論共同富裕視角下的養老保險第三支柱

傅志明，魏福臨

(山東工商學院 公共管理學院,山東 煙臺 264005)

建立多層次養老保險體系，既是發達國家的普遍做法，也是我國自1991年城鎮企業職工養老保險制度改革以來的一貫政策。但是，直到2018年，財政部等五部委聯合印發《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》，作為多層次養老保險體系重要組成部分的第三支柱養老保險才開始進行試點探索。試點效果卻并不理想。截至2020年4月底，試點地區累計實現保費收入3億元，參保人數僅4.76萬人，主要為月收入為1.7萬～3.7萬元的人群，且有七成參保人集中在上海。究其原因，是我國經濟發展水平低，還不具備發展第三支柱養老保險的條件嗎？還是五部委出臺的試點方案不合理，不符合我國的客觀實際？亦或是存在其他限制因素，制約了第三支柱養老保險的發展和試點工作的開展？2021年，我們開啟以共同富裕為目標的社會主義現代化建設新征程，習近平總書記提出“要加快發展多層次、多支柱養老保險體系，更好滿足人民群眾多樣化需求”。養老保險第三支柱擺脫困境、適應共同富裕的目標要求而加快發展，以盡快形成具有中國特色的多層次、多支柱養老保險體系，已成為擺在我們面前的一個重要問題。

一、文獻回顧

養老保險第三支柱在我國一直沒有發展起來，特別是對2018年開始的個人稅收遞延型商業養老保險試點效果很不理想，學者們觀點各異，總括來看，認為有三個方面原因：一是認為發展第三支柱的經濟條件尚不具備，主要是認為居民收入與勞動報酬偏低[1]、國民收入分配不平衡與養老金結構失衡[2]、居民購買個人儲蓄性養老保險的能力不足[3]，以及因購買力水平限制導致中低收入人群對稅延養老保險需求過低[4]等。二是認為制度設計存在缺陷，適用性較差限制政策空間和激勵效果[5]、優惠政策缺乏吸引力[6]、稅收優惠政策有待完善[2]、稅優政策設計不當、稅前扣除額度計算方式復雜、稅優流程操作繁瑣[7]、稅優覆蓋參保人群范圍窄、稅優機制存在累退效應、扣除限額未考慮動態調整、對中途退保或提前支取行為缺乏涉稅限制[8]等。三是認為還存在其他一些制度性和非制度性限制因素，包括商業養老產品市場不成熟[6]、國民教育不足[9]、居民購買意愿不強烈、創新性產品供應不足[10]、存在限制制度設計的可能性邊界、養老儲蓄與刺激消費存在沖突[5]、三項制度的個人賬戶分立、與財稅系統協調不足[6]、財稅政策的實施載體有待從產品制轉換為賬戶制[2]、個人養老金公共服務平臺缺少、試點產品投資收益偏低吸引力不足[9]、缺乏激勵保險公司開設業務的稅優政策等問題制約其發展[8]。

上述三方面對養老保險第三支柱的發展都有影響，但影響的程度不同。第一方面的影響是決定性的，直接關系到養老保險第三支柱能不能發展。后兩方面的影響雖然也有差別，但都不是決定性的，而是可以采取措施改善，以滿足養老保險第三支柱發展的需要。因此本文以下部分將首先通過國際比較，分析我國是否具備了發展第三支柱養老保險的基本經濟條件。在此基礎上，從共同富裕的視角，對個人稅收遞延型商業養老保險試點方案在制度設計與組織實施方面存在的問題進行分析，并提出養老保險第三支柱擺脫困境及加快發展的思路。

