職業教育學分銀行建設的實踐困境與推進路徑

李翔宇

（北京師范大學，北京 100875）

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）提出，“搭建終身學習‘立交橋’，構建靈活開放的終身教育體系，建立學分銀行制度”。自此，學分銀行被視為終身學習的“立交橋”，是支持和促進人的終身學習與發展的重要形式。推進學分銀行建設，有利于構建終身學習教育體系和形成學習型社會［1］。作為現代教育體系的重要組成部分，職業教育是人終身學習和可持續發展的重要依托［2］。2019年，國務院頒布的《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱《方案》）指出，要加快推進職業教育國家學分銀行建設，為技術技能人才持續成長拓寬通道，這與人的終身學習與發展以及終身學習教育體系構建的要求具有內在一致性。2020年，教育部發布的《關于做好職業教育國家學分銀行建設相關工作的通知》（以下簡稱《通知》）要求，建立符合中國國情的職業教育國家學分銀行，形成一批學分銀行應用模式和典型案例，拓寬技術技能人才持續成長通道，逐步探索開展各類學習成果的認定、積累和轉換，服務全民終身學習。推進職業教育學分銀行建設，不僅是新時代職業教育現代化發展的必然選擇，還是建立健全國家學分銀行制度的關鍵舉措，更是我國建設高質量教育體系的必然要求。

一、職業教育學分銀行的內涵及其建設意義

（一）職業教育學分銀行的內涵

學分銀行是以學分和銀行相互結合而來的概念。學分是用來測量和統計學習者達到的學習量或學習任務的計量單位。如果學習者完成了一定的學習任務，達到了規定的學習量，就可以獲取相應的學分，并以此獲得對應的學歷等級或證書證明等。學分銀行的主要設計理念來源于銀行系統，傳統銀行是以貨幣作為存儲、兌換、信貸等的工具，學分銀行則是以學分置于其中，形成儲存、積累、提取、轉換的模式。換言之，學分銀行將學習者的各類學習成果進行認定，并將其轉換成為統一標準的學分進行儲存和積累，根據相關原則，學習者可以申請將積累的學分進行提取，并轉換成相應的證書或資歷等［3］。整體而言，學分銀行是一種圍繞學分開展相關教育管理工作的制度、系統、模式。

國家對學分銀行建設的要求最初起始于職業教育，中等職業教育是最早探索學分銀行建設的教育領域，即使帶有一定的內部局限性，職業教育學分銀行建設依然形成了自身的發展領域［4］。《綱要》從終身學習視角對于建設學分銀行的強調，打破了職業教育學分銀行建設“單槍匹馬”式的發展格局，其他教育領域的學分銀行建設也被提上議程并迅速發展，形成了各方面教育領域學分銀行建設“遍地開花”的狀態［5］。在國家的大力推動與地方及社會的廣泛實踐中，我國已經形成了多種類型的學分銀行，如國家開放大學繼續教育學分銀行、省市級終身教育學分銀行、社區學分銀行、高校聯盟學分銀行、企業內部學分銀行、職業教育學分銀行等。職業教育學分銀行作為學分銀行的一種主要類型，主要是以有職業教育和培訓等職業發展需要的人為服務對象，幫助他們解決與學歷和資歷等相關學習成果的認定、儲存、積累、提取、轉換等一系列問題。

（二）建設職業教育學分銀行的重要意義

建設職業教育學分銀行，是我國經濟社會發展與教育發展的客觀要求，對于培養創新性個性化人才、促進職業教育現代化發展、構建終身學習教育體系等具有重要意義。

第一，滿足學習者需求，促進學習者成長，有利于培養創新性個性化人才。職業教育學分銀行除了具有多種多樣的優質教育與學習資源外，還為學習者建立了學習賬戶，學習者可以主動參與、接受和獲取學習成果，并將其進行認證、儲存、積累，還可以通過數據分析與數據決策等功能，為學習者的學習選擇、職業發展、個人幸福等服務［6］。職業教育學分銀行可以在溝通與融合多種學習資源的基礎上，建立各式各樣的學習渠道與學習路徑，保障實現人人能夠通過這些渠道與途徑，接觸到這些優質教育資源，并結合自己的學習方式，學習和掌握所需要的合適的學習內容。職業教育學分銀行個性化與彈性化的特點，能夠滿足學習者的學習需求，促進學習者的專業成長，為創新性、個性化人才培養提供契機與保障。

