縣級國有企業(yè)混合所有制改革現(xiàn)狀及存在問題分析

文/朱燈海（利辛縣財(cái)政局[國資委]）

一、前言

對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來講，改革是必不可少的一部分，國企的混合所有制改革在國家經(jīng)濟(jì)改革方面占據(jù)著重要地位。國企混改對于國企市場競爭力提升的作用不容忽視，從2015年有關(guān)部門頒布國企改革深化意見至今，許多部門都對該文件展開了深入的學(xué)習(xí)，同時也發(fā)表了國企混改方案執(zhí)行的諸多意見[1]，2017年國家發(fā)展和改革委員會等多個部門共同發(fā)布混改試點(diǎn)深化的相關(guān)意見，為國企正式運(yùn)營混改指明了方向，出臺三年國企改革指導(dǎo)方案后，進(jìn)一步促進(jìn)了國企混改的加速，出臺此指導(dǎo)方案后，混合所有制改革擁有了更加充分的理論基礎(chǔ)。但從實(shí)際來看，各個縣級國企開展混改工作的過程中或多或少存在著一些問題，有待于進(jìn)一步解決，本文將對以上內(nèi)容進(jìn)行全面分析。

二、混合所有制改革理論分析

（一）混合所有制內(nèi)涵

混合所有制是一種所有權(quán)形式。這一概念的提及最早出現(xiàn)在黨的十五大報(bào)告中。現(xiàn)階段，人們定義混合所有制時主要從微觀層面、宏觀層面等角度入手。一方面，宏觀層面的混合所有制屬于國家整體公有制、私有制共存的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體制混合，即公有制和私有制和諧共存、發(fā)展協(xié)調(diào)的企業(yè)格局。而從微觀層面來看，混合所有制屬于國企資本結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及混合公有資本、私有資本的主要形式混合。改革開放以來，國內(nèi)出現(xiàn)了諸多混制國企，其中代表性較強(qiáng)的是中外合作企業(yè)、中外合資企業(yè)以及上市的國有企業(yè)等。隨著改革的深入，我國的民營資本等社會資本也成為國企混改的一支重要力量。

（二）混合所有制改革重要性分析

自政府提出國企未來應(yīng)以混合所有制經(jīng)濟(jì)為主要發(fā)展方向以來，各地許多國企都在探索混改發(fā)展的有效模式。從種類來看，混合所有制主要分為公有制、個體和私營等形式。通過推進(jìn)國企混合所有制改革，可以讓各類資本參與到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)資源合理配置并擴(kuò)大國有資本影響力，提高市場競爭打破現(xiàn)有的行業(yè)壟斷問題[2]。同時，混改的關(guān)鍵在于提高國有資本運(yùn)行效率，促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力提升，達(dá)成各類所有制資本優(yōu)勢互補(bǔ)、融合發(fā)展的目的，有效發(fā)揮地方國企推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

國企在自身發(fā)展中，混改具有一定的必要性，能夠讓國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展得到保障，促進(jìn)國企經(jīng)濟(jì)改革制度的有效落實(shí)。我國經(jīng)濟(jì)正處于改革的關(guān)鍵時期，同時與混合所有制改革措施結(jié)合，可以集中解決以往國企在改革中出現(xiàn)的行政對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)問題，擺脫歷史遺留問題，讓國企輕裝上陣，更加快速地投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)。另外，通過這種改革方法，讓國企可以用更快的速度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相適應(yīng)的國企現(xiàn)代化制度，使法人治理結(jié)構(gòu)不斷健全，將國企管理過程中的短板全面補(bǔ)齊，從而穩(wěn)定提升生產(chǎn)效率，為國企進(jìn)一步發(fā)展提供方向。