二、我國已基本具備發展第三支柱養老保險的經濟條件

發展第三支柱養老保險，首先應該考慮是否具備適合發展養老保險第三支柱的經濟發展條件。表 1是歐美5個發達國家及韓國發展養老保險第三支柱時的GDP總量、人均GDP和人均GNI數據。其中，人均GDP在0.72萬～4.25萬美元之間，人均GNI則在0.80萬～4.31萬美元之間，差異都比較大。一個重要原因是各國建立養老保險第三支柱的時間差別比較大，從1974年到2012年，時間跨度達38年。有的國家還在不同的時間建立了養老保險第三支柱。如果只看各國第一次建立養老保險第三支柱時的情況，2000年以前建立的美國(1974年)、英國(1986年)和韓國(1994年)人均GDP分別為0.72萬、1.06萬和1.04萬美元，人均GNI分別為0.80萬、1.01萬和0.99萬美元，都在1萬美元左右。2000年以后建立的德國(2002年)、法國(2003年)和加拿大(2012年)人均GDP分別為2.51萬、2.96萬和4.08萬美元，人均GNI分別為2.37萬、2.60萬和4.31萬美元，均遠高于美、英、韓三國，且建立時間越晚，建立時的人均GDP和GNI越高。這并不說明建立時間晚，所要求的經濟條件就會變得更高，僅僅說明建立時間晚的國家有了更好的經濟條件。較早建立養老保險第三支柱的美、英、韓三國，都是在1萬美元左右建立的，這可以看成是建立養老保險第三支柱的最低經濟條件。

表1 國際上在發展第三支柱養老保險時GDP總量、人均GDP、人均GNI的對比

按照這一標準，1991年開始進行國有企業職工養老保險制度改革時，完全不具備建立養老保險第三支柱的經濟條件，當年的人均GDP僅有333美元。2008年《國務院辦公廳關于當前金融促進經濟發展的若干意見》提出對養老保險投保人給予延遲納稅等稅收優惠模式進行探索時，人均GDP也只有美元3 468美元，仍然差得很遠。當年天津在濱海新區進行了建立補充養老保險試點，天津市的人均GDP達到了8 554美元，離1萬美元的最低標準差距仍然比較大。2010年福建省廈門市探索建設廈門保險改革發展試驗區，提出建立養老保險第三支柱，當年全國人均GDP為4 550美元，廈門市達到了9 013美元，全國差距仍較大，廈門市已比較接近了。2011年廣東省深圳市探索保險創新發展試驗區建設也提出建立養老保險第三支柱，當年全國人均GDP達到了5 618美元，深圳市則達到了17 716美元，全國仍有較大差距，深圳市則已經遠高于1萬美元的最低標準。三地的探索最終都被叫停了。但從中也可以看出，我國的人均GDP水平一直在以較快的速度向1萬美元的最低標準靠近，部分先發地區在2010年前后就已經達到或超過這一標準了(見表 2)。

表2 歷年中國人均GDP

2018年開展個人稅收遞延型商業養老保險試點時，我國的人均GDP達到了9 976美元，但有10個省份的人均GDP超過了1萬美元(見表 3)，有15個地級市(見表 4)的人均GDP已經超過了2萬美元，應該說已經基本具備了探索建立養老保險第三支柱的經濟條件。選擇試點的上海市、福建省(含廈門市)、蘇州工業園區人均GDP分別為2.04萬美元、1.38萬美元、4.77萬美元，都較大幅度超過了1萬美元的最低標準。2018年以后，我國經濟繼續保持較快速度增長，2019年全國人均GDP就超過的1萬美元。2020年繼續提高到1.05萬美元。

表3 2018年人均GDP超1萬美元的10個省份

表4 2018年人均GDP超2萬美元的15個城市

在人均GDP達到1萬美元的情況下，居民是否具有足夠的購買力參加第三支柱養老保險呢？表5反映了2018—2020年全國居民人均可支配收入、人均消費支出及人均結余情況。近三年全國居民人均可支配收入與人均消費支出都不斷提高，人均結余金額則以更快的速度提高，從2018年的8 375元增長到2020年的10 979元，占可支配收入的百分比則從2018年的29.7%增長到2020年的34.1%。這說明全國居民每年都有了一定的資金結余，而且結余額越來越多，具備一定的能力用于購買第三支柱養老保險。但總體而言，購買力還很有限。

