食品安全檢察公益訴訟懲罰性賠償研究

陳燦平 朱文新

摘要：食品安全關乎民生福祉，一方面國家倡導推行食品安全檢察公益訴訟懲罰性賠償制度，另一方面檢察公益訴訟中的懲罰性賠償之訴面臨著法律規定尚不夠明確與配套性不足的問題，司法實踐中同案不同判的現象比較突出。公益訴訟中引入懲罰性賠償有其應然性，在現有法律規定下可從法解釋學的角度為公益訴訟懲罰性賠償提供請求權基礎，但從長期看，宜在立法上進一步明晰檢察機關在公益訴訟中有提起懲罰性賠償的權利。為實現懲罰性賠償的訴請，檢察機關需針對食品安全案件采取針對性的證據準備。在懲罰性賠償金的后續處置上，可采取建立“消費者保護基金賬戶”的方式，促進懲罰性賠償金保護公共利益功能的發揮。

關鍵詞：食品安全;食品安全檢察公益訴訟;懲罰性賠償

中圖分類號：D922.29? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2022）01-0048-11

為構建健康安全的食品市場，落實《中共中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》，檢察機關積極探索實踐食品安全公益訴訟，取得了初步的成效。但食品安全檢察公益訴訟中如何提出懲罰性賠償訴請，以及懲罰性賠償金的判定及后續處置等一系列問題仍存在不少難點，需要深入研究。

一、食品安全檢察公益訴訟中懲罰性賠償請求權基礎及其證明

（一）檢察公益訴訟懲罰性賠償的請求權基礎

請求權基礎，即當事人中的一方向另一方主張權利的法律基礎，典型構造為：“誰得向誰，依據何種法律規范，主張何種權利”。實務中，《中華人民共和國食品安全法》《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《消費民事公益訴訟司法解釋》）和《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》（以下簡稱《食藥規定》）是檢察機關提起食品安全公益訴訟懲罰性賠償訴請的主要依據。“公益訴訟請求基于公益保護的功能及其特殊性可以活用現行民事實體法及其相關司法解釋加以能動性地確定”，湯維建認為公益訴訟可以從三個層次加以確定，第一層次為民法典總則之規定，第二層次為依部門法確定公益訴訟請求，第三層次為相關司法解釋。食品領域公益訴訟懲罰性賠償可經過對相關法律規定的解釋為其提供請求權基礎。

從立法體系來看，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第179條規定了損害賠償的民事責任方式，其作為一般性規定，在其他法律未有明確規定時可作為補充性規定。“消費民事公益訴訟司法解釋”第13條雖未規定“損害賠償”這一民事責任，但“等”字為消費民事公益訴訟請求權類型的擴張預留了空間，可對“等”字做目的性擴張解釋，將“損害賠償”納入其中。從目的解釋來看，檢察機關為維護公共利益之目的提起公益訴訟，其主要目的不在于補償損害，而是通過使消費者獲得懲罰性賠償金的方式激勵消費者提起訴訟，以實現間接保護公共利益的目的，由此可見公益訴訟與私益訴訟中的懲罰性賠償金的功能并無二致。食品經營者生產銷售偽劣、有毒、有害食品，不僅會損害購買該食品的特定消費者，也會損害相關市場中的合法經營者，造成食品市場經營秩序的損害，危害社會公共利益。基于消費者提起訴訟的主動性以及專業性不足，私益訴訟難以發揮維護公共利益的功能，因此必須通過公益訴訟予以解決。

但是運用法理學及法解釋學推論為檢察公益訴訟中的懲罰性賠償提供請求權基礎，這一做法畢竟在公益訴訟的司法制度場合缺少足夠嚴謹及充分的依據。由于食品安全私益訴訟與公益訴訟存在前后重復發生甚至同時并行發生的可能，為了平衡私益訴訟與公益訴訟的均衡，為了強化檢察公益訴訟中懲罰性賠償的合法性，建議在有關立法至少是司法政策文件中，明確賦予檢察機關在食品公益訴訟中適當的懲罰性賠償請求權。

