取得巨大成果后，如何有效防范應對農村返貧風險，成為我國扶貧持續(xù)深入推進的關鍵因素。據各地初步摸底，已脫貧人口中有近200 萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300 萬存在致貧風險。[1]2020年中央一號文件《中共中央 國務院關于抓好“三農”領域重點工作 確保如期實現全面小康的意見》也特別提出，鞏固脫貧成果，防止返貧，加強對不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶的動態(tài)監(jiān)測，將返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時納入幫扶，為鞏固脫貧成果提供制度保障。進入后扶貧時代，我國需要實現從應對絕對貧困到建立解決相對貧困的長效機制的轉型，但這一轉型必須以脫貧穩(wěn)定為基礎。因此，如何分析看待農村返貧風險，并進行有效治理，是我國后扶貧時代亟待研究的理論與實踐問題。對此，目前有的地方已形成了專門的政策，如陜西省脫貧攻堅領導小組辦公室下發(fā)《關于進一步完善防止返貧致貧動態(tài)監(jiān)測問題排查機制的通知》，確定收入型、保障型及發(fā)展型風險點，并制定相應的對策。特別提出要及時排查發(fā)現建檔立卡戶、邊緣戶、收入驟減或支出驟增困難農戶的致貧返貧風險情況，及時有效落實針對性幫扶措施。[2]目前已存在多角度的分析探索，但尚存在不少的局限性，如注重以脫貧戶為單位共性分析，忽視個體復雜的風險情形及致因差異，在治理對策上注重具體操作，忽視對深層問題的探索。[3]在分析框架上主要局限于收入方面，忽視了國際上廣泛認可的多維貧困概念。[4]尤其缺乏在風險理念創(chuàng)新視角的分析探索，這是一種不可忽視的理論邏輯缺失，因為在我國扶貧中的返貧問題，本質上應視為一種治理風險現象，并存在遠比收入重新陷入困境的更為復雜的風險情形，需要確立和建構政府應對特定風險的觀念與能力。習近平總書記在2019年省部級主要領導干部堅持底線思維，著力化解防范重大風險專題研討班開班式的講話中特別提出，要強化風險意識，提高風險化解能力，透過現象把握本質。這對農村返貧風險分析治理同樣具有重要指導意義?；诖耍疚脑噲D以風險觀念的創(chuàng)新轉變?yōu)榛纠碚撨壿嬇c分析視角，進行嘗試性探索，以彌補此方面的研究缺失。

二、風險理念轉變：農村返貧風險研究的邏輯基點

梳理和分析社會風險研究成果發(fā)現，關于這一議題的研究經歷了一個從理論建構到轉變拓新的過程。德國學者烏爾里?！へ惪嗽凇讹L險社會》一書中形成了關于現代社會風險系統(tǒng)的理論，其重要內涵包括：一是從風險對象看，基于風險全球化視野，強調社會的各個階層風險性，包括不同職業(yè)和不同教育程度人群，同時，不同風險人群避免、應對和補償風險的能力也存在差異。二是從風險致因看，主要是由現代性引起的不安全方式以及各種錯誤決策引起的，這是與自然風險最大的不同之處。同時，風險原因也與社會結構具有密切聯(lián)系，從財富分配結構看，存在“財富在上層聚集、風險在下層聚集”的差異性。[5]36對于風險致因的現代性問題，英國學者吉登斯有著更為系統(tǒng)的闡述，他提出社會現代性是一種雙重現象，即在給人們帶來機會與成就的同時，也造成各種風險，如社會機制的崩潰、生態(tài)的破壞、核沖突及可獲得資源的有限性等。[6]150三是從風險應對策略看，主要改變現代性及決策內容與方式，因為“風險取決于決策；它們以工業(yè)化方式被生產，并在這個意義上具有政治上的反思性?！盵5]225反思現代性并進行新決策的核心是，調整單純追求經濟效益的線性工業(yè)化理念與方式，強化風險意識、集體意識和溝通意識，構建風險制度化與非制度化相結合的新決策。

