外匯檢查核查統籌推進工作機制研究

王曙平

(中國人民銀行濰坊市中心支行，山東 濰坊 261041)

一、現行核查與檢查工作機制現狀

(一)核查檢查工作框架

一是通過國際收支、經常項目、資本項目非現場核查發現異常數據及異常交易行為，核查后符合移交條件的，移交現場檢查。二是檢查部門自行進行數據的比對分析，開展非現場檢查獲取異常線索，開展現場核查。具體步驟如下：

1.非現場檢查。外匯業務非現場檢查，是指外匯檢查人員依托現有的各類外匯管理信息系統和外匯非現場檢查系統，以《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》為依據，通過科學設置監測分析指標，對大量基礎業務數據進行集中采集、整理、加工和篩選分析，并從中發現、鑒別外匯違法違規案件線索，進而促進現場核查和現場檢查的一系列工作方法和手段。

2.非現場核查。含國際收支非現場核查、貨物貿易非現場核查、服務貿易非現場核查、資本項目非現場核查四項。國際收支非現場核查主要《國際收支統計間接申報核查制度》對國際收支網上申報系統(外匯局版)中涉外收付款數據和單位基本情況表有關情況進行的核查，以及綜合查詢系統電子數據的核查。貨物貿易非現場核查指外匯局依據《貨物貿易外匯管理指引》定期或不定期對企業一定期限內的進出口數據和貿易外匯收支數據進行總量比對，核查企業貿易外匯收支的真實性及其與貨物出口的一致性。服務貿易非現場核查指依據《服務貿易外匯管理指引》，業務人員通過外匯監測系統對服務貿易外匯收支進行非現場監測，對外匯收支異常的境內機構和個人進行非現場核查、現場核查；對金融機構辦理服務貿易外匯收支業務的合規性與報送相關信息的及時性、準確性和完整性進行非現場核查、現場核查。資本項目非現場核查指資本項目業務人員以資本項目信息系統為基礎，充分利用數據綜合利用平臺、國際收支統計申報系統、外匯賬戶信息系統，采取定期核查、不定期抽查、主體核查等方式，開展非現場監測，采集監管主體的基本信息和跨境資金流出入情況，形成較全面、規范和及時的非現場監管信息采集體系。依據的文件主要有《資本項目外匯業務操作指引》和《資本項目事后監管工作機制(試行)》。

(二)非現場數據線索挖掘和轉化方面

一是自動篩選異常線索的能力偏弱。目前非現場監測指標體系不夠完善，基層外匯局在利用跨境資金流動監測與分析平臺、外匯局現有各主要信息系統數據及合計85張表等方面，主要存在預警分析指標少且不成體系、覆蓋面低、非現場核查各自為戰、集中分析能力弱等問題。如缺少來自維爾京群島離岸中心設立的關聯公司或資金往來指標、無貿易背景大額資金收支關聯公司指標等，自動預警指標少、預警能力弱，就會導致數據自動挖掘能力弱，單憑人工數據挖掘能力實在有限。同時實際操作中現行非現場監管指標庫的尚未統一標準化，對大數據預警指標利用也不能快速彈性調整、即時補充入庫和升級、不能靈活熟練運用指標庫進行集中分析以及全系統共享。[1]二是可疑線索的轉化能力有待加強。在外匯專項檢查、案件查處時，由于基層外匯局在設立非現場分析小組(專項分析和集中分析)、系統數據采集、管理信息系統優化靈活查詢分析、數據挖掘等方面能力不足，特別是在案件和線索的源頭查找、對異常指標篩查的線索轉化情況急需形成快速機制和監管合力。