表5 近三年全國居民人均可支配收入和消費支出

第三支柱養老保險作為一項政府鼓勵、自愿參加的商業保險產品，并不要求每一個人都購買，也不是每個人都按最高標準購買，特別是在制度建立初期，購買此產品的只能是一部分人，按照每月1 000元購買此產品的人會更少。因此，是否具備建立第三支柱養老保險的經濟基礎，關鍵是看這一部分潛在購買人群的規模是否足夠大。這可以通過城鎮居民年人均可支配收入與消費支出及資金結余情況來反映。城鎮居民年人均資金結余額2018年為13 139元，高于購買第三支柱養老保險的每月1 000元最高限額。如果按照500元/月繳費，每年繳費額僅占資金結余額的45.67%。2020年增長到了16 836元，按照500元/月繳費，每年繳費額僅占資金結余額的35.64%。并且，城鎮人均結余額占可支配收入百分比呈快速提高趨勢，從2018年的33.5%提高到2020年的38.4%。這還是全部城鎮人口平均的情況。如果只是其中的一部分，比如收入較高的50%人口，其購買力還要遠高于這一水平。即使按最高限額每月1 000元購買，所需資金也僅占其資金結余的很小一部分。而我國城鎮化率在2011年就超過了50%。2020年常住人口城鎮化率已達到了63.89%。具有足夠購買力的城鎮人口最少也在3億人以上。這已經遠遠超過世界上任何一個國家初次建立第三支柱養老保險時的人口總數。這充分說明，在人均GDP達到1萬美元的情況下，中國已經擁有足夠數量的居民有足夠的購買力參加第三支柱養老保險。目前，中國完全具備發展第三支柱養老保險的經濟條件。

表6 近三年城鎮居民人均可支配收入和消費支出

三、個人稅收遞延型商業養老保險發展的困境

通過以上分析我們可以得出一個基本結論，即2018年進行的個人稅收遞延型商業養老保險試點之所以沒有達到預期的效果，并不是因為我國經濟發展水平低，還不具備必要的經濟條件，而是其他原因造成的。

首先是功能定位不明確，沒有反映其在多層次、多支柱養老保險體系中應發揮什么樣的作用。雖然《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》明確是“為貫徹落實黨的十九大精神，推進多層次養老保險體系建設，對養老保險第三支柱進行有益探索”，但在整個試點方案中絲毫看不出貫徹落實的是黨的“十九大”報告中的哪一條精神。“十九大”報告提出了“新三步走”戰略，在完成第一步全面建成小康社會以后，從2021年開始，進入到建設社會主義現代化的新征程，其中一個關鍵性目標就是要實現共同富裕。這無疑對多層次、多支柱養老保險體系建設提出了新的要求。但試點方案并沒有反映這方面要求，僅僅對適用對象、稅收優惠政策與征管，以及商業養老保險賬戶與信息平臺、產品及管理等做了規定，似乎沒有什么明確的政策目標。養老保險第三支柱并不是一個純粹的商業保險產品，而是具有特定政策目標、在計劃建立的多層次、多支柱養老保險體系中應發揮特定政策功能的產品，因而必須有明確的功能定位和政策目標，并且其功能定位和政策目標必須與實現共同富裕的要求相一致，成為實現共同富裕的重要制度安排。

其次是稅收優惠額度偏低，激勵作用不足，對潛在參保對象缺乏吸引力。如表 7所示，對適用3%個人所得稅率的工薪階層來說，每月可帶來的優惠額度在12～18元之間；對適用45%個人所得稅率的高收入群體來說，每月可帶來的優惠額度也只有450元。在個人所得稅實行專項附加扣除以后，還在一定程度上降低稅延養老保險產品的抵稅效果[11]。對個人稅收遞延型商業養老保險來說，稅收優惠是其核心優勢，也是個人購買的根本動力[12]，稅收優惠力度太小，自然就沒有足夠的吸引力調動參保人購買。

