對“4050”人員就業扶助政策實施困境的分析與探索

文/馬晗瀟（華中師范大學）

以國企改革作為起點，我國的勞動力就業模式變革始于20世紀90年代，至今為止單一正規的勞動力就業模式逐步發展成為當下正規與非正規等多種模式并存的狀態。我國靈活就業人員截至2021年達到我國城鎮就業人員的半數之多，這也使得就業形勢令人喜憂參半，靈活與價值潛力突出的同時，就業者勞動保障制度卻未能發揮應然價值。就業困難人員中“4050”人員是再就業最為困難的群體之一，我國多地政府積極推出針對這一群體的就業扶持政策，本文擬以從政策落實困境出發，尋求就業扶持實務應用的破解之道。

一、“4050”就業扶持制度困境的定位

在企業轉型和經濟社會改革中，“4050”人員需要就業扶持制度的有效幫助。在我國，就業扶持已經成為各地就業扶持政策包括安置公益性崗位、發放就業補助金、靈活就業社保報銷、鼓勵自主創業以及免費技能培訓等。這一系列措施的設置確有成效，在一定程度上緩解了失業人群的燃眉之急，但在實施的過程及其反饋中尚存問題，具體包括四種：

（一）就業扶持資源與勞動力就業需求匹配度低

由于我國經濟的快速發展和社會對高素質人才的需求，我國開展了為期十年的大學擴招，受此影響我國就業形勢日益嚴峻，勞動力市場呈現出競爭激烈的態勢，這是導致再就業人員再就業困難的重要因素之一。“4050”人員是具有勞動能力的，年齡40周歲以上的女性和年齡50周歲以上的男性，他們本是勞動市場中經驗豐富的主力，但是卻由于自身技能單一，就業資源缺乏，從而缺乏應對失業風險的能力，在摩擦性失業中抵抗力最弱。同時企業轉型和升級過程中，用工技能要求也在更新迭代，“4050”人員中掌握職業技能的下崗員工與就業扶持中企業所能提供的崗位有時并不匹配。

（二）就業困難資格認證困境

由于各地提供就業扶助優惠政策的標準和流程不相同，就業補助的發放需要經過資格的認證，在定期審查中，認定材料種類繁多，審查有時間周期，沒有提供相應的便利。部分地區需要較為頻繁地進行資格認證，盡管嚴格的認證制度確保了就業補助發放的合理、標準與資金安全，但是也會產生認證門檻過高，導致真正就業困難人員難以獲得資格認證享受政府就業扶助優惠的隱患。由于政策傳播廣泛性欠佳，就業困難群體對于是否滿足辦理條件、辦理部門以及辦理地點等信息知之甚少，對資格認證也產生了消極影響。

（三）再就業人員信息收集能力不足

由于“4050”人員出現于經濟社會變革和發展期，計算機普及應用以及職業技能的快速革新要求勞動力持續學習知識和技能，且在一定程度上限制了其了解社會動態和社會信息。而在我國的國有企業中，較為完善的保障體系、龐大的產業與部門體系，掩蓋了龐大的易失業群體。因此在國企改革中，積患最終導致了我國歷史上最大的下崗潮，國有企業下崗員工就是典型的“4050”人員。“4050”人員主要依靠親友介紹以及招聘網站實現再就業，只有少部分會利用就業扶持政策、社區資源以及招聘會了解和尋找工作，由此可見，再就業人員信息收集能力不足和接受信息渠道單一也是造成就業困難的重要原因。

二、就業扶持制度缺位的深層原因梳理

（一）政策宣傳不足，信息不對稱

政策宣傳指的是宣布和傳播公共政策決定、內容和實施方式的一種政策執行的手段和方法，政府在進行政策落實過程中，宣傳力度、信息傳播廣泛度對于落實效果頗有影響。就業困難群體對于商業招聘平臺的認可度也較高，而相對應的政府面向這一群體所提供的針對性較強的專項援助政策的傳播效果卻相對不足。相對刻板的宣傳方式、較為閉塞的傳播群體以及缺乏導向型的宣傳內容，是影響政策宣傳效果的重要因素。在政策傳播度不足的情況下，相應群體獲取的信息也就難以有效保證，導致完成認證人員少于實際值。由于現代政策環境多變性，政策調整是適應飛速發展的社會經濟環境的必要步驟，反饋信息質量會對其調整產生影響。以上情況導致的雙方信息不對稱以及調整滯后，都會使得政策的落實效果有所減損。