(三)核查檢查機制中的協調配合方面

一是跨地區對接不夠協調。隨著涉外業務快速發展及金融機構業務拓展，不少企業因業務需要在異地辦理外匯收支，故存在異地主體收支交易本地化和本地企業收支交易異地化的情況。由于全國范圍外匯管理數據和案件線索不能共享與利用，需要一定的權限才能查詢，在異地主體發生異常或違規交易后，違規調查取證等環節都存在較大難度，目前查證跨地區線索時，往往出現協調難、手續繁瑣、時間長、職責和邊界不清等困惑，需付出較大的時間成本和溝通成本[2]。二是檢查部門與各業務部門未進行有效的銜接。外匯檢查與業務核查缺乏統一協作，業務核查和外匯檢查各自為戰，既存在交叉重疊，又存在管理盲區，不利于形成外匯監管合力[3]。有時業務部門在日常非現場監管發現異常情況后未與檢查部門進行溝通或移交，導致失去一些可疑線索，或難以全面進行綜合分析，基層外匯局業務人員在敏銳嗅覺、視野、經驗和技巧等方面有待加強。如何構建核查與檢查、跨地區檢查無縫對接、如何依托非現場監測系統這個核心工具，圍繞指標、線索這兩個核心要素及其與成案的上下游關系，急需建立協調和配合機制。

(四)線索查證成效的督導與考核方面

目前檢查和核查發現的有些可疑線索，特別是有些線索模棱兩可、證據鏈條尚待繼續查找和確認的可疑線索并未全部納入監管視線，尚未建立高效的線索督導機制和考核機制，距離“有案必立、查實成案”這一目標還有差距[4]，因此急需從源頭上建立督導和考核機制，以全流程督導線索查證等環節，確保非現場監管成果落實到位。

(五)目前進一步統籌推進核查檢查工作機制的必要性

一是及時發現違規與異常跨境資金流動的趨勢性、苗頭性問題，準確反饋外匯管理政策調整改革后的實際執行效果。二是有利于提高各級部門外匯核查檢查工作的精準性、靈活性、有效性，極需提升各部門的監管效率。三是從分支局實踐經驗來看，迫切需要基層外匯局無縫對接和外匯檢查統一部署和一盤棋思路，以確保外匯檢查各項措施的貫徹落地和檢查流程的完整、規范執行。四是急需及時發現影響經濟金融的重大問題，對重大違規行為予以及時查處，嚴守外匯管理風險底線。

二、當前核查檢查機制存在的問題

隨著經濟全球化的發展，市場主體及其涉外交易行為日益增多，外匯監管工作存在低效率、不協調等凸顯問題，檢查和核查工作的相互分離、相互脫節，形不成監管合力，影響了外匯監管績效的提高。新形勢下，如何尋找檢查和核查的最佳結合點，促進兩種監管方式的有效整合，成為外匯管理亟待解決的問題。

(一)核查與檢查職能交叉重疊，影響外匯監管工作效率

一是檢查部門與業務部門所依托的系統數據同源，在監測分析和案件篩查方面的模式設計是一致的，篩查的效果也是相差無幾。多通過匹配查詢方法，將不同系統中的數據進行比對，以查找不匹配的數據。二是外匯檢查與核查目標是一致的，監測對象也是一致的。二者均是通過非現場數據分析，及時發現可疑線索，并開展進一步調查，發現違規行為。三是業務部門和檢查部門在非現場數據的基礎上開展的后期監管可能會存在對同一監管對象重復調查的現象。在非現場檢查與非現場核查結果相同的情況下，可能存在對同一涉外主體，既有業務管理部門開展的現場核查，也有外匯檢查部門開展的現場檢查，容易造成涉外主體的不理解，同時也占用了外匯局過多的監管資源，并在一定程度上影響了外匯局行政執法的嚴肅性。

