基于新冠肺炎疫情防控的公安應急管理工作探析

裴穎潔

中國人民公安大學 公安管理學院，北京 100038

一、引言

為深入推進中國特色社會主義現代化建設，保持國家治理能力與社會現代化協同建設，黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。黨的十九屆四中全會進一步明確提出推進“國家治理體系和治理能力現代化”。平安中國建設協調小組組長郭聲琨強調,要緊盯影響社會穩定的重大風險，打造源頭防控、排查梳理、糾紛化解、應急處置的社會矛盾綜合治理機制，有效維護社會大局穩定。要堅持以人民安全為宗旨，著力提高對影響群眾安全突出問題的精準打擊力、對動態環境下社會治安的主動防控力、對安全生產風險隱患的綜合治理力，努力為人民群眾創造安業、安居、安康、安心的良好環境。公安機關作為政府重要職能部門，在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中發揮著不可或缺的重要作用。2019年底至2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情迅速席卷全國，對經濟發展、社會進步、居民生活等各方面都造成巨大沖擊，其突發性、破壞性、流動性、復雜性、跨域性等多種風險因素交織疊加的特點對國家和城市治理體系帶來嚴峻考驗，同樣對于公安機關的應急反應能力也是一次全面檢驗。構建系統完備、科學規范、綜合協調的應急管理體系，實現應急管理科學化、精細化、智能化發展，對于提升公安機關后疫情時代治理能力、推進國家治理體系和治理能力現代化尤為重要。鑒于此，本文分析梳理公安機關應急管理工作現狀及困境，審視存在的短板和不足，提出相關建議，以期有效提升公安機關應急管理能力，完善公安機關應急管理體系。

二、公安機關疫情防控工作成績

(一)嚴防死守，阻斷病毒擴散

新冠肺炎疫情暴發以來，公安機關迅速部署、主動作為，舉全警之力投入疫情防控工作。如政府在2020年1月23日對離漢離鄂通道實施了嚴格的管控措施，武漢公安機關在3小時內筑起“護城河”，實現了城市封控“全覆蓋、無遺漏”，有效阻止了病毒傳播，遏制了疫情蔓延。2021年初，河北省石家莊、邢臺等地區疫情多點暴發，河北省公安機關嚴守各國道、省道路口，在交通卡口輪班值守，加大對車輛檢測登記、人員信息核查、體溫檢測等工作力度，筑牢第一道防線。

(二)下沉警力，增援一線防控工作

各公安機關抽調警力下沉到一線疫情防控工作中，豐富社區及街道警員力量，確保一線警力充足且保持旺盛戰斗力。在疫情防控局勢下，打造警力進一步沉向基層的“網格化”社區警務工作模式的重要性更為凸顯[1]。社區民警通過居民登記信息，將房屋、居民與車輛進行匹配[2]，制作出入證，與社區志愿者一同監管社區大門，嚴格把控出入人員，大大降低新冠肺炎疫情社區傳播風險。除此之外，在“非必要不外出”的倡導下，公安機關強化公眾不外出的意識，設立求助熱線，為因無法外出而出現生活困難的市民提供上門幫助。街道民警開展巡邏防控工作，提醒勸導群眾正確佩戴口罩，并為困難人員發放口罩，發現聚集現象及時進行疏散，疏導車輛及人員并合理規劃路線。

(三)科技抗疫，堅持信息化思維

國內疫情之所以得到快速控制，大數據分析研判功不可沒。首先，公安機關結合鐵路、航空旅客信息登記與各大運營商基站信息，對部分人員的行動軌跡進行分析，并直接獲取同時空人員名單，迅速鎖定密切接觸者，解決瞞報、謊報問題，為后續決策提供數據支持[3]。同時，利用公安業務數據對人員的住址、車輛及社會關系等相關信息進行挖掘與利用，為尋找、定位密切接觸者乃至潛在密切接觸者節省了大量時間，避免“填表抗疫”情況的出現[4]。其次，各地健康碼的推出是本次抗疫工作的亮點之一，公眾在公共場合掃碼登記后再進入的舉措打破了公共場所地毯式摸排工作難度大的窘境。一方面，因為健康碼與身份信息相關聯，經大數據分析可知人員是否到過中高風險地區、是否有感染風險；另一方面，一旦場所內出現感染情況，可結合監控視頻數據迅速調取接觸者名單，不再需要進行大規模摸排。最后，公安機關通過利用微博、微信公眾號、抖音短視頻等新媒體平臺對疫情發展態勢進行官方播報，維持了社會穩定，提升了人民群眾認同感，傳播了社會正能量，在警民共同體構建中起到了良好作用。