（二）社保聯網利用不足，資金批復程序煩瑣

統籌社保全國聯網的大背景下，多地區完成了平臺建設工作，而社保聯網所帶來的信息便利優勢缺乏高效應用。信息化較高的社保聯網平臺能夠提供基本功能之外的使業務辦理更為便捷的功能。但是對于聯網增值功能，相關部門依照聯網前規定或者未在規定變更時增加的業務不提供辦理，例如按照部分地區的規定，企業響應政策雇傭就業困難人員申請發放就業補助資金時，需要自主提交大量的申請材料，并且材料有一定的審核周期，導致部分企業政策響應熱情不高。在這種情況下，就業補助資金難以按照財政預算足額發放。

此外，對于企業在雇傭就業困難人員時，地方人社部門與企業之間缺少合作聯動，信息方面沒有充分利用。企業對于再就業人員是否具備職業技術能力以及是否滿足享受就業扶持優惠條件的信任難以保障。

（三）投資項目結構對勞動型產業重視度不足

對于資本密集型、技術密集型項目的投資，在我國諸多區域是投資的重點，投資比重容易過大，這兩種項目能夠較為明顯地拉動我國GDP增長，并能夠提高部分行業的生產技術水平與生產效率，但是對于就業崗位數量的貢獻卻是較弱的，甚至隨著自動化水平的提高就業崗位數量會出現負增長。而勞動密集型產業相對能夠提供較多的就業崗位，對這一產業的投資也是對民生之本的體現。部分城市投資項目的建設現仍未能與擴大就業建立有效連接，忽視投資所能創造的就業崗位數量和勞動力流動導向，而過于注重項目的經濟效益或投資規模，會導致結構失衡，對于擴大就業、穩定就業局勢產生較大壓力，從而與就業扶持政策背道而馳。

（四）企業“4050”人員辭退率較高

首先基于這一人群自身特征，年齡、身體素質、學習能力、學歷與技能劣勢使得其在勞動力市場競爭力不足，成為失業高風險人群。在加強職業技能培訓和擴大就業的政策下，就業率維持相對穩定，但靈活就業人員中的“4050”人員逐年攀升，企業對于這一部分人員的辭退傾向較強。另外，對于未辦理資格認證卻已吸納“4050”人員的企業，無法享受企業補貼政策，而已就業的大齡人群無法辦理這一認證。非高薪且年齡較大的就業人群在企業無法得到補貼的情況下，更容易被企業列入辭退名單，以換取青壯年勞動力或者能夠滿足就業補貼條件的勞動力。同水平勞動力因資格認證產生的崗位人員替換的情況，對資源造成浪費，本質上沒有創造新的就業。

三、就業扶持制度困境的出路

（一）拓寬政策宣傳渠道，加強宣傳力度

“4050”人群作為就業困難人員中特殊的一部分，其本身就存在信息獲取能力較弱這一特點，如若優質的就業扶持資源信息能夠準確并廣泛地傳遞到特定人群之中，其對提高這一人群對于政策的反映效果將會產生更加積極的影響。在宣傳方式上，可以拓寬信息渠道，豐富宣傳方式，官方網站、公眾號、報紙、微博、微信等都可以作為官方進行宣傳的陣地，同時可以在原有的基礎上創新性地結合短視頻、海報等現代傳媒手段。政府部門應定期深入企業進行宣傳，倡導企業創造就業崗位、吸納就業困難人群，企業在服務社會的同時享受政府提供的補貼政策是兩全其美的優選。對于就業困難人員，政府部門的線下宣傳活動是切實有效的，例如河北省滄州市推出的就業扶持月活動，下沉包聯社區，為就業困難人員送去政策。還可通過大型招聘會進行宣傳，當地招聘會是多數尋求就業人員聚集場所，同時這也是各企業人事部門人員的聚集場所，因此在招聘會上進行宣傳也是一舉兩得的舉措。