上述風險觀念對當今社會風險的分析化解仍具有重要的啟示意義。但隨著社會情境的轉變，特別是人們生存客觀條件的變化，對社會風險理念創(chuàng)新拓展成為必然要求，這種新的理論發(fā)展集中體現在英國學者彼得·顧柏等人對新社會風險理念的探索，進而實現了以下三方面的風險理念轉變：

第一，風險人群的轉變：從普遍人群到特殊人群?？傮w看，新風險人群認識更加具有多樣化和個性化，應對策略也更具有創(chuàng)新性和精細性。“新風險產生新的利益群體，他們同舊風險相關人群交叉，情況更復雜?！盵7]7總體看，新風險理念更為關注殘疾人、兒童、老人、就業(yè)能力較弱青年群體、婦女等群體，他們是新風險研究的重點人群，因為這些人群在市場競爭、政治活動及社會資源獲得上的弱勢性，比社會其他人群更容易陷入貧困風險。

第二，風險原因認識的轉變：從一般社會分析到社會與個體情境考量的有機整合。產生新風險的主要原因是勞動力市場頻繁變化、人口老齡化及家庭照護困難而影響就業(yè)，同時也由于個人生存與發(fā)展能力的不足，以及特殊的家庭困境等。2003年，芬蘭等社會福利較高國家的專家工作組特別建議，通過修訂勞動法，使雇員在安排照顧他們父母的時候有臨時的請假權，使那些照顧年邁父母的人可以選擇縮短工時。同時提出照顧和服務的計劃，通過增加國家對市政的撥款，希望增加4500 名照顧老人的工作人員以彌補目前的人員缺口，[7]83使更多存在照顧困境的家庭成員能夠就業(yè)。

第三，風險應對策略理念轉變：從宏觀社會思考到積極的個性化措施。主要是通過鼓勵和提供不同選擇、不同行為方式來滿足特定個人及家庭防范陷入貧困風險的需求，促進家庭生活方式的積極變化；不主張大量政府財政支出，而是強調弱者進入勞動力市場的平等權、家庭和工作的平衡，以及有利于其進入勞動力市場的培訓和教育等。從本質看，新風險福利政策主要關心的是動員群眾提高競爭力，擴大機會，改變行為和對責任的預期。[7]9這也是對傳統(tǒng)福利國家傾向于向貧困者提供大規(guī)模福利支出政策的新調整。

不難看出，上述新風險及應對理論的一個突出特點是，將風險與特定人群貧困風險發(fā)生與特殊治理策略分析進行了直接的關聯(lián)，不僅實現了風險理念的轉變，也為各種人群返貧問題的研究提供了新思路。其重要價值體現在：

一是有益于充分細致地把握返貧風險人群的差異性。新風險的研究特別關注從普遍人群到特殊人群的轉變?！吨袊r村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》中也提到，到2020年，我國要穩(wěn)定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房，這顯然也是使用多維貧困的概念，并蘊含著人群差異。目前，人們對多維貧困范疇認識仍在繼續(xù)拓展，有學者將就業(yè)質量、賦權、體面生活能力、主觀福祉及安全等缺失或不足，都作為貧困的基本維度。[8]2

二是有益于把握返貧風險致因結構的復雜性。這種復雜性與人們對貧困內涵的認知有著密切聯(lián)系。對于何為貧困，人們的認知已經歷一個逐步細化和全面的過程。目前，從收入貧困到多維貧困已成為人們對貧困致因的基本共識，并得到國際組織的肯定。1997年，聯(lián)合國出版的《人類發(fā)展報告》中提到了人文貧困概念以及貧困的三個指標，即壽命的剝奪、知識的剝奪和體面生活的剝奪。同時，進一步認識到多維貧困內部的分層及循環(huán)影響關系，如剝奪意味著應享有權利、機會、途徑的喪失，從而導致發(fā)展能力的不足，這是收入不足的深層原因。阿馬蒂亞·森可行能力貧困理論中，貧困指除了收入和物質匱乏以外，主要體現為可行能力的貧困。“可行能力的視角聚焦于他們有理由珍視的那種生活，以及去擴展他們所擁有的真實選擇能力也即實質自由”[9]293，并將可行能力缺失視為收入貧困的根本原因，同時這也是返貧風險發(fā)生根本原因。