(四)嚴抓不懈，常態化防控工作不放松

目前，我國本土疫情已基本得到控制，但境外輸入風險、國內反彈壓力仍未徹底消失，需要“內防擴散、外防輸入”。專家預言，未來幾年疫情防控將成為一種常態化現象[5]。2020年5月以來，我國局部地區出現散發病例和聚集性病例，但并未大范圍擴散，短時間內均得到控制。公安機關緊密結合國內外疫情、經濟和社會形勢，抓緊抓細抓實常態化疫情防控工作，統籌推進常態化疫情防控和維護安全穩定各項工作，鞏固防控成果并著力提升各項社會效能。首先，公安機關加強人員排查管控工作，對于境外及相關地區返回人員逐一登記并協助進行隔離，責令相關負責人檢查搭乘公共交通工具及進出公共場所人員的行程碼，嚴防“輸入”風險隱患；其次，公安機關依據前期經驗以及各地有效舉措不斷豐富完善應急預案，在發現感染、傳播苗頭時立刻啟動應急預案，并依據地區風險等級實施差異化管控。

三、公安機關疫情防控工作困境

(一)警務保障機制不完善

1.應急物資保障體系不健全

在疫情暴發初期，我國整體防疫物資數量不充足，防疫物資無法滿足各地公安機關防疫需求。除此之外，公安應急物資的調配存在阻礙。一方面，我國應急警務資源儲備點分布不均衡且儲備不足[6]；另一方面，物資調配效率不高，尤其是在跨區域調配時，尚未形成共享信息平臺，難以形成統一領導。

2.處置隊伍專業性不強

目前，我國公安機關針對日常警務工作構建了較為科學的警力配置體系，但當突發事件發生時，從各部門抽調警力組建的處置隊伍，存在諸多問題。公安機關日常工作中缺乏相關學習培訓，導致個體處突能力不強；由于處置隊伍大多臨時組建，缺乏協作經驗，短時間內難以形成合力。

(二)履職任務繁重

1.疫情防控工作嚴格

疫情暴發正值春節時期，人口流動性大，民警需調取大數據信息進行摸排，確定人員軌跡，鎖定同乘人員等密切接觸者，人口管控及排查工作難度較大。并且人員的跨區域流動對車站、機場等造成極大壓力，嚴重影響社會治安，也增加了人群傳染的風險。公安機關抽調大量警力進駐相關場所開展人員去向登記、核實真偽等工作，嚴格把控出入人員及車輛，協助衛生部門完成核酸檢測工作。高風險地區公安機關控制轄區人口向外流動，同時其他地區公安機關重點關注流入人口，配合社區等部門對其進行隔離檢查。對于人員易聚集場所定期清查，警惕密閉公共空間疫情防控疏漏。

2.違法犯罪活動頻發

打擊違法犯罪、維護社會穩定與公共安全是公安機關的主要職責，是社會治理能力最直接的體現[7]，《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》中對公安機關職責進行了明確規定。疫情發生以來，一些地方口罩等醫療物資和蔬菜等生活必需品短時間內價格飆升。一些不良商家生產、出售質量不符合標準、假冒偽劣的防護用品，有的甚至空手套取采購者貨款和愛心人士捐款[8]，嚴重損害了消費者合法權益，擾亂了社會經濟秩序。此外，由于初期公眾對疫情并不了解，也未形成成熟的治療方案，導致公眾出現恐慌、焦慮、抑郁等心理反應，個別患者出現過激行為，輕則影響醫療秩序，重則威脅醫護人員生命安全。由疫情防控導致違法犯罪活動頻發，公安機關警務工作任務激增。

(三)輿情危機處置困難

人民網輿情數據中心發布的《2020年互聯網輿情形勢分析與展望》顯示如圖1所示，：“從領域看，公共衛生成為輿論最關心的內容，涉新冠肺炎疫情的信息居于高位”[9]。網絡輿情的諸多特點，使得公安機關網絡輿情治理面臨諸多挑戰。

圖 1 2020年1—8月全國熱點事件領域分布

1.國際層面

新冠肺炎疫情暴發之際，一些西方國家趁機對我國發動“輿論戰”，惡意抹黑、故意詆毀，意圖對我國政治、經濟以及意識形態造成影響。西方敵對勢力在抗疫期間利用“異見分子”在一些熱點事件上大做文章、歪曲事實，煽動公眾負面情緒，并將矛頭直指我國政黨制度；一些西方媒體借題發揮，散播“新冠病毒中國制造”的謠言，將病毒稱作“武漢病毒”“中國病毒”，更有甚者惡意修改我國國旗，以新聞自由為借口對我國進行侮辱，企圖為我國招致全球敵意。個別西方國家顛倒黑白、制造輿論妄圖遏制我國發展，事關黨的前途命運，國家的長治久安[10]，對于公安機關輿情管理來說無疑是一大挑戰，更是一項重任。