（二）檢察公益訴訟懲罰性賠償的證據準備

隨著檢察公益訴訟逐漸向高質量發展轉型，訴訟線索的發現管理、調查取證以及證據轉換等問題也掣肘檢察公益訴訟的深入推進。

1.證據準備面臨的難題

（1）線索發現管理難題

根據《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》，檢察公益訴訟線索的發現主要在履職過程中，這導致了公益訴訟試點開始時線索多依賴于行政職能部門，或者依賴于刑訴部門的線索移交，這縮小了檢察民事公益訴訟的案件來源。隨著公益訴訟的深入推進，線索來源渠道不斷拓展，但檢察工作也面臨著線索發現后的管理、篩查與研判問題，如何從大量的案件線索中篩選出可用的公益訴訟線索成為一大難點。

（2）調查取證舉證難題

檢察機關辦理食品領域公益訴訟案件調查取證難題主要體現在兩個方面：一是調查核實權的剛性不足。2018年最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第6條規定檢察機關在辦理公益訴訟案件中享有調查核實權，以減少檢察機關調查核實證據的阻礙。但是《解釋》僅規定了相關主體的配合義務，而對其不配合產生的不利后果卻未有規定。公益訴訟相較于私益訴訟利益博弈更為尖銳，調查對象為了保護自己的利益，不配合調查的行為時有發生，食品領域的證據往往具有易逝性，若不能及時固定證據，很可能使得公益訴訟因錯失關鍵性證據而面臨敗訴風險。二是公益訴訟鑒定難的問題。鑒定報告在食品領域公益訴訟中發揮著不可替代的作用，但是實踐中食品安全鑒定面臨著鑒定費用高、鑒定機構因缺乏中立性而導致公信力不高等問題。

（3）證據轉化與程序銜接難題

司法實務中，檢察機關在辦理食品安全案件時，多在提起刑事訴訟時附帶提起民事公益訴訟，這就導致民事公益訴訟中的多數證據來自刑訴部門，這雖然提高了民事公益訴訟的證據搜集效率，但刑事訴訟與民事公益訴訟中的證據形式、證明內容、證據要求和側重點方面均有所不同，在實踐中還需做好相關證據的轉化使用。

2.證據準備具體路徑

（1）強化線索發現方面篩選的信息化和智能化

在線索發現方面，要加強頂層建設與組織領導，開辟多種線索來源途徑。一方面，不僅要在檢察機關內部建立聯動配合的順暢通道，還要在檢察機關與其他行政執法機關、監察機關等多部門間建立信息共享平臺，實現數據線索的動態獲取。另一方面，引導社會力量提供案件線索。一是利用好媒體及流量平臺，發揮微博、微信公眾號等網絡化平臺對檢察公益訴訟線索的推動作用，二是發掘人民群眾的監督作用，充分利用檢察機關的“兩微一端”，構建便民智慧舉報平臺，豐富人民群眾反映提供線索的網絡渠道。在線索評估篩選上，利用算法、大數據模型對線索進行高效收集和篩查。如上海市檢察機關開發的“公益訴訟線索收集和智能推送平臺”，即利用大數據模型自動篩選和挖掘有效線索，這為檢察機關高效篩選公益訴訟案件線索提供了助力。

（2）完善建立調查核實保障制度

調查核實程序是檢察公益訴訟程序中的關鍵環節，為公益訴訟中檢察機關搜集證據、固定證據提供了有力保障，與檢察公益訴訟的勝負密切相關，故應當完善建立調查核實權的保障制度。一方面，加強調查核實權的強制性。鑒于檢察機關在公益訴訟中所具有的雙重身份屬性（當事人與國家機關），檢察公益調查核實權的強制性應當弱于刑事偵查權而強于當事人取證權，即具有中等強制性，對于不配合調查核實工作的當事人，檢察機關可對其進行間接的強制性制裁。當被調查對象配合時，檢察機關可以借助行政部門的執法職能和法院的證據保全程序固定證據，當被調查對象不配合時，可以采用檢察建議、妨礙訴訟的強制措施等保障調查核實權的實施。另一方面，建立由檢察機關主導、多方主體參與的調查取證模式。檢察機關進行取證時，可以根據案件的特點組織建立聯合調查組，聯合行政執法部門、市場監督管理局、衛生健康委員會等有關食品安全管理部門以及消費者協會，相互配合支持，最終形成由檢察機關組織領導，多方主體參與的取證模式。