（二）重點項目和投資與就業崗位掛鉤

將城市建設重點項目與當地就業相掛鉤是對當地就業增長所進行的長遠性考量。在進行項目建設以及投資時，在預測評估經濟效益與可行性的同時考慮新增就業崗位情況，具體可通過用工規劃與需求信息等進行考察。地區發展結構規劃要重視勞動密集型項目，一是避免產業結構失衡造成空洞化，二是為當地創造數量較多的就業崗位，履行社會責任，穩定就業。另外，部分地區面臨產業升級與轉型，新型項目建設所帶來的就業崗位需要更為完善的人力資源配置調度，政府對于所提供的職業技能培訓也應與之配合，為就業困難人員優先開展對口技能培訓，幫助勞動力市場與需求雙方更優匹配。在兩者掛鉤的情況下，經濟高水平發展與增加就業形成良好的相輔相成關系。

（三）當地就業局與企業掛鉤，促進雙向選擇

在就業扶持多樣化、全面化發展階段，促進勞動者與企業之間信息流通、進行雙向選擇也有了更多途徑。由于部分地區就業信息平臺尚存在就業資源分散、信息滯后、功能單薄、缺乏規范等問題，導致了信息不對稱，對改善勞動力就業和企業崗位空缺產生消極影響，這種影響可以在就業局掛鉤企業的情況下被削弱。為達到這一目的，政府就業信息平臺可搭建“4050”人員與企業進行信息交流的橋梁，減少信息不對稱的狀況。根據進行免費培訓并且合格人員的技能鑒定名冊，對企業特定崗位進行定向人才輸送，使通過培訓所取得的職業技能、就業預期與提供崗位相統一。另外，規范信息內容形式，促進面向就業困難人群線上人才市場的建成，提高就業信息平臺信息整合與傳遞能力，使得勞動力的供求在就業困難人群中能夠有所平衡，緩和摩擦性失業與結構性失業造成的波動。

（四）簡化壓縮認證手續，積極利用社保聯網信息提高效率

相關部門拓寬反饋渠道，各地區在社保聯網的改革提升之后，相關規定改善仍在不斷探索階段，對于能夠依靠信息平臺，拓展增值功能，通過提供更為便捷的業務辦理方式簡化壓縮個人與企業進行認證的手續，例如減少自主提交的申請材料，部分材料由信息平臺調取等。同時，為了企業對于大齡再就業人員的職業技術資格認證和就業困難認證等工作開展可以將渠道進一步擴寬和就業信息更加透明化，需要相關信息平臺的建立與完善，加強企業與人社部門的信息聯動利用，提高效率。對于就業困難人員認證業務辦理，也應在程序上提供優先便利通道，加快加急完成就業困難認證辦理，較快實現再就業。

（五）降低大齡非高薪員工失業率，增加企業穩崗補貼

針對沒有取得就業困難認證而具有較高失業風險的大齡就業人員，為防止同水平勞動力置換產生的資源浪費，相關部門可適當擴大企業依據非高薪大齡就業人員享受政策補貼的范圍，從而降低失業可能性。多地區為穩崗補貼設置高門檻，能夠在吸納“4050”人員中占較大比例的小微企業以及部分非勞動密集型企業因規模相對較小或勞動崗位數量較小而難以達到標準，因此無法獲得穩崗補貼，使其吸納“4050”人員的積極性有所下降。降低穩崗補貼門檻，加大補貼發放力度，根據企業類型與規模分層管理。

我國“十四五”規劃將就業優先作為民生建設的重要戰略目標，在我國進一步推動經濟發展，深化改革開放的道路上，針對再就業和就業困難人群的扶持政策的落實也應當與時俱進，結合現有的技術手段和資源，避免其因失業而陷入困境。在制度保障的前提下，形成用人企業和城鎮再就業人群互惠的局面，提升我國社會保障制度水平。現在我國多地已達成城鎮零就業家庭動態清零目標，下一階段，對于城鎮就業困難人群的政策落實措施也應當提高要求和標準，這也將是我國深入貫徹新發展理念和格局中，就業市場要穩好的基本盤。