國外對中國共產黨政策執行力的研究

周文華，邱 蝶

(北京聯合大學 海外中國學研究中心，北京 100101)

習近平總書記強調，一分部署，九分落實；如果不沉下心來抓落實，再好的目標、再好的藍圖，也只是鏡中花、水中月。中國共產黨領導革命建設與改革所取得的卓越成就，與高度重視政策的執行密切相關(1)周文華：《海外視角下中國共產黨的政治領導力》，《國外社會科學》2021年第2期。。對此，國外人士從多個方面進行了相關研究，著重分析了科學決策、領導人的卓越引領、發揮地方能動性、廣泛動員等在增強政策執行力中的作用。

一、通過科學決策增強政策執行力

政策和策略是黨的生命，中國共產黨在把脈時代特征和趨勢中體現出卓越的科學決策能力。國外對中國共產黨的民主決策、試驗性決策給以特別關注。

國外高度評價中國共產黨以人民為中心制定決策。美國康奈爾大學馬克·賽爾登(Mark Selden)《延安道路》一書研究了中國共產黨在延安時期的決策，他認為中國共產黨的決策是從人民的需求出發，戰時改革綱領符合人民大眾的要求，尤其是窮人的要求(2)[美]馬克·賽爾登：《革命中的中國：延安道路》，魏曉明、馮崇義譯，北京：社會科學文獻出版社，2002年，第300頁。。美國學者肯尼斯·休梅克(Kenneth Shewmaker)《美國人與中國共產黨人》一書認為，盡管西方觀察者們認為紅軍的生命力來自于多個方面，卻幾乎毫無例外地強調紅軍受到農民群眾歡迎這一事實；大多數西方記者都把紅軍受人民的廣泛歡迎歸因于這支軍隊執行的尊重民眾的政策。美國合眾社、倫敦《泰晤士報》記者哈里森·福爾曼(Harrison Forman)認為，中國共產黨力量的內在來源在于贏得了人民的尊敬與合作。他說，抗日民主政權中的“三三制”是有效的民主，它可以在政治上代表中國社會中不同的力量(3)[美]肯尼斯·休梅克：《美國人與中國共產黨人》，鄭志寧等譯，長春：吉林文史出版社，1989年，第169、274頁。。中國共產黨在民生決策上也充分考慮人民的利益，德國海德堡大學高晉華表示，中國共產黨作為執政黨的合法性建立在人民心中，只有得到人民的支持，才是執政黨的路線和政策符合廣大人民根本利益的集中體現(4)Jinghua Gao, “China’s Public Health Policies in Response to COVID-19: From an ‘Authoritarian’ Perspective,” December 15, 2021. https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fpubh.2021.756677/full.。世界銀行東亞及太平洋地區事務副行長曼努埃拉·費羅(Manuela Ferro)表示，中國的減貧是一個通過經濟轉型實現持續增長的故事。隨著中國經濟改革的深化，其社會政策需要調整，以更好地支持勞動力流動，提高工人素質，適應勞動力市場的需求，同時保護那些容易受到經濟轉型影響的人(5)“China lifts 800m people out of poverty over 40 years, accounting for 75% of global poverty reduction.” March 31, 2022. https://www.globaltimes.cn/page/202203/1257339.shtml.。

國外非常關注中國共產黨的試驗性決策。德國政治學家、特里爾大學教授韓博天(Sebastian Heilmann)在《從地方實驗到國家政策：中國獨特政策進程的起源》一文中提到，在中國專門有一套術語和方法塑造從實驗方案上升到國家政策的整個過程，這套術語和方法源自中國共產黨早期的革命經驗，其核心是“由點到面”制定和完善政策，“因地制宜”實施和推廣政策(6)Sebastian Heilmann, “From Local Experiments to National Policy: The Origins of China’ s Distinctive Policy Process,” China Journal, No.59,2008, pp.1-30.。韓博天在另外一篇文章《中國經濟崛起的政策實驗》中強調試驗性政策的作用，“試驗是一個強大而有效的糾正機制，發現什么起作用，誘導什么行為變化，并產生有利于創業精神、投資和經濟增長的制度創新”(7)Sebastian Heilmann, “Policy Experimentation in China’s Economic Rise,”Studies in Comparative International Development,No43,2008, p.3.。牛津大學從事當代中國研究的名譽教授薇薇安·舒(Vivienne Shue)認為，新中國成立后的土地改革需要一種精心設計的點對面的方法，首先在選定的少數地點獲得實地經驗，然后通過一系列廣泛而強烈的運動來傳播這種經驗(8)Vivienne Shue, Peasant China in Transition: The Dynamics of Development Toward Socialism, 1949-1956, Berkeley: University of California Press, 1980, p. 69 and pp. 322-323.。德國歷史學家、漢學家余凱思(Klaus Mühlhahn)對中國改革開放有所研究，他認為中國的經濟改革是一種局部漸進的改革策略，其特點是制度的逐步調整和頻繁的區域試驗(9)Timothy Cheek, Klaus Mühlhahn, and Hans van de Ven, The Chinese Communist Party: A Century in Ten Lives, Cambridge University Press, 2021, p.164.。英國貝爾法斯特女王大學農村研究中心主任約翰·戴維斯(John Davis)表示，在中國改革開放的進程中采取新措施，主要是通過在選定的實驗區進行試驗性改革，鼓勵嘗試不同的辦法，然后在全國范圍內實施，并引入下一項改革措施，這增加了改革成功的可能性(10)Fu Chen and John Davis, “Land reform in rural China since the mid-1980s,”Land Reform, Land Settlement, and Cooperative, Vol 6, No2,1998,pp.123-137.。