第二，推動職業教育與培訓等課程體系建設，有利于促進職業教育現代化發展。開放與共享是教育體系現代化的重要特征，職業教育學分銀行是大職業教育觀、泛職業教育資源的體現，可以實現對其他學習成果的標準設定、認定認證、價值轉換等。具體而言，職業教育學分銀行建設，與職業發展和崗位需要相結合，主要基于工作任務與技能要求，內容針對性和有效性較強，能夠推動職業教育與培訓等課程體系與教學模式的改革與創新。另外，職業教育學分銀行能夠為人才培養提供一種系統全面且適用性強的標準體系，有效指導專業與課程建設以及教學模式與人才培養模式改進，可有效促進職業教育的縱向銜接與橫向溝通，從而有利于完善職業教育體系，促進職業教育現代化發展。

第三，促進教育體系相互溝通與優質教育資源共享，有利于構建終身學習教育體系與形成學習型社會。終身學習強調學習者的主體性，要求學習者能夠學會學習，并將學習作為一種伴隨人一生的生存方式［7］。職業教育學分銀行通過學分的認證、儲存、積累、提取、轉換等，可以溝通各級各類各層次教育形式與教育機構，打破存在于學歷教育之間、學歷教育與非學歷教育之間的壁壘。同時，職業教育學分銀行既可以將其他教育資源用來補充優化自身，也可以將自身的優質資源向外轉換使用，達到教育領域內的相互溝通與資源共享。此外，職業教育學分銀行能夠為具有不同學習與發展需要的學習者提供合適的教育內容，匹配到不同成長階段下合適的學習資料，還可以規劃個人的終身學習發展道路，為學習者提供適合的學習途徑與方式，這對于構建全民終身學習的教育體系與學習型社會具有促進作用。

二、職業教育學分銀行建設的實踐發展

2004年，《教育部關于在職業學校逐步推行學分制的若干意見》中首次提出“探索和建立職業學校學分累積與轉換信息系統”，自此開啟了我國職業教育學分銀行建設的探索改革之路。2006年，教育部在職業教育工作要點則明確提出，要進行學分銀行試點。此后直到2015年，教育部發布了《高等職業教育創新發展行動計劃（2015—2018年）》，期間一直不斷強調要推動學分制改革、開展學習成果的積累與認定、建立學分銀行等工作。

自2005年起，教育部在全國千余所職業院校推行學分銀行制度，雖規模不一、實施方式不同，但一些學校在試點之后取得了一定效果，積累了一些工作經驗，為我國建立職業教育學分銀行提供了借鑒［8］。2010年，《綱要》的頒布促使學分銀行實踐探索快速跟進，北京市、上海市、江蘇省、廣東省、浙江省等省市以開放大學為試點，逐步推行學分銀行建設。在隨后的全國各省市學分銀行建設探索實踐中，職業教育學分銀行也獲得了較大發展。一是職業院校實行學分銀行制度，調動學生學習主動性，滿足學生個性化發展需求；二是企事業單位通過學分銀行為職工定制培訓服務，支持職工進一步發展，鼓勵職工提升學歷；三是開放大學建立以網絡課程為核心的學分銀行系統，并提供學習成果的認證與轉換等服務。

總之，在比較零散的學分銀行建設過程中，職業院校、企業行業、開放大學等已經積累了比較豐富的經驗，基本形成了標準化、系統化的學分銀行體系。但是，職業教育學分銀行建設并不是如此簡單即可，2019年《方案》的頒布和2020年《通知》的發布，致力于職業教育國家學分銀行建設的真正落實，從國家層面加快了職業教育學分銀行的建設步伐。2020年教育部委托國家開放大學開發的職業教育國家學分銀行信息平臺上線試運行，該信息平臺總體架構分為基礎設施層、數據層、支撐層、應用層和用戶層，標志著職業教育國家學分銀行真正走向落地［9］，職業教育學分銀行建設進入新的發展階段。

三、職業教育學分銀行建設的現實困境

隨著職業教育學分銀行建設實踐的逐漸深入，國務院和教育部已然著手開始建設職業教育國家學分銀行，將職業教育學分銀行的建設上升為國家政策乃至國家意志。但是職業教育國家學分銀行的建設才剛剛開始，依然面臨頂層設計不夠完善，制度建設尚不充分，服務能力仍然有限等困境［10］，學分銀行信息平臺的建設也正處于起步階段，阻礙著職業教育學分銀行的建設進程，難以滿足教育現代化的發展要求。