(二)核查與檢查對于涉嫌違規線索的處理方式不同，影響行政執法的嚴肅性

業務部門針對非現場核查發現的違規、異常、可疑等情況，視情況對涉及違規主體采取風險提示、約見談話、通報批評、實施動態分類監管、移交檢查等后續管理措施。而非現場檢查作為檢查部門的一項重要職責，就是要固化證據，鎖定違規，一旦證據充分，必然進入處罰程序[5]。如若業務部門和檢查部門信息溝通不充分，則會對同一違規主體，同一違規情況，出現不同處理結果，影響行政執法的嚴肅性。例如，M企業因漏報貿易信貸報告，按照《經常項目外匯業務指引》(2020年版)第二十八條規定：“存在下列情況之一的企業，外匯局可將其列為B類企業：……(二)未按規定履行報告義務”。若是移交檢查部門，按照《中華人民共和國外匯管理條例》(國務院令【2008】532號)第四十八條第二款“未按照規定報送財務會計報告、統計報表等資料的……由外匯管理機關責令改正，給予警告，對機構可以處30萬元以下的罰款。”

(三)核查檢查共享聯動差，削弱了外匯監管的實際效果

一是目前核查職責主要分散在國際收支、貿易、服務貿易、資本等部門，不僅與檢查部門相對分割，就是各項核查之間橫向聯系也較少，難以全面掌握和監管外匯主體的實際情況[6]。二是在日常運用中，檢查和核查往往分開運用，由于檢查方式次數少，而核查由于遠離總體數據分析而往往流于形式，因此，實際業務操作中兩種檢查方式的交叉和結合點少。三是大量的現場檢查都屬于事后檢查，往往等到問題比較嚴重或是已經造成較嚴重后果才進行現場檢查，仍處于亡羊補牢的狀態。檢查因與核查脫節，只能起到發現、糾正問題以及控制的作用，滯后性十分明顯，難以起到預防作用，形不成監管合力，制約著外匯監管績效的提高。四是現場檢查不能為日常監管提供后續檢查延伸。由于目前開展的許多現場檢查都是屬于一次性、重復性和單兵作戰式的檢查，缺乏計劃性、連續性、整體性。現場檢查查與不查、查的先后和頻率都有較大的隨意性，沒有形成一套科學、規范、合理的運作機制，不能為后續監管提供必要的延伸檢查，難以深入挖掘其中一些深層次的違法違規問題。

(四)核查檢查指標體系不協調，降低線索轉化效率

一是檢查核查兩者涉獵的對象和檢查時段的不對稱。由于檢查是針對某一特定目標在某一時點或某一時段的目標，檢查的目標和空間相對單一，檢查面相對狹窄,其滯后效應比核查更加明顯，而核查雖然及時性較強，涉獵的時間段伸縮性較大，但核查的目標呈現多樣性，標準主要側重“賬平表對”，在線索的轉化上存在難點。二是從業務人員角度看，業務人員往往囿于自身專業知識和崗位分工的分割，核查對象主要是交易主體外匯收支某一方面業務信息，如資本項目外匯收支核查、貨物貿易外匯收支核查等。而對監管對象缺乏全面的本外幣跨境資金流動的監測，使得分析結論可能存在以偏概全或遺漏重要信息。而檢查人員如果沒有充分利用業務人員在日常監管發現的異常情況，也可能導致失去一些可疑線索。三是從檢查人員角度看，隨著外匯管理由事前審批向事后審核的轉變，大量的事后真實性核查工作落在了外匯檢查人員身上，外匯檢查人員多為兼職，且身兼多崗，專職檢查人員少、任務重，既要負責常規性檢查任務的開展，還要兼顧案件查處、上級局抽調等，從而導致無暇自行開展有針對性的檢查工作。并且，外匯檢查的業務知識方面的缺位以及檢查人員實際辦理業務的機會少，現場實踐少，往往造成監管人員檢查時判斷能力差，指導檢查工作的能力弱，不能在實際業務操作中及時地發現和糾正外匯管理中存在的違法違規問題。以上眾多檢查和核查的不對稱削弱了外匯監管的實際效果。四是從業務系統看，目前只有資本項目信息系統實現了以主體監管為核心，整合了賬戶、國際收支、結售匯等所有與資本項目相關的業務數據。其他系統如個人結售匯系統、服務貿易非現場系統等多個系統還是停留在以業務類別為監管依據的階段，沒能形成對監管主體的立體式全方位分析。而目前推行的跨境資金流動監測與分析平臺，平臺操作較為復雜，指標設置難度較大，由于基層多數外匯檢查人員年紀偏大且計算機基礎較差，難以獨立完成指標設計，非現場監管系統需要進一步優化以實現充分利用[7]。