表7 稅收優惠額度

第三，對中低收入者具有排斥效應，與共同富裕的要求不相符。這包括兩方面：一方面，只有收入達到需繳納個人所得稅的水平，才能夠獲得所提供的稅收優惠。個人收入低于這一水平，不管理實際收入低于這一水平，還是在專項抵扣以后的收入低于這一水平，都不能享受稅收優惠。退休后領取養老金時，卻必須照樣交稅。另一方面，領取退休養老金時需要交納的稅率偏高，如表 8所示，只有當月收入23 000元，個人所得稅適用稅率為20%，每月可優惠稅額為200元時，30年共優惠稅額才能超過退休時應繳所得稅額，才是稅收優惠的凈受益者。實際月收入低于這一水平的參保者，領取養老金時繳納的稅收金額都要高于所享受的稅收優惠額。這對中低收入者無疑具有排斥效應，并且隨著個人所得稅起征點的提高，被排斥的人群規模還會進一步擴大。這不僅降低了他們對這類保險產品未來收益的預期[13]，更使其變成了只有高收入者才能從中獲益的產品。試點地區參保人員主要為月收入為1.7萬～3.7萬元的人群，就是很好的證明。這與以實現共同富裕為目標的社會主義現代化建設要求不符，也有悖十九大報告和十四五規劃提出的收入分配制度改革總體思路。以實現共同富裕為目標的收入分配制度改革總體思路是調高、擴中和提低，重點是要擴大中等收入人群，提高低收入人群的收入水平，各種優惠政策都應該向中低收入人群尤其是低收入人群傾斜。試點方案的實際效果顯然與這一思路相違背。

表8 不同收入下在領取期繳納7.5%稅率后的影響

除此之外，個人稅收遞延型商業養老保險試點方案在制度設計上也有缺陷。如覆蓋范圍較窄，未將靈活就業者納入其中，與靈活就業比重增加就業發展趨勢不相適應[14]；支取方式固定，參保者在投保后合同生效至達到退休年齡前，這段交費期間如果發生特殊情況不能提前支取賬戶內資金，當遇到合同約定的重大疾病時只能選擇退保；采用當月工資6%和1 000元孰低辦法確定稅延額度，計算繁雜，扣除限額也沒有采用動態調整機制等。

四、發展養老保險第三支柱基本思路

我國已經具備發展養老保險第三支柱的經濟條件。按照“十四五”規劃，實現共同富裕到2025年要取得實質性進展，到2035年要基本實現。這就要求我們必須加快發展多層次、多支柱養老保險體系，以更好地滿足人民群眾多樣化的養老需求。因此，今后一個時期將是探索建立養老保險第三支柱的關鍵時期。但從2018年開始的試點來看，多年來被人們推崇的個人稅收遞延型商業養老保險，不僅實際效果不理想，也與我國發展養老保險第三支柱的政策取向不相符，需要對現有發展思路進行調整。本文僅從政策取向與功能定位、應遵循的基本原則兩方面討論分析發展的基本思路，對其他更具體的操作性內容暫不討論。

(一)政策取向與功能定位

在西方發達國家，養老保險第三支柱是作為提高性養老保障制度建立起來的。目的是在面向全體國民的基本養老保險制度之外，為中高收入人群獲得更高的養老金收入創造條件，以滿足其更高水平的養老需要。單純從鼓勵個人為退休養老做更加充分的準備，支持商業保險發展來看是有效的，也有助于集中資金，為經濟發展提供支持。但從另一個角度來看，這種有利于中高收入人群的制度安排，不僅無助于縮小收入差距，促進社會公平正義，反而還會進一步拉大收入差距，使社會階層和收入不平等進一步固化。這與我們以人民為中心的發展思想和最終實現共同富裕的目標追求是相悖的。

作為社會主義市場經濟國家，借鑒國際經驗，利用商業保險的投資理財優勢，發展養老保險第三支柱，為人民群眾提供一個可以使個人財富保值增值的平臺，是十分正確和必要的。這不僅有助于增強養老保險體系的保障能力，更好地滿足退休人員多樣化的養老生活需求，也有助于調節消費，匯聚資金支持經濟發展。但必須遵循以人民為中心的發展思想，與實現共同富裕的目標要求相符合，通過理論創新和實踐探索，建立符合社會主義分配原則、具有中國特色的養老保險第三支柱。