關于鑒定難問題，首先，在鑒定費用上，未來可以探索建立國家性和公益性的鑒定機構，確立免費的鑒定標準，為符合條件者進行免費鑒定，鑒定費用可由財政支持，以此解決鑒定費用高的問題，為實現鑒定管理工作的一致性和高效率，由司法行政部門統一管理公益訴訟鑒定機構。在當前未建立統一鑒定機構的情況下，司法部門可以通過與鑒定機構溝通協商，探索建立先鑒定后繳費的鑒定流程。其次，在鑒定公信力上，可以考慮制定全國性食品公益訴訟司法鑒定評估標準，由其發揮指導性作用，具體標準可由各個地區根據實際情況進行細化。

（3）做好證據的轉化銜接

食品領域檢察公益訴訟中的證據轉化主要涉及刑事公訴與民事公益訴訟領域。與民事證據的獲取相比，刑事訴訟中證據調取程序更為嚴格規范。因此，民事公益訴訟可以直接使用刑事公訴中調取的證據而不需要轉化。但是在證據內容、側重點上，刑事公訴與民事公益訴訟有所差異，相較于刑事證據，民事公益訴訟在損害后果上的證明要求更為精確，需要重點收集違法行為損害公共利益等方面的證據。在銷售金額、鑒定意見等證據上，刑事訴訟堅持“排除合理性”的證明標準，而民事訴訟則采用“高度蓋然性”的證明標準，這可能使得刑事訴訟和民事公益訴訟的證明結果存在不同，因此檢察機關在準備提起公益訴訟時要做好補充調查取證的準備。另外，民事公益訴訟還需提供已進入公告程序的證據，檢察機關作為公共利益代表提起訴訟是履行監督權的體現，其應當依據公益訴訟主體的順位規則，首先督促其他公益代表（例如消費者協會）提起公益訴訟。

二、檢察公益訴訟懲罰性賠償請求的實現

（一）適用條件

在檢察公益訴訟中，檢察機關作為國家司法機關，其提起懲罰性賠償較私益訴訟帶有公權力色彩，因此對其司法適用應做更高標準要求，以防止權力的濫用。有學者提出檢察機關辦理食品安全民事公益訴訟，是否提起懲罰性賠償應綜合考慮不法行為人的主觀過錯程度、損害類型、違法次數、持續時間等多方面因素。

對于上述觀點，需要明確的是行為人的主觀過錯程度以及損害類型。首先，在主觀過錯上，行為人的主觀狀態不僅表現為故意，也可包括重大過失，這里的重大過失程度應類似于刑法上的“間接故意”。有此行為者，其對于自身的法定義務持有極端漠視的態度，在行為上也極端不尊重他人的權利，故類似行為人的主觀心理狀態甚至相似于故意。如銷售者在供貨方無法提供產品合格證明的情況下，依然選擇從供貨方處購進商品進行售賣的行為，即違反了其作為食品銷售者最基本的注意義務。在食品安全領域，行為人的這種不負責任的行為自然容易侵害消費者生命健康，應當視為惡意，適用懲罰性賠償。其次，在損害類型上，適用懲罰性賠償的食品侵權案件，并不必然要求食品侵權行為造成了實際的損害，對于一些可能損害潛在公共利益的大規模侵權案件，也可酌情提起懲罰性賠償，以更好地發揮食品公益訴訟所追求的“預防”目標。

（二）賠償范圍

公益訴訟中的懲罰性賠償是建立在公共利益受損害的基礎之上，食品安全領域公共利益的損害體現為消費者對食品安全的不信任，這種不信任作用于市場經營者，進而影響消費交易秩序。公益損害從時間維度上看可分為即時的和長期的消費者利益損害，從內容維度看包括直接的損害與間接的損害。即時消費者利益損害是經營者進行不法行為期間對消費者利益造成的損害，包括消費者支付的價款，為治療所產生的費用;長期消費者利益損害是指消費者由于對食品市場的不信任，在消費的過程中可能會縮小選擇范圍或者轉向國外食品市場等，長期來看損害了國內相關市場中其他合法經營者的利益。直接損害是指對消費者經濟利益的損害，間接損害主要指食品質量問題所導致的人身損害。

公益訴訟懲罰性賠償的范圍應當包括即時的純經濟公共利益損害。長期消費者利益損害具有不可測性，因此不宜納入損害賠償范圍。而對于消費者人身損害賠償，因其具有人身依附性，與公益訴訟中的懲罰性賠償所維護的公共利益不同，不是具有共同爭點的損失，因此由消費者個人提起更為合適。