（三）混合所有制改革發(fā)展階段分析

全面整體摸清混改的歷史脈絡(luò)后，不難發(fā)現(xiàn)混改主要發(fā)展階段有4個：第一階段是1949-1992年的發(fā)現(xiàn)、摸索時期，當(dāng)中共十二大報(bào)告指出多種所有制問題后，國企在不斷發(fā)展經(jīng)濟(jì)的整個過程中，不同經(jīng)濟(jì)主體彼此摩擦，各方利益開始出現(xiàn)了頻繁交叉，在此過程中，形成混合所有制經(jīng)濟(jì)的基本條件已經(jīng)滿足；第二階段是1992年至2002年的國企混合所有制萌芽階段，黨的十四屆三中全會發(fā)布了市場經(jīng)濟(jì)體制構(gòu)建的相關(guān)決定，指出國企經(jīng)營機(jī)制應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)換，對國企現(xiàn)代化制度進(jìn)行構(gòu)建，設(shè)置一部分股份制試點(diǎn)，并提出混合所有制的經(jīng)濟(jì)單位這一概念；第三階段是2003年至2012年的國企混合所有制健全階段，黨的十六屆三中全會作出了完善市場經(jīng)濟(jì)體制重要決定，指出國企運(yùn)用股份制有利于讓公有制最終實(shí)現(xiàn)成為可能。在2004年的全國人大修改憲法過程中決定，圍繞公有制發(fā)展多個所有制經(jīng)濟(jì)，并將其當(dāng)成社會主義國家所遵循的一項(xiàng)主要制度；第四階段是2013年至今的深化改革發(fā)展時期，國務(wù)院發(fā)布了國企改革深化的相關(guān)意見，指出國企混改工作應(yīng)不斷深化，進(jìn)一步發(fā)展了混合經(jīng)濟(jì)的模式。在2016年以后，國家組織開展并積極進(jìn)行國企改革混改試點(diǎn)的相關(guān)重要工作。在2018年，國家組織啟動了國企混改“雙百行動”。在2019年，有關(guān)部門下發(fā)“雙百九條”，為“雙百企業(yè)”的創(chuàng)新給予了前所未有的鼓勵。到了2020年，國家下發(fā)了三年國企改革行動方案，決定深化混改。

三、縣級國有企業(yè)混改的現(xiàn)狀

國企混改的有效落實(shí)能夠讓國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到最大限度的推動，借助非國有資本、國有資本間聯(lián)絡(luò)與合作的增多，使國企資本的構(gòu)成得到豐富，優(yōu)化國企產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營模式，讓國有資本所具備的功能、價(jià)值最大限度地發(fā)揮出來，讓國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的活力凸顯出來，推動民營企業(yè)、國有企業(yè)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從本質(zhì)上看，國企改革并非國企應(yīng)該怎樣存在的問題，而是國企借助什么方法、在什么范圍存在的重要選擇。為了解決這一問題，不僅應(yīng)對市場的資源配置要求、效率要求進(jìn)行考慮，而且需要對國家的歷史延續(xù)、政治制度加以考慮。由此可以得出，國企改革沒有統(tǒng)一模式和固定標(biāo)準(zhǔn)。國企實(shí)施混改工作時，一方面應(yīng)借助股票首發(fā)、擴(kuò)股增資、轉(zhuǎn)讓股權(quán)、資產(chǎn)證券化及主板上市企業(yè)資產(chǎn)重組等方式引入非國有資本，另一方面也可以通過投資新設(shè)、并購重組、成立國有資本投資運(yùn)營公司進(jìn)行投資入股等方式使國有資本與非國有資本有機(jī)融合[3]，雙方充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，為市場注入新的活力。

目前，通過改制上市已成為我國諸多國企開展混改的基本形式之一，也成了主流趨勢。通過上市引入社會公眾股，國有企業(yè)股權(quán)變得多樣化，也建立了更為完善的治理結(jié)構(gòu)和管理制度。國有企業(yè)可以選擇首次公開發(fā)行股票和借殼上市（重組上市）兩種方式實(shí)現(xiàn)上市目的，通過首次發(fā)行股票上市的國有企業(yè)，不僅能改善企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)，而且能夠使國企品牌認(rèn)識度進(jìn)一步提升，形成積極、正面的國企企業(yè)形象，然而缺點(diǎn)在于目前排隊(duì)企業(yè)較多，導(dǎo)致審核時間周期長、審核更加嚴(yán)格。相較于首次公開發(fā)行股票，借殼上市審核較為寬松，經(jīng)歷時間更短，可以快速實(shí)現(xiàn)上市，對于國有企業(yè)來說，可以提升混合所有制改革的效率，然而缺點(diǎn)在于往往會支付一定的資本溢價(jià)，導(dǎo)致“買殼”價(jià)格較高。

