美菲軍事基地談判及影響(1977-1979)*

張存文

(福建師范大學 社會歷史學院，福建 福州 350117)

卡特時期的菲律賓軍事基地問題，學術界雖頗有成果，但并不意味著達到了學術高原的狀態。在一些方面，學界研究仍稍顯薄弱，尚未深入研究。隨著美國將亞太地區作為戰略重點，更為這一課題增添了一定的現實意義。基于此，本文旨在對這一問題做進一步考察，以期有所補益。

一、美國和菲律賓對基地談判的態度

1977年1月4日，菲律賓總統馬科斯發表關于基地談判的官方聲明：“出于維護亞太地區力量平衡的考慮，菲律賓準備允許美國在尊重菲律賓主權的基礎上，繼續保留和使用其在菲律賓的空軍和海軍設施。”[1]不久，馬科斯態度突變，“質疑美國基地對菲律賓的價值，并宣布菲律賓政府正在研究它們的用途。”[2]馬科斯態度急轉直下的原因主要有兩點。首先，棉蘭老島(Mindanao Island)問題是馬科斯目前關注的重點，“馬科斯不僅希望解決國內問題，還希望贏得阿拉伯世界的友誼。”[3]“如果內戰再起，阿拉伯國家可能會繼續支持摩洛民族解放陣線(Moro National Liberation Front)，對菲律賓政府實行石油禁運。”[4]“此時開啟基地談判，無疑使穆斯林問題的解決變得愈發困難。”[5]在棉蘭老島問題取得重大進展前，馬科斯不希望輕啟會談。其次，馬科斯不希望基地談判迅速結束。“對馬科斯來說，曠日持久的談判可使他在菲律賓民眾和第三世界面前證明他作為一名民族主義者的信譽。”[6]54他需要告訴第三世界，舊的美菲關系正在解除，而基地談判的不確定性恰好符合馬科斯的要求。

反觀美國政府，則希望盡快與菲律賓達成協定。“早在1月26日，卡特就指示國防部下屬的政策審查委員會(Policy Review Committee)在3月7日前完成美國對菲律賓軍事基地政策的審議。”[7]隨即，美方知會馬尼拉，建議于3月中旬后正式談判。“就在美國政府準備就緒之際，菲律賓駐美大使羅穆爾德斯(Romualdez)與美助理國務卿霍爾布魯克(Holbrook)舉行會晤時表示菲律賓準備將談判時間確定在5月底或者6月份。”[8]“4月2日卡特致函馬科斯表示期待與菲律賓進行談判。”[9]馬科斯沒有同意卡特的請求。“他表示處理穆斯林問題將會是一個漫長的過程。”[10]

拖延了數月后，“菲律賓駐美國大使館向美國國務院發出申請，請求立即就菲律賓與美利堅合眾國之間的新軍事基地協定舉行談判。”[11]馬科斯選擇此時啟動談判有以下幾點原因。首先，馬科斯感受到了來自軍方的壓力。“福特政府時期，國務卿基辛格向馬科斯提出過一份軍事基地的“補償”方案。如果達成協議，菲律賓軍方每年可獲得一億美元，將使菲律賓每年國防經費增加三分之一左右。”[12]其次，馬科斯感受到了相關國家對基地問題的關切。“東盟五國簽署聯合公報表示如果美國繼續在東南亞地區維持軍事力量，域內國家不會反對。”[13]第三，“馬科斯認可了一些美國觀察家的觀點，即美國國會正在進行‘安全反擊’，菲律賓推進基地談判的時機已經到了。”[14]最后，馬科斯希望利用基地談判來加強經濟談判的話語權。

美國政府對馬科斯的真實意圖有些捉摸不透，希望一探虛實后再做行動。9月，馬科斯在馬尼拉會見了來訪的霍爾布魯克，就基地問題進行了探索性會談。“在‘租金’問題上，馬科斯表示可以接受經濟援助作為基地的部分租金或補償金，在菲律賓接管基地后會保留美國在基地運作上的發言權。”[15]霍爾布魯克對美菲雙方達成“新的和令人鼓舞的目標”表示贊賞。隨后，雙方發布聯合新聞稿，談判正式開始。

二、美國和菲律賓在核心利益上的爭執

美菲雙方主要圍繞經濟“補償”和駐菲美軍刑事管轄權問題展開交鋒。

1978年1月8日，美國正式向菲律賓提出了“補償”建議。美國政府的設想是1980-1985財年向馬科斯提供1.5億美元的安全支持援助、3000-5000萬美元的軍事援助、2-2.5億美元的軍售貸款。3月21日，菲律賓態度強硬的拒絕了美方的“補償”建議。馬科斯隨后提出了一項較為靈活的建議，將基地“補償”問題擱置，在適當的時候再詳細討論。