三是促進新時期扶貧中應對返貧風險的策略創(chuàng)新?；诙嗑S貧困概念，并引入個性化返貧風險分析，不僅能夠更為全面地認識其中的風險情形，而且有益于探索避免不同類型返貧風險之間惡性循環(huán)累積問題。從國外實踐看，在新風險研究影響下，不少國家加大對老年人和殘疾人服務居家照顧、青年就業(yè)培訓、人力資本建設、殘疾人就業(yè)扶持服務等支出比例，貧困風險治理的政策設計與實踐模式也都發(fā)生了新變化，并帶來了積極效果，頗具啟示意義。

三、風險理念轉變視域下農村返貧風險特質及根源

（一）返貧風險的四重特質

第一，返貧風險的疊加性。意味著脫貧人群多種風險的共存性及其相互交織影響的狀態(tài)。以農村老年人及殘疾人為例，他們不少人存在收入不穩(wěn)定、身體機能逐漸退化、生活環(huán)境和照顧需求難以充分滿足、慢性疾病造成不同程度的身心健康問題，自主能力不足風險更為突出。

通過近年的實地調查發(fā)現，目前農村留守老人存在頗具代表性的返貧風險疊加情形：他們較常見的現實生存情況是，兒子和兒媳婦常年在外務工，孩子由老人照管，常常會擔心孫輩的安全；老年人很少收到兒子寄款；艱難種植幾畝地，有時支出都超過了實際產出收入，也難以采用新技術增產增收；老年人大都患有慢性疾病，新農合對健康貧困緩解作用有限。而失能老人的返貧風險更為突出。研究顯示，我國現有9%的居家養(yǎng)老的老年人失能，相當于老年人口數量的1200 多萬，尚有54%老年人存在部分照料需求未能完全滿足。[10]這對老年人個人還有家庭都是較大的返貧風險原因，因為家庭照顧會直接限制家庭成員的勞動就業(yè)參與，在發(fā)生重大疾病及自然災害的情況下，返貧的風險程度更高。

第二，返貧風險延續(xù)性。在新風險的致因理念中，新風險主要的原因包括勞動力市場頻繁變化、人口老齡化、家庭照護困難及個人就業(yè)能力不足等綜合因素。只要這些問題未能有效解決，農村返貧風險始終存在，并顯現延續(xù)性狀態(tài)。以上問題的解決需要綜合性措施，但在貧困地區(qū)扶貧財政支出總體不足及多元主體扶貧共治格局尚未真正形成的情況下，返貧風險延續(xù)性必然客觀存在。以易地搬遷扶貧對象為例，收入來源單一性和家庭成員患病或殘疾的比例分別為19%、20%；43%的受訪貧困戶家庭收入來源主要為外出務工，另有26%的受訪對象表示收入來源以政府幫扶資金為主。部分貧困戶仍然存在難以就業(yè)的問題，有高達42%的受訪對象認為改善就業(yè)條件是政府最需要改進的幫扶措施。認為脫貧致富中發(fā)揮主要作用的力量主體是各級政府、自身努力、社會幫扶和其他原因的受訪對象占比分別為42%、36%、18%、4%，對依靠自身實現脫貧致富的信心與決心存在不足。[11]

第三，返貧風險人群多樣性。對是否為返貧風險人群衡量判斷的一個主要依據是，觀察分析農村居民個人應對返貧風險能力的狀況。根據印度學者阿馬蒂亞·森可行能力貧困理論，這種能力應包括能夠擁有足夠的收入來購買各種商品和服務，具有延長壽命、享受健康身體、獲得更多知識以及參與社會公共事務等各種能力。據此來看，農村有待康復的殘疾人、受教育程度低者、勞動能力差的老年人群、就業(yè)困難人群等，都存在這樣或那樣的自身能力不足，都可能成為返貧風險較高的人群。