但從縣級國有企業(yè)實(shí)際來看，進(jìn)行混合所有制改革主要還是通過投資新設(shè)這一方式，即國有企業(yè)和民營企業(yè)共同出資新設(shè)一家有限責(zé)任公司，新公司的設(shè)立使得社會資本能夠參與到國有資產(chǎn)及資本的運(yùn)作中，形成國有企業(yè)新的經(jīng)營機(jī)制。該種方式出資程序簡單，不需要雙方企業(yè)就歷史遺留問題進(jìn)行清理，且不影響雙方公司各自的生產(chǎn)經(jīng)營活動，在節(jié)省人力物力的同時，還可以得到一個背景干凈的新公司，對后續(xù)發(fā)展有利。但其也存在一定的缺點(diǎn)，雙方需就新設(shè)企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、管理人員梯隊(duì)進(jìn)行協(xié)商，前期需要花費(fèi)精力進(jìn)行資源整合，管理成本較大。

四、縣級國有企業(yè)混改存在的問題

（一）對混合所有制改革目的缺乏清晰認(rèn)識

國企開展混改時，需要事先認(rèn)識到未來發(fā)展方向等內(nèi)容，捋順國企能力、資源、短板、長處等，對國企發(fā)展目標(biāo)、定位予以規(guī)劃，全面梳理國企從事行業(yè)的成功因素，同時企業(yè)還需要正確認(rèn)識在混合所有制過程中需要借助的力量及想要達(dá)到的目的。有的企業(yè)想要借助混改足量引入資金，讓資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，使許多社會資本、國有資本得到吸引而且彼此相互促進(jìn)發(fā)展；部分國企想要借助混改引入投資者，共同構(gòu)建戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展模式；部分國企則想通過混改來促進(jìn)內(nèi)部機(jī)制改革、體制改革的進(jìn)程，幫助國企不斷健全內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、治理國企結(jié)構(gòu)，改良現(xiàn)代化各方面制度，最終把國企應(yīng)有的經(jīng)營活力最大限度地激發(fā)出來。根據(jù)不同的混改出發(fā)點(diǎn)，具體的混改方式、混改路徑也存在一定的差異[4]。然而，縣級國企實(shí)施混改的過程中，存在基于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需要，缺乏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，沒有充分考慮這些因素，而推進(jìn)企業(yè)的混改，同時引入的社會資本質(zhì)量也不盡如人意，且對于混改企業(yè)的管理也存在一定的問題。

（二）引入優(yōu)秀投資者難度較大

國企開展混改的過程中應(yīng)聯(lián)合投資者，彼此之間展開全方位、多角度的合作，無論是雙方合作滿意度還是投資者水平和能力，都會對國企的穩(wěn)步改革與發(fā)展產(chǎn)生直接影響，最理想的合作形式是將投資者的多方資源聚集起來，把不同方面的優(yōu)勢充分整合，通過合作達(dá)到共贏與互補(bǔ)。但從縣級企業(yè)混改實(shí)際來看，在進(jìn)行混改的過程中，資金、資源實(shí)力強(qiáng)，管理經(jīng)驗(yàn)豐富的投資者并不容易找到，引入的投資者大多存在一些問題，參與混改的目的更多的是想要依靠國有資本改善自身問題，看中國有企業(yè)的背景及資源，但卻沒有能力助力國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展，共贏也變成了國有企業(yè)對民營企業(yè)的單方面扶持，遠(yuǎn)遠(yuǎn)與混改早期的初衷、愿景相背離。國企全面開展混改工作時，優(yōu)秀的投資者本就可遇而不可求，由于縣級國有企業(yè)的規(guī)模、位置等因素的限制，引入優(yōu)秀投資人的難度更是大大增加，這對混合所有制改革的質(zhì)量提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