(五)違規手段復雜化、隱蔽性強，監管手段逐漸落后

一是目前在對外匯市場的監管過程中存在著許多管理盲點和漏洞。突出表現是，由于人民幣利率水平高于國際金融市場外幣利率水平，國際游資直接或變相進入我國，進行非法套利活動，同時，在國際經濟不景氣和中國國民經濟保持較高增長率的大背景下，對外國資本進入我國非法套利具有很大的吸引力，非法套利現象時有發生，如外匯指定銀行把關不嚴，部分企業利用管理上的漏洞，將資本項目混入經常項目辦理結售匯；以假合資、真融資及貿易出口預付貨款的形式將債務性資本流入我國進行非法套利活動；進出口企業利用低價報關出口、高價報關進口的差額部分成立假外商投資企業變相套取國家的政策優惠。

二是外匯指定銀行為利益需求，在業務真實性審核關卡把控不足，落實“展業三原則”不到位。部分監管對象利用制度和管理上的漏洞，假報造表、制造假單證、亂用會計科目、經營活動不入賬等手段，千方百計逃避外匯監管。而基層外匯管理部門由于執法力量薄弱，執法的方式、方法落后，對于部分違規問題不夠敏感，也在一定程度上制約了外匯執法的有效實施。

三是異地主體本地外匯交易監管難度大。現有的外匯監管需遵循屬地管理原則，即行為發生地原則，由于金融機構競爭日趨激烈，不少金融機構客戶經理到異地營銷客戶，故存在異地主體貿易收支交易本地化和本地企業貿易收支交易異地化的情況。由于異地主體流動性較強，違規調查取證等核查環節都存在較大難度，對違規主體無法有效監管。

三、構建核查和檢查協調整合工作機制探討

圍繞外匯管理“五個轉變”總體要求，橫向方面按照“建立健全非現場預警指標-建立線索分析小組利用大數據進行異常線索挖掘-異常形勢監測和涉嫌違規線索甄別與篩選-線索轉化-外匯現場檢查-懲戒機制和整改措施落實，配合以全程即時督導與考核”。縱向方面在保持現行各條線業務管理政策基本穩定的前提下,整合分散于收支、經常、資本、檢查條線的非現場監管職責，建立健全部門間的溝通協調機制，充分利用業務系統和檢查系統的交叉比對，實現檢查與核查信息共享、優勢互補，形成合力，共同打擊跨境資金異常流動等違法違規行為。

(一)合理整合資源，實現核查和檢查的有效銜接

一是統籌安排業務核查與外匯檢查項目，遵循“既有分工，又有協作，既要正確區分輕重緩急，又要統籌安排”的原則，積極做好外匯管理部門內部組織和協調工作，避免多頭執法、重復執法，大力推動跨部門聯合檢查，減少重復檢查和人力資源浪費，優化營商環境。

二是構建核查檢查無縫對接工作機制。要做好內部組織和協調工作，促進核查與檢查的有機結合，使其成為既有協作又有分工的兩個環節。核查中發現的重大問題和風險預兆要及時傳達和反饋給檢查部門，以便檢查部門及時實施現場檢查，提高現場檢查的針對性、計劃性和主動性。檢查結束后，日常核查還應就檢查中發現的問題及糾正情況進行后續監督，這既是對上期檢查的連續，也強化了日常核查的效果和作用[8]。

三是明確跨地區線索與案件的分局間協調機制，總局、牽頭分局和協助分局統分結合，做到職責明確、邊界清晰，保障對異地異常線索一桿到底的查處落實。始終將離岸公司轉移贓款、地下錢莊、逃騙匯專項打擊為重點，及時查處大案要案。