在政策取向上，應對西方發達國家作為提高性養老保障制度的目標取向進行調整，將其作為改善性養老保障制度，主要以提高中低收入人群的養老保障能力為目標，使他們能夠在獲得基本養老保障之外，有能力進一步改善其退休養老生活，更好地滿足人民群眾多樣化的養老需求。至于高收入人群的提高性養老需求，不僅可以通過參加第三支柱養老保險，在一定程度上得到滿足，由于他們購買力比較強，還可以通過購買純商業性質的保險產品，或通過其他方式的投資理財進一步滿足。

在功能定位上，則應立足于縮小高收入人群和中低收入人群在個人財富管理方面的差距，將其設計成為滿足人民群眾投資理財需要的準公共性財富管理平臺。通過這個平臺，不僅可以在一定程度上解決中低收入人群因資金規模小、所掌握的知識與信息相對不足，缺乏投資理財渠道，難以使個人財富保值增值的問題，增加他們通過投資增加收入，分享改革發展成果的機會，從而使養老保險第三支柱成為促進共同富裕的重要制度安排。

(二)應遵循的基本原則

基于上述政策取向和功能定位，我國養老保險第三支柱制度設計應當遵循四項原則，即促進公平原則、普惠性原則、收益關聯原則和收益與安全并重原則。其中，促進公平原則是根本原則。普惠性原則和收益關聯原則都是促進公平原則所要求的政策設計原則。

作為多層次養老保險體系的一部分，養老保險第三支柱具有準公共產品性質，肩負提高全體人民特別是中低收入人群養老保障能力、改善退休人員養老生活的任務，必須有助于縮小收入差距，能夠促進社會公平，因而在制度設計上必須遵循促進公平原則，不僅要避免不同收入人群因參加養老保險第三支柱而使收入差距拉大，更應避免對低收入人群產生排斥效應，在可能的情況下，還應當設立吸引和激勵低收入人群參保的政策措施。

遵循促進公平原則并不等于要限制高收入人群參加養老保險第三支柱，減少他們利用這一準公共性財富管理平臺投資獲益的機會。養老保險第三支柱應當是對全體人民開放的普惠性財富管理平臺，不僅不應限制高收入人群參加，也不應限制其他任何人群參加。凡是享有參加基本養老保險(包括企業職工基本養老保險、機關事業單位工作人員基本養老保險、城鄉居民基本養老保險和軍人保險)權利的中華人民共和國合法公民，都應有平等的參與機會，享受同等的稅收優惠額度。

在退休后所領取養老金稅收政策的設計上，應遵循收益關聯原則，也就是應將所領取的養老金與個人其他同類性質應納稅收入合并計算，根據合并后的金額確定適用稅率，而不應采取一刀切的辦法，對所有參保人實行統一稅率。這樣做有兩方面原因：一是第三支柱養老金在性質上屬于投資收益，是應納稅個人收入，與個人其他同類性質應納稅收入合并計算，對不同收入水平的人適用不同稅率，符合個人所得稅征收原則，理所應當；二是有助于消除不同收入水平人群參保繳費時在享受稅收優惠上的不平等，有效避免適用稅率越高的人群獲益越多的親富現象，符合促進公平原則。考慮到第三支柱養老保險金是多年累積的收益，并且每個人領取的時間長度不盡相同，在確定計稅收入時，可以做一定的技術處理，以使適用稅率合理，確保收入水平較低者獲益較多。

收益與安全并重是第三支柱養老保險制度的準公共性決定的一項基本原則。作為一種涉及全體人民的政策性保險產品，既不能為了獲得較高的收益率而犧牲安全性，也不能為了安全性而將收益率降到很低的水平，必須確保參保人員投入的資金能夠保值增值。因此在制度設計上，不僅應對承保單位確保第三支柱養老保險基金的安全性提出比較高的要求，也要對基金收益率設立最低保障線，并通過建立健全競爭性的市場運行機制，提高基金收益率。