總體上看，國外對中國的科學決策印象深刻，評價較高，而這正是政策執行的基礎。比如，韓國學者樸成在(Park Seongjae)認為，中國的扶貧政策設計合理，項目執行高效，政府領導力強，扶貧理念、資金、人力資源等得以充分調動，扶貧方案得以有效落實(11)中國國際扶貧中心、中國互聯網新聞中心：《外國人眼中的中國扶貧》，北京：外文出版社，2019年，第73頁。。

二、通過領導人的卓越引領增強政策執行力

黨的政策歸根結底要靠人來執行，而黨的領導人的勇氣和膽識在政策執行中起著尤其重要的作用。美國夏威夷大學成中英(Chung—Ying Cheng)等人從中國傳統美德“仁”“智”“勇”三個方面來分析領導力及其在決策和執行方面的體現，特別強調了“勇”的作用。他們認為，領導力，尤其是政治領導力，表現為一種技能的執行能力，而這種技能植根于個體對于他人、環境、需求以及人生目標所體現的勝任力(12)[美]成中英等：《美德的有效領導：基于儒家視角的政治領導力分析》，《管理學報》2014年第11期。。

國外人士對于鄧小平卓越的領導力以及在實踐中的執行力給予較高評價。傅高義對于鄧小平果敢的執行力印象深刻，他認為鄧小平做事“舉重若輕”，花費很多時間分析自己決定的后果，但在重大問題上，鄧小平往往愿意在摸清楚全部事實之前就大膽推進(13)[美] 傅高義：《鄧小平時代》，馮克利譯，北京：三聯書店，2013年，第382頁。。美國前國務卿基辛格(Henry Alfred Kissinger)認為，鄧小平為實現中國現代化，定義其世界角色，帶來了勇氣、信念和不可戰勝的精神，他對國家的優勢和劣勢實事求是，對未來充滿遠見。法國學者魏柳南(Lionel Vairon)認為，鄧小平對中國的未來有著清晰和現實的視野，并具有通過實施極其務實的政策而彌補失去的時光的堅定意志(14)[法]魏柳南：《偉大的變革：中國追夢新時代》，韓冰、驁龍譯，北京：中國出版集團東方出版中心，2021年，第72頁。。

中國減貧事業凸顯了領導人的卓越引領在增強政策執行力中的作用。美國的中國問題專家羅伯特·勞倫斯·庫恩(Robert Lawrence Kuhn)評價中國共產黨領導人對于脫貧的影響時認為“習總書記已經把扶貧工作作為其領導力的象征”(15)[美]羅伯特·勞倫斯·庫恩、汪三貴：《脫貧之道——中國共產黨的治理密碼》，重慶：重慶出版社，2020年，第19頁。。阿根廷學者帕特里西奧·朱斯托認為，在過去40多年中，中國有8億人口脫貧，占同一時期全球脫貧人口總數的70%，這是“令人驚嘆的成就”，是“人類歷史上最重要的社會革命”，中國的脫貧成績是中國共產黨執政能力的體現，也顯示了中國領導人的遠見卓識(16)《阿根廷學者：減貧成就彰顯中共執政能力》，http：//www.cankaoxiaoxi.com/china/20210225/2435752.shtml。。關于習近平總書記在外交政策上表現出卓越引領力，哈佛大學肯尼迪政府學院托尼·賽奇(Anthony Saich)認為，在國際舞臺上，習近平是一個雄心壯志的領導人，他追求中華民族復興的政策也體現了他的愿景，習近平希望中國將比以往扮演更加積極的國際角色，中國不是旁觀者，必須是參與者、領導者(17)Tony Saich, From Rebel to Ruler: One Hundred Years of the Chinese Communist Party, The Belknap Press of Harvard University Press, 2021, pp.419-432.。