2.社會層面

疫情初期，個別公眾在網絡中隨意發表不實信息或夸大事實。在“全民網絡”時代，公眾往往很輕易地被動接受這些錯誤信息，加之無法了解事情真相，輿論群體數量線性增長，演變成難以控制的網絡輿情，短時間內迅速引發嚴重的社會恐慌。當議題涉及公眾安全時，一旦網絡中出現細微的風吹草動，大眾就會與疫情進行關聯，企圖尋求心理安慰。如武漢封城期間，由副市長簽署發布的“可以放行通告”在極短時間內被撤銷[11]；當有新聞報道稱雙黃連口服液可用于抑制新冠肺炎時，即使并無臨床醫學證據支持，該謠言仍在網絡上大范圍傳播，甚至出現群眾違反居家防疫規定，哄搶囤積雙黃連口服液的不理智現象。在人人自媒體、大眾麥克風時代，公安機關需對大量真假難辨的信息進行追蹤，分散了工作精力，影響了工作效率。

3.公安機關層面

公安機關作為在疫情防控工作中直接與公眾接觸的一線執法機關，處于社會的“聚光燈”和媒體的“顯微鏡”下[12]，公安工作往往成為社會關注的重點。新冠肺炎疫情防控持續時間長，管控力度大，且公眾情緒焦慮緊張，一旦民警在工作過程中出現能力欠缺、處置不嚴謹或言語不妥當等情況，警民矛盾就極易被激發，涉警負面輿論在無良媒體傳播下可能會形成警民信任危機，公安機關成為網民宣泄不滿情緒的對象。同時，部分公安機關在應對涉警輿情方面存在機制不完善、處置不合理等情況，導致在涉警輿情發生時，無法提前預防、及時發現、盡早處置，最終喪失話語主導權。

四、優化公安機關應急管理工作的思考

(一)完善應急管理工作預案

我國以“一案三制”為核心的應急管理事業建設取得了較快發展。應急預案作為公安機關處置突發事件的工作準則，其科學性、可行性顯得尤為重要，因此優化應急預案是目前公安機關提升應急管理能力的重中之重。首先，應該明確應急預案的必要性，在思想上重視應急管理工作，解決制定預案走過場問題。盡管突發事件的發生具有不確定性，但是通過學習、研究、實踐等過程制定的應急預案能在最大程度上降低突發事件的風險。這就要求工作人員充分了解各種致災因子、緊急事務和災害知識，在專業知識與實踐經驗基礎上制定、修訂出科學的預案，以更高效應對各種突發事件。其次，提高應急預案的科學性與實用性。突發事件的預警是應急管理工作的重要步驟，預警體系的優化主要表現在對媒體的有效監控以及情報的收集與分析上[13]，通過對網民的大量言論進行研判，決定是否上報并采取措施。然后，根據突發事件的特點，參考專家意見對警力部署和物資調配等工作制定計劃，全面考慮可能發生的狀況，并制定出幾個合理的處置方案，確保各種風險來臨時能快速、準確作出反應。

(二)推廣應急物資管理系統

自“金盾工程”實施以來，部分公安機關對物聯網技術在裝備管理方面的應用進行探索，在應急處突工作中發揮了較大作用。警務保障部門應進一步完善并推廣信息化、數字化、智能化的應急物資管理系統，利用物聯網、區塊鏈等技術對應急物資的信息、供需及調度進行管理，并建立起互聯互通的資源共享平臺[14]。

一是提高應急物資配備標準。應急物資是公安機關處置突發事件的基礎，先進的裝備是高效、可靠處置的有效保障。加快關鍵技術如精細化、無人化技術的研發，為處突隊伍配備先進且適用的裝備，使其能夠在行動中提供強大戰斗力。二是規范應急物資管理。利用物聯網技術對應急物資信息進行全面采集，包括裝備信息、管理人員信息、存儲信息等，并對物資的運輸、調配以及配發予以規范，形成全國統一標準[15]，方便跨區域性工作的開展。三是開發應急物資智能調配系統。當裝備難以滿足處置突發事件需求時，就需要就近緊急調用資源支援一線。可優先利用區塊鏈技術實現各地應急物資庫的數據共享，當處置小組需調用物資時可對周邊公安機關的裝備庫以及社會倉儲進行查詢，依據就近原則自動生成最優調配方案，并與交通運輸部門實現聯動，根據實時路況、天氣及所需物資緊迫性規劃調度路線，以最快速度將應急物資送至一線。

