基層治理要力戒“差不多”思維

李家福

【關鍵詞】基層治理 精細化管理 “差不多” 【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的基石。黨的十八大以來，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，對全面提升基層治理體系和治理能力現代化水平作出了重大部署。作為國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的重要一環，基層治理當下越來越被高度重視，習近平總書記多次就解決困擾基層的形式主義和減輕基層負擔問題作出重要指示批示，在中央辦公廳統一部署下，各級政府持續轉變優化工作作風，取得了明顯成效。但不容忽視的是，在基層治理過程中存在的“差不多”問題仍屢見不鮮，亟須引起重視。“差不多”，多是指在大事上講原則，小事上不計較，“差不多”的思想在特殊情況下還是寬慰人的智慧。而在基層治理中，“差不多”就表現為事事都“不肯認真，不肯算賬，不肯計較”，缺乏科學精神、敬業精神與進取精神。

基層治理中對基層干部治理能力的考核大致劃分為兩部分，一部分是治理過程，另一部分是治理結果。根據治理過程與治理結果精細匹配程度，可以將基層治理參與者的治理行為劃分為四種行為模式，其中為官不作為、為官假作為、為官亂作為則是基層治理中“差不多”行為的表象呈現。

一是個人主觀意愿上不愿積極作為，群眾觀念淡薄。在加強和改進黨的作風建設的當下，少數基層干部面對工作抱著“差不多”的心態，不愿積極作為，認為“多做多錯，少做少錯，不做不錯”，以避免因多做多錯而帶來被問責的風險。由此，部分“差不多”問題表現為基層工作人員消極怠工、不作為的行為特征，對上級交代的任務能推則推，任務完成差不多就行，工作流程與結果“能過得去檢查就行”。特別是個別基層干部隨著年齡增長，加重了不主動作為的動機，因此對于工作與任務的態度更為隨意，秉承圓通之道“混日子”，滋生“差不多”現象。

二是行為模式上缺乏規范性、精確性的治理流程和技術。這里的“差不多”行為也可以稱為粗放式唯結果論的行為模式，是基層干部在治理過程中實現了治理目標和預期的治理結果，但是采取了不規范、不合法治理過程的行為模式下“差不多”行為的表象呈現。在“重權力歸屬、輕權力運作”的傳統政治文化基本思維模式中，部分基層干部精于處理基層部門上下級關系，在與自身利益相關的事情上用盡手段，但是對于基層治理本職工作卻過于粗放且隨意，只重結果，不重過程。以“因地制宜”“自由裁量”為理由，依賴既往的經驗，越過科學制定的治理流程，甚至罔顧法律法規開展治理實踐。基層治理中部分干部行事缺乏規范性、精確性的治理流程和技術，治理活動的隨意性過強，合法依規的連續性較弱，導致“差不多”現象頻發。

三是結果上沒有達到精細化要求，企圖以精巧繁復的治理過程與形式掩蓋“差不多”的治理結果。這里的“差不多”也可以稱為形式主義的行為模式，是基層干部治理過程過度精細，但是沒有達到良好治理結果的行為模式下“差不多”問題的表象呈現。基層治理中問題紛繁復雜，不乏前沿、專業的難題亟待基層干部解決，部分干部對于精進自身的專業知識和跟蹤前沿資訊抱著差不多就行、不用“過于鉆研”的態度，疏于學習研究和深入調研，做紙上功夫多于實際參與。特別是個別基層干部為規避矛盾，不顧事實，推諉責任，加劇了形式主義的發生。

權責不匹配的基層治理體制是孕育“差不多”現象的溫床。基層組織的任務比較明確，最主要的一部分就是將上級組織的政策與決議，轉化為實實在在的治理行為，直接作用于市場與社會，也就是政策執行的部分。因此基層組織和基層干部不僅承受著整個行政體制逐級傳導的壓力，更面臨著人民群眾服務訴求的直接壓力。基層干部在實際工作中，不僅要面對人民群眾多元化的需求，還要同時應對各類上級下派任務，組織部門學習通知、講話精神，撰寫文件材料，應付多種多樣的檢查和考績評估。同時在基層治理實踐中，干部能夠調度的實際資源也不夠充分，一定程度上阻礙了基層治理的正常開展。在這樣的壓力型行政體制下，一些地方的基層干部的權責關系呈現出權力與責任相互不對等、不匹配的狀況。因此，當面臨復雜治理環境與突發事件的情況時，一些干部產生了“差不多”心理，甚至在那些希望有為并且有能力有為的基層干部心中也萌生了“差不多就行”的想法。

基層人才激勵不足是“差不多”現象產生的主觀借口。人的主觀能動性是基層治理的活力和創新的來源，基層治理的正常運轉需要干部具有較高的行動與執行能力，以及較強的責任和主觀動力。基層干部長期面對高強度、重壓力、多變化的基層治理工作，工作報酬與晉升渠道卻相對受限，且超額完成工作受到的獎勵有限，因此加速了基層干部職業倦怠期的到來，使得他們進一步精進工作的動力有限。此外，基層干部專業化水平與精細化治理能力并不高，同時其他在各領域精專的多元治理主體參與治理的范圍不夠廣，程度不夠深，使得基層治理中專業化、精細化服務的供給能力不足，為“差不多”現象提供了可以渾水摸魚的空間。“人才留不住”與“能者多勞”共存的基層治理人才狀況，使得“差不多”現象在各種綜合性崗位和工作壓力與收益相對平衡的崗位中頻發。這些崗位上的一些基層干部認為工作壓力小動力也小，并且由于崗位原因不需負擔過重的責任，有利于其進行進一步按部就班的晉升與輪崗，面臨被追責或末位淘汰的可能性較低，成為長期隱藏在基層治理組織中的憂患。