（三）股權(quán)比例設(shè)置存在問題

國企混改目標(biāo)并非所有制中混合，而是讓國企治理得到市場化、科學(xué)化的發(fā)展，整體提高國企管理能力、管理效率等，混合只是一個路徑。但是，根據(jù)國企如今混改的實(shí)際狀況，大量混改國企的原國有股東會占據(jù)極大的比重，外部投資者未具備一定的股份比例，因此外部投資者在國企重大決策時缺少話語權(quán)，最終難以構(gòu)建合理的國企治理結(jié)構(gòu)。從股東會層面來看，大股東擁有不可忽視的控制地位，借助大股東所具備的談判能力，對中小股東的切身利益進(jìn)行侵占。作為大股東，國有資本對切身利益進(jìn)行維護(hù)的過程中具備的談判能力更強(qiáng)、動機(jī)更充分，存在著由于規(guī)避改革導(dǎo)致?lián)p失利益的可能性，進(jìn)而造成民眾、職工、中小股東沒有可靠利益代表的問題，即便是利益合理訴求也得不到有效滿足。

（四）企業(yè)制度與文化難以融合

戰(zhàn)略投資者，是相對于普通投資者而言，通常為與被投資企業(yè)保持長期合作、關(guān)系密切，且希望參與企業(yè)經(jīng)營管理的法人投資者。國企混改時通常會把一定的民營企業(yè)添加其中，讓其以戰(zhàn)略投資者的身份出現(xiàn)，引進(jìn)這些投資者后，逐漸實(shí)現(xiàn)優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展目的，讓全新活力、理念給予國企的經(jīng)營工作、管理工作等方面。但是在縣級企業(yè)進(jìn)行混改實(shí)踐過程中，國有企業(yè)、民營企業(yè)雙方存在多種差異，如管理制度、企業(yè)文化等不同方面，其中，國企相對重視監(jiān)管、體系、原則等經(jīng)營管理方面，相比之下，民營企業(yè)重在盈利和績效，雙方的混合改革存在經(jīng)營理念、經(jīng)營模式角度的不同，這樣的不同在短時間內(nèi)無法消除，會全方位影響股權(quán)多元化管理經(jīng)營工作，同時也在一定程度上給國企發(fā)展帶來較大的限制。

五、縣級國有企業(yè)混改的對策建議

在未來，混改是絕大多數(shù)國企的發(fā)展趨勢，并且會成為國內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)改革組成部分。國企混改的最根本目標(biāo)是為了提升國企管理效率，讓國企市場競爭力增強(qiáng)，確保國有經(jīng)濟(jì)的作用有效發(fā)揮出來。改革道路并非一帆風(fēng)順，必須掙脫原有思想觀念束縛，方可實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。

（一）樹立現(xiàn)代化的混改經(jīng)營理念

混改核心在于整合非國有資本、國有資本，以此為基礎(chǔ)，確保國有股最優(yōu)比改革得以實(shí)現(xiàn)。國內(nèi)私有經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展的過程中，達(dá)到穩(wěn)定的市場競爭高度，同時，其產(chǎn)業(yè)實(shí)力、經(jīng)濟(jì)實(shí)力也相應(yīng)增強(qiáng)，因此，其參與國企混改的意愿更高。要想進(jìn)一步推動國企混改，應(yīng)發(fā)揮出國家所具備的引導(dǎo)功能，構(gòu)建出高效交易平臺、公平競爭環(huán)境，對不同種類的資本投資產(chǎn)生更高的吸引力，使地方保護(hù)主義最終消除，將行業(yè)間以往的壁壘弱化，從而讓國企發(fā)展、互聯(lián)互通之路打通。由此可以得出，市場、政府都應(yīng)消除以往對民營企業(yè)、私有經(jīng)濟(jì)的不利對待，把握國企混改中非國有經(jīng)濟(jì)的重要作用，為其賦予發(fā)展機(jī)遇、競爭環(huán)境等良好基礎(chǔ)[5]。