（三）數額的確定

消費者個人在私益訴訟中提起懲罰性賠償的標準為支付價款的十倍或者損失的三倍，但公益訴訟與私益訴訟不同，其不僅是對消費者損害的賠償，還體現在對公共利益損失的彌補。因此公益訴訟賠償額的計算不是消費者個人所受損失的簡單相加，而是一種指向不特定消費者的超個體損害額。因此在數額的確定上，要有不同于私益訴訟的標準。關于懲罰性賠償金的基數計算主要有三種方式：不法利潤、銷售額以及根據具體案件情況創新使用多種手段確定公共利益損失。根據案件情況采用多種手段確定賠償基準的方式在法律規定中不明確且在實踐中操作性不強，因此不宜作為賠償額的計算基準。在我國已有司法案件中，法院多以銷售額為基準計算公共利益的損害，與具體量化受損公共利益相比，銷售額的確定的確更具可操作性，但采用“不法利潤”作為懲罰性賠償金的計算基數更具合理性，相較于銷售額，建立在偽劣產品銷售數量、數額和盈利額基礎上的不法利潤更能體現不法行為人的主觀惡性以及社會危害程度，其作為賠償額的計算基準更具合理性。并且，檢察機關所具有的調查核實權也使得這一計算基準具有可操作性。

在賠償額的系數上，不宜直接適用私益訴訟中的十倍賠償。在以銷售金額為基準的情況下，對違法經營者處以超過其一定倍數的懲罰性賠償金都具有懲罰效果，懲罰系數的確定應以利益衡平原則為指導，堅持比例原則。若直接采用私益訴訟中的十倍賠償，最后確定的賠償金額很可能超過經營者的負擔能力，造成債多不愁的反向效果。不僅無法發揮懲罰性賠償金的威懾作用，而且判決后容易發生執行難問題，有損司法權威，不利于維護法律的尊嚴。因此，對于懲罰性賠償額系數的確定可借鑒美國設置最高額限制的方法，規定懲罰性賠償額的倍數區間，例如規定賠償額不超過損失的三倍，另外還可在規定最高額限制的基礎之上設置一定的最低限額。這樣法官可根據案件具體情況自由裁量，以判決適當的懲罰性賠償額，實現懲罰性賠償的“罰當其罪”。在懲罰性賠償額系數的具體界定上，應當綜合考慮不法行為人過錯程度、財產狀況、獲利金額、對公共利益的損害程度、是否已受到其他處罰等因素。

在懲罰性賠償金與刑事罰金是否可折抵上，實務中有法官判決懲罰性賠償金抵扣罰金，也有法官根據《民法典》第187條的規定判決懲罰性賠償金不應當抵扣罰金。后者觀點更具操作性，主要基于兩點理由：第一，雖然二者都有懲罰性的功能，但其目的價值卻不相同，懲罰性賠償金除威懾、懲罰不法經營者之外，還具有維護消費公共利益之目的，懲罰性賠償金折抵刑事罰金在一定程度上是對消費者懲罰性賠償請求權的削弱，乃至于剝奪。第二，對于懲罰性賠償金不可抵扣罰金可能造成的懲罰性過度問題，筆者認為在公益訴訟中設置懲罰性賠償最高比例可以很好地解決懲罰性過度問題，而沒有必要以混淆懲罰性賠償金為私法債權的性質為代價來體現懲罰的謙抑性。并且，懲罰性賠償金抵扣罰金也無相應的法律依據。

三、食品安全檢察公益訴訟所獲懲罰性賠償金的后續處置

檢察公益訴訟的懲罰性賠償金訴請得以實現后，隨之產生的問題為“這筆懲罰性賠償金應當何去何從”。公益訴訟懲罰性賠償與私益訴訟中的單純對訴訟原告的賠償不同，檢察機關作為公益訴訟代表人，與違法行為人不存在直接的利害關系，不可直接因其原告地位獲得賠償金，故所得懲罰性賠償金面臨如何處置的問題。

關于懲罰性賠償金的歸屬主要有兩種觀點，一是賠償金應歸屬國家，二是應歸屬消費者所有。之所以產生上述爭議，究其根本原因在于對公益訴訟懲罰性賠償金的性質認識不同。懲罰性賠償金的性質與如何對其進行處置有著直接關系。