(三)建立應急管理培訓體系

美國對應急培訓有不間斷的長遠規劃、規范的流程、統一的術語和標準、全面的質量評估和有力的支持保障[16]，因此對其體系的學習借鑒有助于我國公安應急管理體系的完善。一是應急警務人員培養專業化。在不打破警種和建制的情況下，根據崗位要求與人員特點細化工作所需知識與能力，按相似性或共性原則進行分步建設，由專業人員進行系統培訓。課程不應僅限于事件發生后如何反應，更應重視如何進行預防及預判，避免或降低不必要的損失。所學知識也不應局限于公安知識，而應增加跨學科、跨領域的知識，如公共衛生防護、災害成因等。二是實現作戰單元模塊化、協同化。在突發事件發生時應根據要求重組作戰單元，按照各單元能力采取模塊化編組模式，適應聯動處置要求。在疫情防控工作中，社區居民及非政府組織參與其中，發揮了很大作用。借鑒“群防群治”的工作制度，在開展針對性培訓時，我國也可動員社會力量參與專業應急培訓，形成一個全社會范圍內的綜合應急管理體系。三是模擬演練實戰化。認真落實《國家突發公共事件總體應急預案》，將突發公共事件的預防放在首位，樹立平時多練兵、遇到突發事件才能少流汗的預防意識。在學習知識的同時，通過模擬演練提升能力、增強熟練度，提高各處置單元的配合度，使人、財、物的儲備以及相關機構人員應對突發重大公共衛生事件的能力和水平滿足社會需求，確保應急管理工作在突發事件萌芽之時、成災之前發揮重要作用。

(四)健全輿情引導機制

公安機關作為維持社會穩定的主力軍，面對突發、復雜、多變的輿情必須予以合理打擊與正確引導。一是要加大輿情監控力度，尤其高度重視國外敵對勢力、國外反動勢力針對我國散播的妄圖分裂我國，影響我國政治、經濟等發展的惡意言論。公安機關應借助科技手段形成一個更優化的監測智能系統，對涉及敏感詞匯、突然高頻出現的言論進行篩選，利用大數據技術通過關鍵詞與官方已發布信息進行匹配，再將報告反饋給工作人員，大大提高網絡輿情監控工作的效率，提升戰斗力。二是要注意輿情處置的時效性。有專家曾提出發生突發事件輿情后進行輿情回應、發布權威消息的“黃金2小時法則”[17]。基于該法則，要求公安機關在突發事件發生后到形成輿情的兩個小時內積極發聲，主動應對，搶占輿情高地，不給相關謠言傳播留有余地，爭取成為公眾獲取信息的第一途徑。三是完善輿情處置聯動機制。各種媒體是公眾了解時事的重要途徑，公安機關要處理好與媒體的合作關系。媒體應該明確正確的立場，做好公安機關輿論支持工作，將公安機關的各項聲明、工作舉措及時傳遞給公眾。為保持信息傳遞的準確與及時，公安機關也應與應急管理工作相關部門做好溝通協作工作，如衛生、通信、物資保障、公共設施管理等部門，當事件發生時，真正做到情報共享、信息流通，保證多部門同時反應。

(五)建立應急管理工作智庫

黨的十九大報告指出，深化馬克思主義理論研究和建設，加快構建中國特色哲學社會科學，加強中國特色新型智庫建設。目前，我國智庫水平仍不高，沒有形成完善的智庫制度，缺乏國際合作。國際化智庫的建立有利于全球范圍內共享經驗，面對突發事件時，集全球之力予以應對。一是加快構建公安機關智庫。公安機關智庫是否有價值，關鍵在于智囊團能否依據警情提供有價值的創新策略。智庫需要專業管理團隊來運作，激勵高層次人才對公安機關所面臨的、可能面臨的問題進行不斷的深入研究。在百年未有之大變局的時代背景下，智庫要系統、全面、覆蓋所有突發事件領域，做到未雨綢繆，防范預警。二是實現合作共享。我國可通過智庫將國內公安機關應急管理經驗進行共享，提供“中國智慧”，同時也可借鑒其他國家應對突發事件的舉措。三是不斷學習創新。突發事件處置涉及多個部門，包括應急處置、物資保障、醫療衛生、心理疏導、災后重建等，這迫切需要新型智庫建立突破學科、專業、界別的良好合作生態與鏈條，建立聯動機制，服務國家應急管理的需要[18]。公安機關智庫的建立，既要注重積累以往經驗，也要不斷學習與創新，在突發事件發生后，能夠迅速制定方案，做出有效處置，減少損失。