（二）加快國企混改進(jìn)程

為了加快國企的混改進(jìn)程，首先，開展國企混改工作時應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、調(diào)研相結(jié)合。國企混改需要以國家政策要求為前提，能夠按照實(shí)地調(diào)研狀況針對性地制定一個有效改革方案，增強(qiáng)改革的持續(xù)性、合法性。其次，應(yīng)根據(jù)企業(yè)產(chǎn)業(yè)類型差異，與自身預(yù)期目標(biāo)、經(jīng)營特點(diǎn)相結(jié)合實(shí)施改革，始終堅(jiān)持“一企一策”原則，科學(xué)地調(diào)整國企內(nèi)部股份比例[6]。最后，應(yīng)穩(wěn)步加快國企混改，要想做到這一點(diǎn)，應(yīng)先允許國有資本參股、絕對控股；國企應(yīng)謀劃企業(yè)混改的不同方面，結(jié)合市場環(huán)境推進(jìn)具備混改條件的企業(yè)制定措施，做到成熟一個、推進(jìn)一個，從而達(dá)到國有資本控股和參股等改革預(yù)期。

（三）嚴(yán)格管控企業(yè)改革風(fēng)險(xiǎn)

要想推動國企混改，需要對自身發(fā)展方向、市場發(fā)展形勢、市場環(huán)境等因素展開綜合調(diào)研，嚴(yán)禁盲目提升改革進(jìn)度，避免國有化水平的降低[7]。通常來講，盈利和績效是民營企業(yè)發(fā)展的主要目標(biāo)，其逐利性傾向?qū)屗接谢?jīng)營效率受到較大限制，自由化、自主性過度又會使國企的市場競爭不斷地增加風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，國企自身日常經(jīng)營范圍極為廣泛，因此得到了諸多事業(yè)單位、企業(yè)的關(guān)注，加之國家政策的正確指引，國企混改具備了明確的主體責(zé)任劃分、組織性和規(guī)范性。

（四）科學(xué)設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)

國企實(shí)施混合最主要是為了借助機(jī)制的變化獲得更高的效率。混改時通過何種方式設(shè)計(jì)股權(quán)比例是混改的關(guān)鍵一環(huán)。首先，應(yīng)合理明確投資者具體數(shù)目，防止越少越好理念的落實(shí)，也不能堅(jiān)持多多益善的原則。應(yīng)對混改國企股權(quán)結(jié)構(gòu)加以優(yōu)化，讓國企引入?yún)f(xié)同性、匹配度良好的投資者。其次，應(yīng)對國企內(nèi)股比結(jié)構(gòu)加以設(shè)置。混合所有制企業(yè)的國有股權(quán)占比應(yīng)避免一股獨(dú)大，盡可能地一股偏大。對章程展開有效制定時，需始終堅(jiān)持資本同色、同股同權(quán)等基本原則[8]。以股東會立場來講，民營企業(yè)、國企的股東應(yīng)彼此給予足夠的尊重，雙方構(gòu)建一個平等的合作關(guān)系，始終遵循股權(quán)原則、資本意志。從董事會角度來看，任免、推舉董事會成員以及人數(shù)配比都應(yīng)嚴(yán)格依照公司合法章程和股份比例來進(jìn)行，以往的國有股東不可干涉。從高管角度來看，國企混改后應(yīng)掙脫原有干部身份、干部級別的束縛，根據(jù)國企市場化獎懲機(jī)制、管理機(jī)制來進(jìn)行聘任。

六、結(jié)語

總之，迎來新時代后，國企混改進(jìn)入到關(guān)鍵一環(huán)，國企需要有效地融合和配置非國有資本、國有資本，讓各自的優(yōu)勢都能夠得到發(fā)揮，達(dá)到共贏互利的發(fā)展目標(biāo)。通過常態(tài)化科學(xué)管理機(jī)制的構(gòu)建，最大限度地按照具體情況進(jìn)行施策，以此來確保各方資本相融，推動國企健康發(fā)展。