信息化技術手段的濫用為“差不多”問題的發生提供了“良好”的依托工具。目前信息化、數據化、網格化的技術工具被廣泛應用到基層治理中，這些技術手段在“采集數據、發現問題、意見交流、民意反饋”等方面都有較強的優越性。但是一些基層干部將治理技術工具本身提到了比治理目標、治理結果更重要的地位，本末倒置，既沒有實實在在地利用現代技術工具解決人民群眾生活工作中的實際問題，也帶來了形式主義，有時甚至因為技術工具設計過于細致、操作耗時長、程序繁多，且多部門采集多種雷同的數據信息，無形中增加了人民群眾的負擔。一些基層干部追求治理過程中形式主義、辦事留痕等消極避責行為，并將其視作自身治理工作的痕跡與成就，對于治理效果與治理結果卻不予關注。對外對上匯報展示時僅描述治理過程，不明確治理結果，對于人民群眾真正的“獲得感”缺乏調查，知之甚少。在強化治理技術手段的掩飾下，一些基層干部脫離了扎實的聯系群眾的細微工作，無益于基層治理的效能提升。

作風建設不足的地區和部門成為“差不多”問題藏覓之地。在基層治理中，基層組織的整體氛圍影響著每一個在其中工作的基層干部，同樣，個別基層干部作風不正，也會嚴重影響組織的作風建設情況。部分隱匿于基層組織中的“差不多”問題多出現于個別作風不正的基層干部身上，他們放松責任意識，放松對個人與工作的要求，不求上進、不思創新，直到開始混日子、應付績效考核與檢查，為人民服務的意識逐漸喪失，為自身爭取個人利益的思想逐漸壯大。當基層組織中的作風沒有被整頓，甚至是領導干部帶頭帶壞部門作風，那么基層治理中“差不多”問題的范圍就會不斷蔓延，最終基層治理將演變成干部表面上努力工作，實質上卻無法為人民提供切實的服務。在部分地區的基層治理中，干部形成了找“官”解決問題的官本位思想，脫離了實際，脫離了群眾，基層治理的規則與流程被棄置不顧，治理目標被遺忘，基層作風建設松懈的地區和部門就為“差不多”提供了容身之處。

第一，精確權責范疇。在權責不匹配的基層治理體制下，進一步推行基層組織權責清單，將基層治理主體及權力責任劃分精確化，清晰劃分基層治理范疇，理順政府與市場、政府與社會的關系，探討和建構政府“有形的手”的規范與邊界。積極應對基層治理中迫切需要解決的、疲于應付、權力歸屬未定、專業力量欠缺等問題，全面改革“差不多”現象產生的制度土壤。賦予基層試錯容錯的空間與相應的自主權，激發基層的活力和創造力。

第二，培養治理人才。目前越來越多的高校畢業生投身到基層，這為基層治理注入了新鮮的血液，但是也要注意，要堅持專業化與綜合化并重的人才培養方向，從而應對人民日益多樣化、差異化的發展需求。同時鑒于應屆生實踐經驗不足，為了激勵他們發揮主動性，推動基層治理創新，可以適當建立有效容錯機制，讓基層干部敢干事、干成事，增加基層干部培訓與學習的機會。

第三，精進治理技術。在基層治理中引入精進化的治理技術工具具有較強的正外部性，引入通過科學化、機械化、信息化、數據化、標準化的管理方式也可以推動基層治理走向“精進化”，使得“差不多”現象無處遁形。此外也要注意，治理技術手段與工具是實現治理目標的方式，而非目的，當治理結果逐漸偏離治理目標或是治理效能逐漸降低時，要及時對治理技術工具進行調整，防止利用技術工具造痕跡、假作為。

第四，凈化基層作風。基層“差不多”問題存在隱形化、可變化的特點，其與基層的作風建設有關。針對一些基層干部懶政怠政“糊弄了事”現象，首先應在基層干部中樹立良好風氣。可針對不同年齡、不同需求的基層干部特點進行差異化培養，如制定合理的績效考評制度鼓勵“老干部”傳幫帶中青年干部等。

第五，細化治理流程。針對粗放唯結果論的“差不多”問題，由于缺乏流程與秩序，需要構建精細化治理流程，并且通過事前事中事后評估機制對治理流程進行改良和評估，從而規范化、法治化其治理行為。除此之外，在基層精細化治理過程中，應把信息公開、協商民主、多主體參與引入其中，積極營造政府主導、多元主體參與的善治局面。

第六，精準化治理結果。要從國家整體戰略發展與地方差異性兩方面出發，配套建立科學合理的績效評估機制，搭建體現公平與正義的綜合性指標體系。此外，由于干部的避責心理是產生“差不多”現象的重要主導因素，應在保障基層干部的合法權益的同時構建剛性的追責機制，推動基層治理現代化，并在第一時間向公眾公布治理結果，接受群眾監督。與此同時，還需堅持過程與結果并重，防止矯枉過正落入粗放唯結果“差不多”的陷阱。

總之，基層治理是一項系統性工程，矯正基層治理中不作為、假作為、亂作為的“差不多”問題需要科學統籌，多方聯動，不斷推動基層治理效能提升，提高基層公共服務質量和群眾滿意度。

（作者為中國人民大學公共治理研究院副院長，研究員；中國人民大學公共管理學院碩士研究生米晗彤對本文亦有貢獻）

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