在刑事管轄權問題上，菲律賓向美方提出擁有判決所有刑事案件的權力。美國政府的立場是堅持維護其對國際犯罪(僅涉及美國人員、安全或財產的犯罪)和對執行公務時的作為或不作為所引起的犯罪行使管轄權的權利；認定是否執行公務的權力由美國軍事指揮官掌握，認定對象只針對美國軍人。美國可以在刑事管轄上給予菲律賓類似《北約部隊地位協定》(NATO Status of Forces Agreement)的待遇，即在所有其他涉及可受兩國法律懲罰的罪行的案件中，菲律賓政府擁有主要管轄權。面對分歧，馬科斯同意將刑事管轄權問題擱置起來，后為在“補償”問題上向美方施壓，菲律賓即推翻了原決議。雙方在基地談判上陷入僵局。

就在美菲雙方僵持不下之際，美國副總統蒙代爾訪問亞洲12國，他此行的一個特別目標是與菲律賓修訂《軍事基地協定》。“由于馬科斯不滿美國政府在基地‘補償’問題上的政策，美菲關系已經下降到歷史最低點。”[16]蒙代爾此行責任重大，不僅負責基地談判，還肩負著“破冰”的使命。在與馬科斯舉行會晤后，雙方發表聯合聲明，一致認為美國使用菲律賓的基地有益于維護兩國共同利益，雙方同意完成修訂《軍事基地協定》的談判，以便允許美國在完全尊重菲律賓主權的條件下繼續使用菲律賓軍事基地。

10月下旬，美國參議員丹尼爾·伊努耶訪問菲律賓，為談判提供了重要的推動力。他是參議院對外行動撥款小組委員會(Foreign Operations Appropriations Subcommittee)主席，在確定菲律賓能夠獲得多少“補償”方面可以發揮重要作用。馬科斯最初設想以簽訂合同的方式來解決“補償”問題。根據合同，美國的付款將是自動的，不需要經過國會的年度授權和撥款程序。經過丹尼爾的游說，馬科斯明白，美國提出的任何“補償”方案都必須按照正常的預算程序提供資金。丹尼爾告訴馬科斯如果想要在有利的條件下達成協議，談判必須在今年年底前完成，以便將經費列入1980財政年度的預算申請中。而明年是美國總統選舉年，預算申請成功的機會將會減少。馬科斯表示他將加快談判進程，在1979年1月7日前解決所有問題，以便白宮能夠向國會提交預算修正案。在馬科斯的積極行動下，談判于1978年12月26日接近尾聲。

在經濟“補償”問題上，美國的報價是5年4.5億美元，馬科斯要求在5年內增加5000萬美元的安全支持援助，使5年一攬子計劃的總額達到5億美元。一些參議員包括曾經訪問過菲律賓的丹尼爾·伊努耶強烈建議白宮立刻答應馬科斯的要求。最終，白宮同意向菲律賓提供額外的5000萬美元特別津貼，使政府在1980-1984財政年度五年期間的一攬子最佳努力補償總額達到5億美元(軍售貸款2.5億美元，軍事援助 5000萬美元；安全支持援助2億美元)。“1979年1月4日，卡特致信馬科斯表示美國政府行政部門將在今后五個財政年度內，盡最大努力為菲律賓爭取下列援助撥款。軍事援助：5000萬美元；軍售貸款：2.5億美元；安全支持援助：2億美元。”[17]除此之外美國將支持世界銀行、國際貨幣基金組織和亞洲開發銀行向菲律賓政府提供5億美元的經濟貸款。

在刑事管轄權問題上，兩國最終確定，駐菲美軍和駐日美軍享有同等待遇，《北約部隊地位協定》也適用于駐菲美軍。“美國和菲律賓存在司法管轄權爭議時，被告人在規定時間內不得離開菲律賓，美國承諾在規定時間內將涉及法律糾紛的美國軍人關押在菲律賓。”[18]在此期間，被告人由美國軍人負責監管。“1979年1月7日，菲律賓同美國正式簽署修訂后的《軍事基地協議》，授權美國在未來五年內使用克拉克空軍基地和蘇比克灣海軍基地，以獲得10億美元的援助。”[19]至此，美菲之間持續兩年之久的軍事基地談判宣告結束。

三、為美軍撤出菲律賓埋下了隱患

1977年5月，新當選的美國總統卡特在圣母大學(University of Notre Dame)演講時將“人權”作為美國外交政策的前提。“反對美國繼續向菲律賓提供軍事援助和保留軍事基地的團體受到鼓舞，認為美國將放棄對馬科斯政權的支持。”[20]314但卡特政府出于地緣政治利益的考慮繼續支持馬科斯政權。更有甚者，在個別美國參議員因為菲律賓糟糕的人權記錄提出減少援助時，卡特親自上陣為其辯解。“1979年3月12日，俄亥俄州眾議員托尼·霍爾(Tony Hall)提出一項修正案，建議在1980年預算中將菲律賓軍事援助從2500萬美元削減到1710萬美元。”[21]國會小組委員會以4票對2票通過了霍爾的修正案。支持這項修正案的參議員表示，此舉是為警告菲律賓政府，一些國會議員對其人權記錄不滿意，有權減少卡特總統的承諾。