（一）懲罰性賠償金的性質

懲罰性賠償從起源上講，是基于民事損害賠償所產生。檢察機關依法取得公益訴訟原告地位，雖其自身有國家權力機關的屬性，但并不能由此就斷定懲罰性賠償屬于公法責任。懲罰性賠償在性質上應當被視為一種特殊的民事責任形式，兼具懲罰、救濟和遏制功能。

首先，懲罰性賠償金是以民事法律關系為基礎所產生的一種特殊民事責任形式。在產生基礎上，消費公益訴訟以消費法律關系以及廣大消費者受到侵害的基本事實為前提;在程序規則上，懲罰性賠償遵循民事訴訟程序。從懲罰性賠償程序的啟動（當事人提起訴訟請求）到最終懲罰性賠償金的獲得（法院判決及民事強制執行），一系列程序均在民事框架下進行，并不需要以行為人觸犯刑法為前提。雖然懲罰性賠償金與行政處罰、刑事處罰在懲罰和制裁功能上相似，但從本質上看懲罰性賠償仍屬于民事范疇。

其次，懲罰性賠償金是一種具有懲罰、救濟和遏制功能的賠償方式。懲罰性賠償雖然與補償性損害的“同質補償原則”不同，但其仍然是依賴于補償性損害，以消費者遭受損害需要救濟為前提，因此懲罰性賠償同樣具有補償性賠償的救濟功能。懲罰性賠償通過使違法經營者承擔更高的違法成本，達到矯正不法行為、制裁不法行為人的目的，這體現了其所具有的懲罰性功能。懲罰性賠償金的遏制功能指其可以進行損害預防，這體現為一般預防和特殊預防，前者通過懲罰不法行為人“過去的過錯”來遏制其“未來的過錯”，后者通過打擊違法行為發揮震懾作用，以警戒其他社會成員，是以懲罰“個人的過錯”來遏制“社會成員的過錯”。

（二）實踐中的處置模式

1.域外實踐模式

美國消費者集體訴訟中，美國州檢察長可提起損害賠償、支付民事制裁金以及交出不當得利之訴情，損害賠償金由州檢察長辦公室或者委托民間機構根據受害者名單通過向消費者寄送支票的方式分配。從被告處獲取的賠償資金用于支付提起訴求的具體消費者的損害、案件管理費以及律師費，若仍有剩余的，可通過政府收繳、降價、主張者分配、消費者信托基金四種方式進行處置。

葡萄牙檢察機關在消費公益訴訟中可提起禁令之訴和損害賠償之訴，檢察機關與被告達成協議之后方可提起懲罰性賠償之訴。在葡萄牙，訴訟原告不負責賠償金的支付分配事務，損害賠償金通過清算程序由被告直接向消費者個人支付，消費者通過提交購買商品或服務的發票主張賠償金。檢察機關在判決生效三年后，懲罰性賠償金仍有剩余的，由檢察機關申請將懲罰性賠償金支付于國家特別基金，用于對消費者公益訴訟主體的經濟補償。

德國《反不正當競爭法》創設了不法利益收繳之訴。該法第10條規定“行為人故意從事第3條或第7條所禁止不正當交易等行為，并以此獲取大量購買者的利潤的，適格團體、機構以及工商業協會或手工業協會可要求違法人將其利潤上交給聯邦財政部門”。該不法利益收繳之訴具有懲罰和威懾不法經營者的功能，所獲利益交由聯邦財政部門。

2.我國臺灣地區實踐模式

我國臺灣地區《消費者保護法》第49條對消費者團體訴訟進行了規定，受讓20人以上消費者損害賠償訴請后，消費者團體可以自己名義提起損害賠償訴訟，賠償范圍不僅包括財產損害亦包括身體、健康、自由、名譽等非財產損害，同時還可依《消費者保護法》第51條規定適用懲罰賠償金。對于勝訴所獲之賠償金，扣除訴訟及律師費用之后，向損害賠償請求的消費者支付。