第四，返貧風險的變動性。指因貧困者自身及環(huán)境因素而造成返貧風險的變動性特點。以健康貧困返貧風險為例，這種風險與年齡有著直接關系。隨著年齡的增高，這種風險也逐漸增大。從實質上看，返貧風險的變動性實際上體現為一種貧困的脆弱性狀態(tài)。2000年度世界銀行報告中首次使用返貧風險的變動性這一概念，學者已有多種研究，主要指居民或家庭面對各種隨時可能發(fā)生的外部不利沖擊時，存在敏感性、承受力、適應性及恢復力不足的狀態(tài)。有學者也強調，對貧困脆弱性的研究，要特別關注在某點或某個時間概念的脆弱性風險程度。[12]在這些能力方面，對于新近脫貧的農民而言，顯然存在更大能力局限性和較高的返貧風險性。隨著新時代以相對貧困治理為主要任務的推進，這種風險具有雙重變動性，即或者風險性增加，或者得到一定緩解，對其中的具體情形與原因都需要深入探索。

（二）返貧風險致因之分析

第一，貧困者個人仍存在較深層的貧困因素。阿瑪蒂亞·森從收入、能力、賦權等不同層面對多維貧困進行了界定。在這種注重各維度貧困內在聯(lián)系的“空間思維”中，將文化知識不足和能力缺失作為收入貧困深層因素。從我國貧困地區(qū)情況看，這些深層次方面的問題仍較為突出，主要由于貧困地區(qū)農村普遍知識文化水平不高。2018年貧困地區(qū)常住勞動力人口中，不識字或識字不多所占比重為7.8%，小學文化程度占35.3%，初中占44.8%，高中占8.6%，大專及以上文化程度僅占3.5%。勞動力中初中及以上文化程度所占比重為56.9%，可見，文化知識不足在很大程度上制約脫貧發(fā)展空間的拓展。（參見圖1）

圖1 2018年貧困地區(qū)常住勞動力文化程度分布

此外，2018年貧困地區(qū)農村勞動力中只有22.7%接受過技能培訓。其中，18.2%的勞動力接受過農業(yè)技術培訓，只有11.7%的勞動力接受過非農技能培訓。可見，農村居民文化水平總體上還處于較低狀態(tài)[13]35，這直接制約了其風險應對能力的提升。

第二，多主體協(xié)同治理不足。西方學者克雷斯·德·紐伯格認為，現代社會有五個構成因素可被用來滿足人的福利需要和控制風險要求，它們分別是市場、家庭、社會網絡、會員組織和政府當局。這些機構共同構成了一個福利的五邊形。一項政策目標往往是單一措施所難以達到的。早在2007年我國國務院發(fā)出的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》就提出，建立農村最低生活保障制度，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動能力的人積極勞動、脫貧致富。脫貧致富的發(fā)展往往需要多部門參與，不能僅僅依靠民政部門。因此，我國2014年《社會救助暫行辦法》中強調多部門協(xié)同的同時，還專章規(guī)定了社會力量參與，縣級以上地方人民政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式，向社會力量購買服務。對于老年人群體而言，更加需要多樣化服務支持，否則他們就難以真正擺脫多維貧困返貧風險的疊加狀態(tài)。正因為如此，我國目前在促進多主體應對貧困的協(xié)同治理方面，已形成了相關政策制度，但總體看，實踐效能亟待提升。其一，一些政策規(guī)定的政府責任難以落實，其重要根源在于制度不夠細化。2014年《社會救助暫行辦法》規(guī)定了國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法，給予就業(yè)救助。這些規(guī)定有利于貧困者主體性能動性激活運用，但目前政策落實情況亟待改進。同時，還規(guī)定了醫(yī)療救助范圍，主要指最低生活保障家庭成員及特困供養(yǎng)人員，總體看其范圍較小，其他困難人員獲得救助存在一定困難，因病致貧風險仍然存在。其二，其他社會資源參與不足、對社會參與激勵扶持制度建設不足等。例如未能形成有效的家庭政策制度。促進家庭資源參與返貧風險治理在國外已存在不少相關制度，韓國《國民年金法》規(guī)定贍養(yǎng)60 歲以上的父母或二級以上殘疾父母的公民，政府可支付附加年金，而我國在以細化激勵措施動員整合家庭資源參與扶貧方面尚重視不足。我國《社會救助暫行辦法》還規(guī)定了縣級以上地方人民政府應當發(fā)揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業(yè)服務，但如何將以上制度具體落實，還需要進一步探索。其三，目前基層民政與扶貧部門普遍存在扶貧任務重、工作經費少、人員不穩(wěn)定及專業(yè)人才缺乏問題，直接制約了制度執(zhí)行能力，各主體之間銜接協(xié)作關系亟待改善。調查表明，不少地方扶貧中，扶貧部門、民政部門與殘疾人機構等扶貧信息未能有效銜接，不同扶貧項目扶貧數據交換也存在一定困難。