(二)實施分級案件審議制度，建立線索甄別-評估-轉化-現場檢查確認機制

一是基層外匯局應建立異常線索流轉機制。檢查部門和業務部門加強對異常線索進行集體分析、非正式協調和雙方登記備案進行記錄，統一口徑，形成對同一監管對象一致的處理結論。在業務人員核查基礎上發現的異常線索，對于達不到立案標準的線索，由業務部門主辦，對于涉嫌違規的線索，交由外匯檢查部門主辦。

二是優化檢查工作流程。業務部門處于監管一線，經常、資本、國收各崗位充分掌握監管資源，對外匯主體的實際情況掌握比較清楚，并且從執法資格上看，核查人員與檢查人員實際持有同等效力的證件，可以在檢查程序上做進一步的歸并，對于業務核查移交的證據材料做完整性判斷，現場檢查只補充證據不足部分，充分發揮業務人員了解涉案主體，調查、取證快的優勢。同時，充分利用業務部門核查結果，外匯非現場檢查人員通過系統提取的數據發現資金異常流動的情況后，先與業務部門核實相關情況，在排除正常業務后，再對異常資金流動情況進行現場檢查，增強檢查的針對性和有效性，以避免重復勞動，加強各部門在線索篩查、跟蹤、反饋、后續處理等各方面工作的協調配合，提高外匯檢查工作效率。

三是做好非現場數據準備和違規線索排查工作，充分依托跨境資金流動監測與分析系統，圍繞指標、線索這兩個核心要素及其與成案的上下游關系，多維度數據交叉比對分析，帶著問題進場，帶著成效出場，狠抓非現場案件線索落實和案件督辦。

(三)加強數據指標共享，推進非現場監管指標庫的標準化建設

一是建立本外幣監管信息共享制度。目前，在本外幣賬戶分離管理的模式下，大部分外匯業務系統無法采集人民幣賬戶資金流動信息，難以印證本外幣資金的關聯信息。因此，應加大對現有外匯和人民幣管理信息系統的整合力度，以交易主體為索引，從分散于結算、征信、反洗錢等各部門的系統中提取人民幣明細交易，與外匯結匯數據進行關聯，將實現資金上下游鏈條追蹤，有力增強本外幣一體化監測分析能。

二是加強與橫向部門的溝通聯系，拓寬數據采集渠道。加強與稅務、海關、市場監管等橫向部門的溝通聯系，搭建數據交換平臺，如在資本業務部門核定企業外債額度時，與稅務部門的相應完稅數據、財務數據進行比對，防止企業偽造財務報表騙取外債額度。

三是構建科學合理的非現場監測指標體系。實施主體監管，從違規信息的挖掘上做到信息準確，對違規企業做到一種持續性的監督，這就需要建立全域、統一和標準化的非現場預警指標和監測數據庫，梳理優化現行流出入通用指標、專項指標、集中分析指標，立足于跨境資金流動監測與分析平臺，對現有指標進行分類整理，補充完善指標的定義、對已有指標庫進行文檔化和標準化工作，包含總量指標、趨勢指標等7大類、199項分析指標，形成非現場監管指標庫。同時根據形勢變化和檢查需要，彈性調整、靈活運用指標庫，定期或不定期對指標庫進行維護升級，由分局或基層外匯局分析小組在日常工作中收集反饋指標利用情況，在專項檢查或集中分析工作中隨時對指標進行優化調整。