上述幾種關于損害賠償金的分配，各有特點。美國損害賠償金經檢察長辦公室或委托民間機構向消費者個人進行分配，分配后有剩余的可納入消費者信托基金或上繳國庫;葡萄牙通過清算程序向消費者進行分配，剩余部分交由國家特別基金用于支持公益訴訟主體;德國不法收益則收繳至聯邦政府，歸國家所有。而我國臺灣地區則由消費者團體分配于授權消費者。賠償金的分配之所以有上述不同，主要在于損害賠償之訴的目的有所不同，如認為損害賠償之訴具有救濟消費者的目的，則賠償金最終支付于消費者;如認為損害賠償之訴具有懲罰、震懾作用，賠償金則上繳至國庫或者交由公益性組織，由此可見，賠償金的分配機制與其功能預設密不可分。除此之外還可以發現，更為普遍的做法是將賠償金優先補償給確定的消費者，剩余的賠償金通過消費者保護基金與特定組織用于消費公益事業。

3.我國實踐模式

（1）直接上繳國庫

在廣州市人民檢察院訴劉某生產、銷售假鹽一案中，法院認為至今沒有消費者提起民事私益訴訟，據生活習慣推測今后也不會有此訴訟，故支持了檢察院提出的將追繳的民事懲罰性賠償金上繳國庫的請求。法院認為“民事懲罰性賠償金的性質在案件中發生轉化，類似于行政罰款與刑事罰金”，并可以抵扣。

（2）申請者分配

2018年8月，江蘇省蘇州市吳江區發布《吳江區消費公益金管理暫行辦法》，規定消費者在食藥領域的公益訴訟案件中受到損害的，可提供相關的證明材料向檢察院申請公益金救助，經檢察院、市場監管局與財政局共同審批，由市場監管局發放公益金。2019年蘇州市虎丘區出臺《蘇州市虎丘區消費公益金管理暫行辦法》，該辦法規定消費公益金專項用于食品藥品安全領域公益訴訟案件中對消費者進行損害賠償。根據該辦法，消費者可在公益訴訟案件辦理過程中或者損害賠償款到位后的三年內提出賠付申請，檢察院負責初審，市場監管局和財政局負責聯合審批，由市場監管局負責對符合條件的消費者發放公益金。

（3）納入公益訴訟指定賬戶

在安徽省淮南市礦泉飲料廠王某產品生產者責任糾紛一案中，淮南市八公山區人民法院支持了檢察院提起的懲罰性賠償訴訟請求，并判令將懲罰性賠償金匯入公益訴訟指定賬戶，該賬戶由區財政局開戶管理。2019年，湖南省婁底市雙峰縣制定了《食品藥品案件公益訴訟懲罰性賠償金專項賬戶管理辦法》，依該辦法由縣消費者協會與縣檢察院共同控制管理賬戶資金的支出，資金主要用于公益事業。

從上述的司法實踐看，我國公益訴訟懲罰性賠償金的處置逐漸從上繳國庫向用于消費者保護轉變，但具體處置模式各地存在不同。為了對懲罰性賠償金進行高效科學的管理，懲罰性賠償金的后續處置應當在借鑒國外經驗的基礎上，結合我國現有實踐進行探索。

（三）懲罰性賠償金的后續處置

上述分析，在懲罰性賠償金的處置上，主要有三種方式：上繳國庫、申請者分配、納入公益訴訟指定賬戶。懲罰性賠償金直接全部上繳國庫的方法不可取，因為：其一，上繳國庫可能會加重侵權人的責任，同時影響受害人的權利救濟，若消費者在公益訴訟之后提起損害賠償之訴，還可能會對侵權人行為構成重復評價。其二，從公正及權利救濟的角度來看，產生于民事法律關系基礎之上的懲罰性賠償金應當用于補償受到損害的廣大消費者，上繳國庫后，財政資金的分散性會影響賠償金救濟功能的實現。其三，懲罰性賠償金上繳國庫難以彌補消費公共領域損害，無法實現維權成本的回收，也難以激勵食品安全公益訴訟的提起。申請者分配的局限在于其只能對提出申請的部分消費者進行分配，而難以救濟沉默者。納入公益訴訟指定賬戶的做法雖有一定的可取之處，但也面臨著賠償金使用不透明的問題。

相較而言，我國最高檢與最高法等七部門所印發的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》的意見是正確的，結合我國現有經驗，應建立專門公益基金賬戶（本文主張具體落實為“消費者保護公益基金賬戶”）對懲罰性賠償金統一管理，依法統籌，以用于消費者合法權益保護。