第三，存在多重不利的環(huán)境因素。社會學的場域理論表明，一種現象和行為總是受到特定場域因素的影響，返貧風險也不例外。目前，農村地區(qū)還存在一些對穩(wěn)定脫貧不利的環(huán)境因素，主要體現在：一是目前法律政策環(huán)境存在缺失，貧困人口在重大或慢性疾病使生存權受到威脅時，仍會存在較大的支出壓力，不少地方雖然已開始制定實施了支出型貧困救助幫扶制度，但細化執(zhí)行制度還不夠健全，發(fā)展型功能尤其不足，從而處于脆弱狀態(tài)；未能在農村地區(qū)形成民間機構、企事業(yè)單位和社會團體協(xié)同共治的社區(qū)治理環(huán)境。我國扶貧立法制度發(fā)展存在城鄉(xiāng)立法不平衡、基本立法缺位、制度碎片化及缺乏應有整合等問題，這些都制約著政府責任落實。二是貧困地區(qū)文化環(huán)境有待于優(yōu)化，Johnson和Schwarts 認為，在確定任何特定人群需求時，必須考慮其生活方式、文化和價值觀系統(tǒng)，必須考慮所幫之人的身體、情感、認知、社會和精神屬性。[14]79從目前看，貧困者認知還存在一定問題，如對扶貧過度依賴心理，自我脫貧信心不足，存在主體性文化困境。有學者根據阿馬蒂亞·森自由的工具性作用和建構性的分析框架，認為當前我們對待社會救助體系的理念是一種明顯的工具價值觀，而忽視了“建構性作用”或目的價值。[15]建構性作用主要指對貧困者自身文化價值等方面的改變，我國在這方面重視不夠。并且有些制度規(guī)定很可能成為貧困者潛能發(fā)揮的抑制因素。同時，我國也存在一些福利立法制度的缺位，如特殊人群的福利津貼制度等，包括老年人、兒童、殘疾人及慢性病人專項福利立法缺位。三是自然資源環(huán)境不利影響。我國貧困問題仍主要集聚于中西部地區(qū)，這些地區(qū)自然環(huán)境相對不利，這不僅制約著當地產業(yè)的發(fā)展，也影響著人們脫貧可持續(xù)性。從世界衛(wèi)生組織對健康定義看，“健康不僅為疾病或羸弱之消除，而系體格、精神上的完滿狀態(tài)以及良好的適應力”。該定義中健康是被視為多層面的，而貧困者生活的環(huán)境往往對其有著重要影響。健康權利主要包括兩大類型：與“保健”有關的權利，主要是治療保健與預防保健權利；與健康保障基本前提相關的權利，如安全飲水、適當衛(wèi)生設備、適當的營養(yǎng)、健康有關的信息、環(huán)境衛(wèi)生及職業(yè)衛(wèi)生等權利。[16]235而我國中西部地區(qū)，存在上述相對不利的自然環(huán)境，對貧困人口健康及可持續(xù)資源獲得都存在不利影響。綜上，可以將農村返貧風險致因及風險特性進行分層歸納。（見圖2）

圖2 農村返貧風險致因的分層識別及風險特質圖

四、風險理念轉變視域下農村返貧風險長效治理策略

在我國后扶貧時代的貧困治理中，應將返貧風險有效治理作為扶貧深入推進的重要目標，并形成具有長效化的風險治理策略，主要包括：

（一）轉變扶貧政策觀念，實現扶貧政策的功能創(chuàng)新

在未來扶貧救助中，應在不斷完善兜底扶貧制度前提下，更多突出可持續(xù)生計發(fā)展功能。一是在適度擴大可享受服務性支出福利人群范圍，對低保邊緣戶給予適度保障的同時，將適當延長保障期限與促進發(fā)展相結合，以防止扶助對象再次陷入貧困的風險。