三、通過發揮地方積極性增強政策執行力

矛盾的普遍性與特殊性的辯證關系原理是事物矛盾問題的精髓，是正確理解矛盾學說的關鍵。中國共產黨在政策執行方面注重共性與個性的辯證統一，原則性與靈活性的辯證統一。

(一)因地施策

抗日戰爭時期，我國各地情況很不一樣，美國斯坦福大學范力沛(Lyman Van Slyke)在對抗日根據地進行研究時認為，在不同的根據地中國共產黨的路線、政策落實情況差距甚大，比如整風運動，在各地實行效果差別就很大，在陜甘寧邊區效果顯著，在敵后抗日根據地實施情況不如邊區。對于減租政策，部分根據地實施得很有成效，而在山東等地則根據當地情況有所調整(18)[美]范力沛：《西方對中國革命研究的過去、現在與未來》，《國外中國近代史研究》(第25輯)，北京：中國社會科學出版社，1994年。。

改革開放以來，我國經濟建設取得巨大成績，但自然環境卻在一定程度上遭受破壞。美國外交關系協會易明(Elizabeth C.Economy)對中國共產黨在環保政策方面的執行力進行了專門研究，她說，中央政府在法規方面和行政管理方面只是提出指導性意見，而具體的實施則給予地方更多的自主權，鼓勵省級和地方政府去執行(19)[美]易明：《一江黑水：中國未來的環境挑戰》，姜智芹譯，南京：江蘇人民出版社，2012年，第89頁。。 英國貝爾法斯特女王大學農村研究中心主任約翰·戴維斯一直以來致力于研究改革開放的土地政策，他表示中國土地改革的實施體現出了地方的多樣性。他認為，1980年初，家庭聯產承包責任制在中國農村廣泛推行，隨后1985年改革的深化體現出了因地制宜的多樣性，沒有出現普適的模式，因為當地條件難以改變，他強調如果忽視當地條件和需求會對改革的進程造成不利的影響(20)Fu Chen and John Davis, “Land reform in rural China since the mid-1980s,”Land Reform, Land Settlement, and Cooperative, Vol 6, No2,1998,pp.123-137.。

在建黨百年之際，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利。習近平總書記強調，脫貧攻堅要實事求是、因地制宜。牛津大學人類與發展研究中心主任薩賓娜·阿爾克(Sabina Ark)說，中國政府消除貧困的決心和領導力是空前的。精準扶貧中讓她印象深刻的首先就是從中央到地方，從國家層面到省、縣、鄉鎮再到貧困戶的協同合力(21)中國國際扶貧中心、中國互聯網新聞中心：《外國人眼中的中國扶貧》，北京：外文出版社，2019年，第121頁。。 2022年中國財政部、國務院發展研究中心(DRC)和世界銀行聯合發布了一項名為《中國減貧四十年：驅動力、對世界的洞察和前進的道路》的報告，報告稱，中國的減貧方法基于兩大支柱，一是廣泛的經濟轉型，以提供新的經濟機會并提高平均收入和有針對性的資助來減輕持續的貧困；二是認識到需要有針對性地提供資助，以減輕持續存在的貧困，從最初向因地理位置和缺乏機會而處于不利地位的地區提供資助，到后來向個別家庭提供資助(22)“Lifting 800 Million People Out of Poverty-New Report Looks at Lessons from China’s Experience.” April 1, 2022. https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2022/04/01/lifting-800-million-people-out-of-poverty-new-report-looks-at-lessons-from-china-s-experience.。這是因地施策在中國減貧事業中的成功應用。

(二)發揮地方干部的能動作用

毛澤東在《論十大關系》中指出：“我們的國家這樣大、人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”(23)《毛澤東文集》(第七卷)，北京：人民出版社，1999年，第31頁。發揮地方積極性，地方干部的能動性很重要。