在此專門公益基金賬戶的管理方面，應規范管理、嚴格監管。基金賬戶可由市場監督管理局、檢察院、法院、財政局共同管理。市場監督管理局作為業務主管單位，由其負責基金賬戶資金的收取、支出和使用;由檢察院負責法律監督;法院負責對有懲罰性賠償判決內容的生效判決進行執行;財政局負責公益基金的財務監督。

在此專門公益基金賬戶的使用方面，應當遵循公益原則、透明原則，專款專用。消費者保護公益基金主要用于兩方面：一方面，為受到損害的消費者提供救濟。消費者可憑借其為公益訴訟案件受害人的相關材料申領賠償金，實現低成本維權。另一方面，用于為公益訴訟提供資金來源。消費者協會作為提起消費公益訴訟的主體之一，在提起公益訴訟時，面對高額的鑒定費、檢驗費、專家咨詢費、律師費等費用會感到力不從心，這也是消費者協會不愿提起公益訴訟的重要因素。因此應當充分發揮懲罰性賠償金的效用，為消費公益訴訟提供資金支持，減輕財政收入的專項支持負擔。消費者協會在提起公益訴訟時，可向市場監督管理局出具申請報告，附委托鑒定書、訴訟委托書等相關材料，經審查符合條件的，從專項賬戶撥付資金至使用單位。

在懲罰性賠償金的支付程序方面，侵權人主動履行法院判決的，可將懲罰性賠償金繳納于消費者保護基金賬戶，經法院判決確定的受害人可以持法院生效判決書直接向檢察院申領賠償金，檢察院將受害人應獲賠償金額等相關情況書面告知市場監督管理局，由市場監督管理局將相應金額支付于受害人。賠償金經法院執行到位后，依法發放相應的賠償額至生效裁判文書中所明確的受害人;無明確受害人的，執行法院應將賠償金繳納至消費者保護公益基金賬戶。公益訴訟案件執行終結后，公益訴訟案件受害人可在損害賠償款到位后的三年內憑證明自己是公益訴訟勝訴案件受害人的證據向檢察院申領相應的賠償金，經檢察院初審，市場監管局和財政局審批，符合條件的由市場監管局負責發放，市場監督管理局發放賠償金之后應向檢察機關書面告知。

四、結語

一直以來，檢察機關在食品安全公益訴訟中是否可以適用懲罰性賠償有爭議，司法實踐中也存在同案不同判的現象。本文基于《消費民事公益訴訟司法解釋》《食藥規定》等相關法律，立足于懲罰性賠償的公益屬性和食品監管的現實需求，認為檢察機關在公益訴訟中提出懲罰性賠償有其應然性，并就檢察公益訴訟提起懲罰性賠償面臨的請求權基礎、證據準備、懲罰性賠償額的實現以及后續處置等問題進行了分析。為在食品安全檢察公益訴訟領域構建完善的懲罰性賠償制度，有必要完善細化懲罰性賠償的相關規定，建立專門公益基金賬戶（消費者保護基金賬戶），使懲罰性賠償金后續處置制度具體化，充分發揮懲罰性賠償金保護消費者公共利益的功效。

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Research on the Punitive Damages in the Public Interest Litigation of Food Safety Prosecution

CHEN Canping，ZHU Wenxin

Abstract：Food safety is related to the well-being of people's livelihood. On the one hand， the state has actively promoted the punitive compensation system of food safety procuratorial public interest litigation. On the other hand， the punitive compensation litigation in procuratorial public interest litigation faces the problem of unclear legal provisions. The lack of legal provisions and judicial interpretation guidance leads to different judgments in similar cases in judicial practice. The introduction of punitive damages in public interest litigation is necessary. Under existing laws， the basis of the right to claim punitive damages in public interest litigation can be determined from the perspective of legal hermeneutics. However， in the long run， it is appropriate to make it clear that the procuratorial institution has the right to file punitive damages in public interest litigation. In order to realize the application of punitive damages， the procuratorial institution needs to take targeted evidence preparation for food safety cases. In the following-up disposal of punitive damages， we can establish a consumer protection fund to promote the function of punitive damages to protect public interests.

Key Words：? food safety; public interest litigation of food safety prosecution; punitive damage

責任編輯：翟? ?祎

基金項目：最高人民檢察院檢察理論課題“食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度研究”，項目編號：GJ2021C42。

作者簡介：陳燦平（1973—），男，天津財經大學立法與司法研究基地法學教授、博士生導師。

朱文新（1997—），女，天津財經大學法學院碩士研究生。