二是在多維貧困治理整體的觀念下，為各種返貧風險人群提供更多的服務性支持，逐年加大政府在這些方面的財政投入，借鑒或參照國外已有的經驗，如歐盟國家、北歐國家等在新風險開支方面都有所增加，包括對老年人和殘疾人的福利開支、家庭服務開支、勞動力市場積極支持開支等[7]14；再如加拿大在包括補貼、捐贈、社會援助等方面的開支占政府開支的比例也逐年上升。（見圖3）

圖3 加拿大的補貼、捐贈、社會援助及其他支出占政府支出的比例

三是重視對返貧風險人群的人力資本投資。為降低返貧風險，對特殊群體應采取更加具有針對性的早期預防措施。如在積極應對老齡化理念下，將老年人因健康問題返貧的治理重點放在促進健康、預防疾病、有質量的初級保健和長期保健策略上，注重增加其健康參與能力，完善對慢性疾病農村家庭的家庭成員健康參與的具體激勵制度等。

（二）整合創(chuàng)新扶貧制度體系，促進多主體應對返貧風險的協(xié)同共治

一是具體措施的整合。這種整合能夠整體地解決貧困者物質性收入及非物質性機會、服務和權利不足等問題，實現扶貧效能的最大化。如英國對殘疾人身體、精神健康疾病康復項目聯(lián)動的“組合型福利”，使殘障男士和殘障女士的就業(yè)率分別上升了32%和23%，遠超過同期非殘障人士上升3%和4%的就業(yè)率。[17]149我國也可借鑒國外做法，拓展救助式扶貧的功能，將促進自立嵌入最低生活保障中，將農村低保、扶貧開發(fā)、就業(yè)援助、殘疾人政策及老年人福利等多種政策銜接，注重參與主體嵌入性行動，避免行動分割。將就業(yè)機會提供及必要技能的學習整合于農村基本生活救助中，以充分激發(fā)他們的潛能。

二是非正式與正式制度的整合。在正式制度方面，要加強立法。反貧困的宗旨、主體、對象、標準、目標、內容途徑、方式、措施等都需要法治建設。[18]192但目前在返貧風險應對中，應把握好著力點，主要是解決合理的財政分擔機制的立法規(guī)定，調動各級政府的積極性，改變地方政府承擔的財政責任過重，或者資金難以配套問題，并使縣級地方基層部門在扶貧救助資金使用上享有一定自主權；通過立法制度完善，充分發(fā)揮貧困者反貧困作用，使貧困者成為反貧困中權利義務的統(tǒng)一體，動員貧困者積極參與政府反貧困活動，同時加快完善我國就業(yè)相關法律法規(guī)，改變專門立法不足、配套性制度缺失等問題，將貧困救助與促進貧困人群就業(yè)相結合，使貧困者通過就業(yè)持續(xù)脫貧的權利得到有效保障。非正式制度是法規(guī)、政策等制度的延伸、闡釋和修正，是得到社會認可的行為規(guī)范和內心行為準則。[19]64這些規(guī)則有利于融合農村扶貧資源。目前，多地探索出“孝心基金”這一扶貧養(yǎng)老新模式。以山東省沂南縣為例，2018年1月數據顯示，沂南縣已經在864 個自然村推行了“家庭養(yǎng)老孝心基金”，覆蓋率達到92%，收到子女繳納的孝心資金8447 萬元，募集社會愛心資金1056 萬元，縣財政投入獎勵資金1400 萬元，惠及70392 名老人?！啊痧B(yǎng)老’的創(chuàng)新模式，依靠的是村規(guī)民約的道德約束力，重構了農村孝德平臺，做活農村社會治理文章，從根本上解決了農村老年群眾的養(yǎng)老問題。”[20]