卡特聞訊立刻采取行動，向國會強調菲律賓軍事基地的重要性，特別是蘇比克海軍基地的重要性。在眾議院外交委員會(Foreign Affairs Committee)舉行的聽證會上，他強調菲律賓基地對維持西太平洋的力量平衡，支持美國在印度洋地區和中東地區的軍事行動都具有重要意義。卡特認為，雖然菲律賓的人權記錄沒有達到美國政府期望的預期，但馬科斯和其他政府官員已經知曉了美國的態度，并著手改進。霍爾布魯克也詭辯道，美國沒有經濟和軍事援助計劃幫助馬科斯在菲律賓鎮壓人民，安全支持援助計劃只是為了滿足菲律賓人民的需要。美國沒有向菲律賓警察或安全部門提供任何援助。“卡特為幫助馬科斯爭取援助做出了最大的努力，而馬科斯沒有明顯改善菲律賓的人權記錄。”[22]117菲律賓人權記錄的改善只存在于卡特政府官員自欺欺人的言辭中。

卡特政府的一系列“表演”使許多菲律賓人看清了其“人權”外交的本質。“菲律賓人民認為美國與一個犯罪的獨裁政權聯系在一起，美國在菲律賓的政策都是圍繞基地展開的，基地是美國每一個行為背后的動機。”[22]110反基地人士認為華盛頓對菲律賓內部事務產生了決定性的影響，“如果不是美國因為基地問題對菲律賓內政橫加干預，菲律賓人民已經推翻了馬科斯獨裁政權。”[23]45從這時起，在許多菲律賓人民眼中，基地不再受到歡迎。①

更嚴重的是，美國因基地問題觸怒了相當一部分菲律賓政治精英。在得知卡特政府繼續支持馬科斯時，前總統馬卡帕加爾(Macapagal)、前參議員阿基諾(Aquino)、薩隆加(Salonga)和塔納達(Tanada)等人紛紛發表宣言，對美國政府的行為給予強烈譴責。“后在阿基諾政府擔任參議長的薩隆加表示，作為基地補償的美國軍事援助計劃使馬科斯得以繼續執政并長期維持戒嚴令。”[20]382菲律賓溫和派領導人也發表宣言，要求拆除基地，撤走美軍。“在菲律賓1980年1月的省級選舉中，全國團結聯盟(National Unity Coalition)和全國民主聯盟(National Democratic Alliance)這兩個政治溫和派團體都發布了強調民族主義和反殖民主義的政治綱領。”[20]487軍事基地的存在成為美國支持馬科斯獨裁政權的象征。

1991年《軍事基地協定》即將期滿，阿基諾總統傾向保留菲律賓軍事基地。然而，彼時的許多基地反對者已成為阿基諾政府的重要成員，他們反對重新簽署《軍事基地協定》。菲律賓參議院發揮了關鍵作用，參議院不僅可以直接參與談判，還有協定的批準權。因此，議員們的態度對解決基地問題至關重要。“而一半以上的議員堅決反對延長基地條約，哪怕是短期協定。”[22]123最終，參議院以12:11票的結果決定不再與美國延續《軍事基地協定》，美國被迫關閉在菲律賓軍事基地。

四、結語

此次談判雖以馬科斯妥協告終，但菲律賓卻獲得了自1947年《軍事基地協定》簽署以來的最大勝利，菲律賓首次因基地問題得到了美國的經濟“補償”。在談判陷入停滯時，美國兩次派遣高級官員前往調解。面對馬科斯糟糕的“人權”狀況，卡特政府又替其百般遮掩。這主要是菲律賓基地的戰略地位提升的緣故。20世紀70年代末，美國幾乎丟掉了在東南亞的所有戰略支撐點，保留菲律賓基地就成為了白宮對菲政策的中心議題。“歷任美國總統都有一個原則，那就是始終以國家利益為圭臬。在美國歷史上沒有一個總統敢冒天下之大不韙在外交上悖逆美國的現實利益。”[24]84在美國政府眼中，所有政策的制定都是為美國國家利益服務的，美國的國家利益必須放在首位。為維護美國國家利益可以使用一切手段，違背一切準則。即使奉行“人權”外交的卡特也概莫能外,為維持菲律賓基地，毫不猶豫違背其極力倡導的“人權”外交準則。這在菲律賓國內引起了強烈反響，美國為自己制造了一大批基地反對者，最終于1992年被迫撤出菲律賓軍事基地。

[注 釋]

①馬科斯執政初期，在菲律賓民眾中，有相當一部分人支持保留基地，對他們來說，基地的存在是美國在菲律賓國家利益的象征，很多菲律賓民眾對美國人的離開表示擔憂。根據民意調查顯示，支持保留基地的民眾比率相當高(2：1或更高)。