（一）缺乏法律保障，頂層設計不足

2021年《中華人民共和國職業教育法（修訂草案）》頒布，其中提到“推進職業教育國家學分銀行建設”，首次從國家立法層面明確提出要建立學分銀行，這是值得肯定的。但是在其他相關法律文件中，并沒有從立法層面對職業教育國家學分銀行建設提出要求，導致學分銀行建設過程中缺少其它行業和領域的組織與參與。此外，法律保障的缺乏，導致頂層制度設計也較不健全，無法及時提煉與總結職業教育學分銀行建設的經驗與模式，反過來又導致無法從政策、法律層面對這些建設經驗與實踐模式進行肯定與強調。我國職業教育學分銀行建設試點工作是從國家到地方再到院校的實施模式，具體的實踐一般局限于區域內部，使得職業教育學分銀行缺乏作為構建終身學習教育體系重要措施的高度與廣度，如此就容易導致職業教育學分銀行建設在一段時間后無法繼續深入。

（二）相關組織作用弱化，難以實現統一管理

在我國將職業教育學分銀行建設上升至國家立法層面之后，教育部通過多種文件，從1＋X證書制度試點著手，支持培訓評價組織工作。但實際情況卻是，學分銀行建設過程中的考核、評價與授予等工作，弱化了培訓評價組織、企業單位、行業協會等組織機構的作用，難以滿足新時代職業與崗位發展需要。雖然國家開放大學開發建立了學分銀行信息平臺，且不說該平臺建設尚有諸多需要完善之處，國家開放大學本身也并不具備對全國職業教育學分銀行建設工作的管理資格。職業教育國家學分銀行建設需要教育部和地方教育行政部門建立專門的管理機構和確立統一的協調機制，但目前上述這些并沒有實現。沒有專門的管理機構，沒有統一的協調機制，就難以實現職業教育學分銀行建設的統一管理，使得各部門之間配合程度較低、學生學習路徑分散、內外部系統學分認證較為困難等。

（三）學分認定標準設計不足，無法覆蓋各類學習成果

在職業教育學分銀行已不能簡單局限于本身之后，學習成果的來源呈現出擴大趨勢，如學歷性學習成果、非學歷學習成果、知識性學習成果、技能性學習成果等，內涵豐富、形式多樣。伴隨著學習成果的多樣化發展，學分認定標準不僅需要考慮學習結果，還要將學習過程、學習質量考慮在內，才能基本實現學分認定的標準化，實現學分的等值轉換。因此，學分銀行的學分認定標準體系的建設需要經歷一個從無到有、從有到完善的過程，是一項投入大、周期長的工程。但職業教育學分銀行的學分認定標準體系建設依然主要面向傳統的職業教育內部體系的學習成果，還無法覆蓋終身學習教育體系下的各類學習成果。

（四）信息平臺建設受阻，服務能力發揮有限

雖然《綱要》從終身學習的角度對學分銀行的重視，打破了職業教育學分銀行建設的壁壘，但是長期以來教育領域、教育體系、教育機構之間的相對封閉性、割裂性并沒有發生較大改變，它們之間界限分明、各行其是、各自為營，使得相同教育領域內的轉換與不同教育領域間的轉換受到較大影響，難以真正實現職業教育學分銀行終身學習“立交橋”的作用。職業教育學分銀行信息平臺承載著大量的存儲數據，但由于難以保證數據質量與應對操作繁瑣的業務，其輻射范圍與應用范圍還比較局限，主要面向和服務的群體依然以在校學生為主，還沒有擴展至更多的職業教育與培訓機構和更廣泛的人群，如職工群體、農民工群體、退役軍人群體等，無法真正發揮其構建面向全民的終身學習教育體系的服務能力。

四、職業教育學分銀行建設的推進路徑

（一）加強法律法規保障，強化頂層制度設計

從建立職業教育學分銀行的國際經驗來看，許多國家會通過國家立法或政府直接授權的形式，從頂層制度層面設計與保障職業教育學分銀行的學分認定、積累、轉換等工作［11］。因此，在全面依法治國與依法治教的背景下，我國應該以職業教育國家學分銀行建設為契機，加強職業教育學分銀行的法律保障，健全職業教育學分銀行的法理依據，為其強化頂層制度設計，搭建整體制度框架。