三是城鄉(xiāng)扶貧政策的整合。近年來，我國不斷加大對農村扶貧支持力度，但隨著脫貧攻堅階段性任務的完成，農村未來扶貧資金可持續(xù)問題值得關注。中央政府對農村最低生活救助轉移支付水平遠遠低于城市，這種狀況應盡快加以解決。在我國相對發(fā)達的地區(qū)，城鄉(xiāng)一體化制度逐步實行，一些地方已進行了多年實踐，如2001年10月1日，浙江省開始實行城鄉(xiāng)一體化居民最低生活保障。但是其他一些地區(qū)，特別是相對落后的農村地區(qū)在擴大救助對象的范圍和增加多種救助資金方面尚存在扶貧救助城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展不足問題，進而造成農村地區(qū)的貧困治理長期處于資金不足狀態(tài)，不利于返貧風險有效應對，為此需要加強城鄉(xiāng)返貧風險治理整合全面性。此外，應及時調整城鄉(xiāng)居民最低生活保障標準測算方法，實現城鄉(xiāng)統(tǒng)一，同時注重將更多扶貧資源向農村返貧風險較高的人群傾斜。

（三）注重扶貧環(huán)境整體治理，形成返貧風險治理的有利外部條件

第一，注重改善農村脫貧穩(wěn)定的政策環(huán)境。細化優(yōu)化支出型貧困救助制度，將發(fā)展型政策觀念引入其中，使救助注重貧困家庭的個性化需求，如向患病的青少年傾斜教育資源，就業(yè)扶持向患病的勞動力傾斜就業(yè)機會等。加快落實2020年中央一號文件提出的擴大職業(yè)教育學校在農村招生規(guī)模和提高職業(yè)教育質量政策指示，推動基本公共文化服務向鄉(xiāng)村延伸，提升農民人力資本；依托現有資源建設農業(yè)農村大數據中心，加快物聯(lián)網、大數據、區(qū)塊鏈、人工智能等現代信息技術在農業(yè)領域的應用，提升貧困農民利用現代信息技術脫貧發(fā)展能力。第二，注重貧困農民文化觀念的轉變。除了繼續(xù)必要物質幫扶外，強化觀念轉變，促進農民進行新的價值觀建設，通過政府購買專業(yè)服務，充分發(fā)掘他們的潛能，在農村形成有利于防范返貧風險的互助文化環(huán)境，更多培育貧困者契約責任觀念，對自身長效脫貧承擔應有責任。第三，對扶貧工作人員，在保障工作人員數量的同時，提升其扶貧專業(yè)化知識水平。在遵循立法政策制度原則下，確定積極能動的主體責任擔當概念，敢于在扶貧資源的分配內容及方式等方面積極創(chuàng)新，以此助力形成返貧風險治理的良好文化環(huán)境。

五、結語

對風險理念轉變的研究，不僅能夠有效拓展社會風險的研究視野，而且為政府提升治理農村返貧風險的能力提供了新思路，其要義在于：既要看到返貧影響因素的復雜性和多樣性，又要善于識別和把握風險形成的關鍵因素，并注重各種影響因素的內在關聯(lián)，以便采取整合化的治理措施。

與脫貧治理相比較，返貧風險治理在一定程度上對扶貧主體的貧困治理能力提出了更高要求，其核心是在時間、空間、人群及水平等方面，使風險治理效能得到有效保障，體現了一種對特定風險的精準分析與應對能力，這種能力需要納入國家整體治理能力的提升范疇。在能力提升過程中，應著力優(yōu)化相關政策制度，使各扶貧參與主體及貧困者自身相互間權責關系清晰化與規(guī)范化，并在信息共享、決策參與、資源運用及責任承擔等方面形成操作性制度安排，進而促進各主體有效發(fā)揮積極作用。為此，需要創(chuàng)新治理策略，引入貧困家庭成員參與老年人照料服務的激勵性福利制度等；創(chuàng)新運用扶貧契約法治形式，促進契約化形式在扶貧中更廣泛的運用，以便形成權責統(tǒng)一的契約文化氛圍；同時創(chuàng)新政府資金的支持形式，從而使各種主體資源在農村返貧風險的長效治理中得到最大限度的動員和整合運用。