四是研究更為簡捷的異常線索查詢辦法，并在系統中統一推送，實現非現場監測的簡便化、一鍵式查詢，降低非現場監測難度，提高跨境資金流動監測與分析系統的普及與應用。

(四)建立日常和檢查前線索挖掘小組，實現由事后型檢查向超前性檢查的轉變

一是基層外匯局建立常態化和檢查前線索挖掘線索挖掘小組，日常的非現場監測和調查、核查由業務核查崗位執行，將工作目標進行量化管理，采取工作報表制，而檢查前線索挖掘小組在收集日常檢查線索的基礎上進行了專項線索挖掘，兩者均可根據需要進行“規定動作”和“自選動作”檢查，根據上述設計的統一的監測預警指標體系，可快速查處具有普遍性的外匯業務違法違規行為，并在外匯檢查系統中公開發布，供所有基層外匯局共享。

二是多角度核查篩選可疑對象。當前基層外匯管理部門的檢查主要以事后檢查為主，針對其事后檢查弊端多、滯后效應明顯的特點。應在檢查方法方式轉變上下功夫，利用多種方法挖掘可疑線索，對一些苗頭性違規案例進行前期預警和提前介入，取得外匯檢查的主動權。(1)外匯收支均衡法，觀察單個交易主體的整體流出入狀態是否均衡，結合經濟金融形勢變化，重點關注凈流入或凈流出情況較突出的交易主體。(2)行業匹配度法，觀察外匯收支企業的行業類型，看其貨物貿易、服務貿易和投資與其行業屬性不匹配的異常情況，初步判斷具有合理性。(3)關聯交易情況，觀察是否存在關聯交易以及關聯交易的對手是否集中，如集中度較高，則通過關聯交易轉移定價的可能較大。(4)同比增長情況，觀察企業往年交易情況，防范其為規避資本監管或其他經常項目較嚴格的非現場核查，轉而利用隱形渠道實現資金流入。(5)財務報表披露情況，在現場核查階段，借助財務報表會計記賬核查主營業務收入及關聯交易披露情況，檢查企業與外匯監管系統不一致的異常交易。(6)大數據篩選法，外匯局可以利用大數據對其銀行、企業和個人及相關業務的真實性進行交叉比對和驗證，并獲得外匯局、海關、船運公司、倉儲公司等外部機構的數據，篩選異常情況和線索。如重點關注頻繁發生大額投資、貿易關聯交易的企業。

三是檢查與調查研究相結合，為管理提供服務。在做好外匯檢查的基礎上，注意對外匯檢查工作中發現的問題進行深層次的調查和分析研究，對執行外匯管理政策過程中存在的問題提出政策建議，著眼于提高外匯管理工作的整體效果。

(五)建議編制指導性案例或加強業務培訓，規范基層外匯檢查處罰行為

一是建議總分局總結近年來檢查相關案例和經驗，集中編制指導性案例，對各類外匯違規行為，尤其是新類型案例、易發多發案例、疑難復雜案例和有重要影響的案例，從檢查方法、違規事實定性、處罰標準等發現進行系統梳理，將其作為基層從事外匯檢查處罰的學習資料，提高外匯處罰的工作的定性和量罰的一致性和規范性。

二是加強業務培訓，通過交叉檢查、以干代訓、講解典型違規案例等形式，提高基層外匯檢查人員對外匯違規業務的敏感度，培養懂法規、懂業務、懂計算機、懂財務、具備數據分析能力且熟知辦案方法的復合型人才，提高大數據背景下業務數據綜合分析和企業財務分析能力，以形勢分析與業務監測，豐富檢查技巧和手段，防止企業利用不同地區間監管強度的差異進行監管套利。

(六)督導與考核

一是應深化核查檢查考核工作內涵，把握住線索督導這個抓手，貫徹落實線索查實成案，避免“有案不立”。二是將指標設計與優化、線索篩選查實、分局利用系統開展日常檢查的情況納入統計考核，從源頭上提升檢查質量。三是形成制度化，定期舉行檢查例會，檢查線索定期分發，有檢查會議必有記錄備案，有問題必有回應或回復，加強對線索延伸檢查工作，全流程督導線索查證的每一個環節，完善非現場監管工作的反饋機制與監督機制，確保非現場監管成果落實到位。