瑞典烏普薩拉大學政治科學系瑪利亞·愛丁(Maria Edin)在《重塑共產主義國家：中國地方干部責任制》一文中寫到，“中國共產黨對干部有三種管理方式。第一，下放普通干部的人事管理權，把考核監督的職能給予社會。第二，指導性目標取代舊有的強制性目標。第三，給予地方普遍的自治權。”(24)Maria Edin, “Remaking the Communist Party-State: The Cadre Responsibility System at the Local Level in China,”China: an International Journal,Vol 1,No1,2003,pp.2-3.她認為，執行黨中央的決策時，黨員干部充分發揮積極性，創造性落實各項政策。她還強調如何發揮干部的能動作用以及加強中央對地方干部的管理。她提出，為了使地方干部發揮更大的作用，建立起干部責任制，比如鄉鎮領導干部與集體企業、集體家庭簽訂合同，在這些合同中，鄉鎮領導承諾實現上級制定的某些目標，對實現這些目標負有個人責任，并對于表現優秀的地方干部給予經濟獎勵和政治激勵(25)Edin Maria, “State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective.”The China Quarterly, Vol173, 2003, pp. 35-52.。

美國的中國問題專家羅伯特·勞倫斯·庫恩對于發揮地方干部主動性也有研究。他認為，十八大以來，中央從各機關選派第一書記深入農村，并給第一書記極大的自主權，各地積極健全第一書記激勵保障機制，給予資金、精神、政策上的大力支持(26)[美]羅伯特·勞倫斯·庫恩，汪三貴：《脫貧之道——中國共產黨的治理密碼》，重慶：重慶出版社，2020年，第134-140頁。。在環境治理領域，中國共產黨充分發揮了地方干部的能動作用。美國外交關系協會易明認為，“中央政府將環境保護權力下放到地方一級，一些較富裕的地區在積極主動的負責人的領導下采取行動解決自己的環境需求，而且表現得非常好。例如，上海經常將超過3%的地方收入用于環境保護，并在治理空氣和水污染問題方面取得了長足的進步。”(27)Elizabeth C Economy, “China’s Environmental Challenge: Political, Social and Economic Implications,” January 27, 2003. https://www.cfr.org/report/chinas-environmental-challenge-political-social-and-economic-implications.

四、通過廣泛動員增強政策執行力

中國共產黨的百年歷史，就是一部黨與人民心連心、同呼吸、共命運的歷史。增強政策執行力，需要人民群眾對政策的知曉、認可和支持。

抗戰時期美國著名的“中國通”、駐華外交官約翰·帕頓·戴維斯(John Paton Davies Jr.)認為，中國共產黨擁有廣泛的群眾基礎，有效地組織起農民力量。他說，中國共產黨的戰士有耐力、有紀律、有沖勁，他們的領導是中國最實事求是、條理分明、意志堅決的團隊；日本人和國民黨給中國農民帶來痛苦和折磨，而共產黨來到他們身邊告訴他們不要絕望，他們依靠共產黨組織起來抵抗敵人，并最終獲得勝利。他認為，共產黨的干部和軍隊尊重農民，激發他們的思考，促使他們參與決策，獲得他們的信任(28)[美]約翰·帕頓·戴維斯：《未了中國緣：一部自傳》，張翔等譯，北京：社會科學文獻出版社，2016年，第272頁。。日本學者片崗聰(Tetsuya Kata-Pka)認為，中國農村有些宗法組織、家族組織等，它們沒有明確的政治方向，而中國共產黨給所有這些組織指出明確的、一致的政治方向，就像用強大的磁場把本來沒有磁性的鐵磁化一樣(29)[美]范力沛：《西方對中國革命研究的過去、現在與未來》，《國外中國近代史研究》(第25輯)，北京：中國社會科學出版社，1994年。。哈佛大學西達·斯考切波(Theda Skocpol)認為，“在20世紀40年代初最嚴酷的時期，中國共產黨形成了一種獨特的說服與參與的政治領導技巧，那就是群眾路線。”(30)[美]西達·斯考切波：《國家與社會革命：對法國、俄國和中國的比較分析》，何俊志、王學東譯，上海：上海人民出版社，2007年，第311頁。“中國抗戰是人類意志的勝利。根據我們這個時代所有關于戰爭的預期，中國都只能屈服。不這樣就是違背物理定律，就像橋梁承重超過限度就會倒塌一樣。然而，中國的抗戰堅持下來了。中國人做到了超越物理定律的是因為他們內心有一種無形但充足的力量，平衡了戰爭的重壓，這種力量即使在技術化、科學化、機械化的現代戰爭中，也能與其他力量抗衡。”(31)鄭曦原：《浴火重生：〈紐約時報〉中國抗戰觀察記(1937-1945)》，北京：當代中國出版社，2018年，第241頁。

新中國成立后，中國共產黨充分調動社會各界力量投入社會主義現代化建設。澳大利亞墨爾本大學薄大偉(David Bray)說，動員大量人員參與共產黨事業的戰略，在新中國成立前就已取得巨大成功；新中國成立后，中國共產黨通過政治形勢教育和革命歷史教育，提高工人的政治和階級意識，讓其清楚自己作為工人階級的歷史地位，增強對工作場所乃至整個社會的主人翁意識。薄大偉說，中國共產黨不僅鼓勵工人熱情地參與生產，還期望他們參與到企業管理中，增強對政府政策及其執行的深刻認識以及對自身責任感的切身領悟(32)[澳]薄大偉：《單位的前世今生》，柴彥威等譯，南京：東南大學出版社，2000年，第100頁。。美國堪薩斯大學約翰·詹姆斯·肯尼迪(John James Kennedy)與里士滿大學陳丹在《中國的國家能力和干部動員：政策執行的彈性》一文中詳細論述了中國共產黨強大的動員能力促進政策的實施。“對于中國共產黨來說，在毛澤東時期(1949-1976)群眾動員和政治運動是中國執行政策的主要行政工具，并在改革時期有所減弱，這些早期運動的主要目標是改變社會和經濟結構。例如，在1950年地方領導人大規模動員群眾開始土地所有權的重新分配，在三年內顛覆了幾個世紀以來的傳統農村關系。土地改革后不久，大規模運動結束了個人土地所有權，支持集體土地所有制。此外，群眾動員還試圖重塑社會實踐和個人行為，比如20世紀50年代和60年代的階級關系，以及70年代早期執行的計劃生育。還有不少群眾運動旨在消除環境問題和健康問題，如，從20世紀50年代的防治蟲害運動(老鼠、蚊子、蒼蠅和麻雀)到21世紀初的非典疫情。”(33)John James Kennedyand Dan Chen, “State Capacity and Cadre Mobilization in China: The Elasticity of Policy Implementation,” Journal of Contemporary China,No27,2017.p.1.這些群眾運動都在短期內加速了中央政策的執行，體現出中國共產黨通過廣泛的動員增強政策執行力。

在新時代的脫貧攻堅和應對新冠肺炎疫情等方面，中國共產黨通過卓有成效的廣泛動員增強政策執行力。牛津大學教授薩比娜·阿爾基爾(Sabina Alkir)認為，在中國減貧事業中，中國的政治領導力很強，能夠將減貧放在很高位置并設置了明確的目標，準確地識別出貧困人口，動員社會力量廣泛參與扶貧，有效地推動了中國減貧事業的成功(34)張雷：《海外學者看“中國減貧”》，《北京日報》 2020年4月27日。。在抗擊新冠肺炎疫情方面，德國海德堡大學高晉華說，新冠肺炎疫情爆發以來，中國政府積極動員各類企業、社會團體、志愿者、社會工作者等社會力量參與應急響應體系，為抗擊這一流行病提供財政、物質和志愿支持，其中突出了社會組織在應急系統中的關鍵作用(35)Jinghua Gao, “China’s Public Health Policies in Response to COVID-19: From an ‘Authoritarian’ Perspective,” December 15, 2021. https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fpubh.2021.756677/full.。波蘭的中國問題專家、亞太地區研究所的帕特里克·什佐特卡(Patryk Szczotka)認為，2020年中國共產黨迅速遏制了新冠肺炎大流行取得了壓倒性的勝利，得益于中國抗擊疫情的模式，這是基于中共群眾動員戰略，因為它能夠大規模地動員社會。他認為，中國共產黨動員成功的關鍵是為所有動員參與者制定一個共同目標，即抗擊疫情符合所有人利益(36)Patryk Szczotka, “Mass Mobilization-The CCP’s Historic Tool in Fighting the COVID-19 Pandemic,” September 23, 2021. https://warsawinstitute.org/chinas-strategy-mass-mobilisation-effective-way-fight-covid-19-pandemic/.。

政策執行力是國外考察中國共產黨領導力的一個重要方面，總體上看，國外對中國共產黨的政策執行力給以較高評價，他們著重研究了科學決策、領導人的卓越引領、發揮地方能動性和廣泛動員在增強政策執行力中的作用，這對中國共產黨領導力建設具有一定的啟發和借鑒意義。