首先，要建立健全與國家學分銀行建設有關的專項法律法規。職業教育學分銀行雖然在國家立法層面得到了肯定與強調，但仍然需要相關法律法規從更加精細和微觀的層面提供支持與保障。在新《職業教育法》的基礎上，可以研究制定《職業教育國家學分銀行法》等專項法律法規，一方面可以對職業教育學分銀行的建設目標、發展定位、制度結構、系統設計、組織運行等做出法律規定。另一方面也可以為職業教育學分銀行的學分認定、積累、轉換等工作建立健全法理依據。其次，應在建立健全法律法規的基礎上，加強政策供給。政策是連接法律與實踐的關鍵，可以起到承上啟下的作用。具體而言，政策供給不僅可以強化頂層制度設計，完善和細化法律法規，還可以及時總結現有學分銀行建設經驗與成果，對職業教育學分銀行的具體實踐工作予以指導和支持，形成全面、系統、完善、規范的制度安排與實施措施。因此，國家需要出臺關于職業教育學分銀行的多項專門政策，加強對職業教育學分銀行建設實踐的方向指引與制度規范。再次，還要完善配套措施，保障職業教育學分銀行建設。國家有必要在加強法律保障與政策供給的基礎上，給予職業教育學分銀行建設的相關配套制度與輔助措施。一是保障從國家到省市再到院校的經費投入與參與，夯實學分銀行建設的物質基礎與經費保障制度；二是加快構建終身學習教育體系，明確職業教育學分銀行服務終身學習教育體系構建的作用，緊密結合終身學習教育體系構建與職業教育學分銀行建設，為溝通正規教育與非正規教育、正式學習與非正式學習、職業教育與普通教育、學校教育與社會教育等提供社會性支持。

（二）建設系統合作機制，構建統一組織框架

建立科學完善的管理機制是職業教育學分銀行有效運行的基石，可以保證學分銀行建設的穩定性與靈活性［12］。職業教育學分銀行是一個非常大的體系，涵蓋的內容廣泛，涉及的主體眾多，既需要上下一致的體制機制，又需要相互協調的組織機構。因此，職業教育學分銀行需要成立專門管理機構，溝通教育系統的部門與組織，建設系統性的合作機制，構建區域性、全國性的統一性組織框架。

第一，須成立專門管理機構與實體組織，指導、支持、促進職業教育學分銀行建設。從國際慣例來看，基本上都有專門機構負責職業教育學分銀行的溝通協調與具體業務等，并具有相對獨立性。既然我國強調建設職業教育國家學分銀行，就需要成立國家層面的專門管理機構，對全國職業教育學分銀行建設進行整體規劃和設計，并設立從中央到地方的專門管理機構與實體組織，負責開展具體的管理與運行工作，實現人、事、物、財、權的統一與協調，為全國教育系統的學分銀行實現溝通提供平臺與組織支持。第二，要有效發揮各部門的組織功能，建設部門間的系統合作機制。職業教育學分銀行的建設并不只局限于職業院校，還包括企事業單位、行業協會、職業培訓機構、培訓評價組織等。實現職業教育學分銀行的大職業教育觀與服務終身學習教育體系構建目標，需要高度重視這些部門之間的系統合作機制的建設，為學分銀行建設的可行性與具體實施保駕護航。在如此眾多的機構部門之間，需要建立更為統一的規章制度、組織運行體系、質量保障標準等，才能實現職業教育學分銀行的溝通交流與協調共享。第三，應依托省市級區域性職業教育學分銀行，打造協調共享的學分銀行聯盟，構建全國性統一組織框架。在我國多年來關于職業教育學分銀行建設的實踐過程中，形成了許多省市級的區域性職業教育學分銀行。國家應將這些區域的職業教育學分銀行建設進行經驗性總結，根據學分銀行建設的國際經驗、內在特征、發展規律等，分析區域性學分銀行的科學性與有效性，對這些實踐經驗進行調整優化，打造職業教育學分銀行聯盟，凝聚共識、共同發力，致力于全國性統一組織框架的構建。

（三）完善學分認定標準設計，優化學習成果認定框架

科學統一的學習成果認定標準對于職業教育學分銀行的實施具有關鍵作用，可以促進學分銀行應用范圍的擴大與學習成果的有效兌換［13］。學分認定標準與學習成果認定框架是建設職業教育學分銀行的前提與基礎，統一學分認定標準，涵蓋各類學習成果，是職業教育學分銀行建設的必要措施。

首先，國家要優化學習成果認定的框架體系，梳理和明確學習成果的來源，將學習成果類型化，從量與質兩方面進行學分認定。職業教育學分銀行針對和適用的學習成果已不再簡單限定在職業教育領域內，來源已經愈加多樣化。國家需要將這些學習成果的來源進行梳理與鑒定，明確哪些可以作為能夠認定的學習成果，并將這些學習成果按照內容、特點等進行歸類。此外，認定標準除了考慮到學習結果與學習投入時間等數量問題外，還要考慮學習過程與學習難度等質量問題，使得學分認定工作更加專業化、精細化、可操作化。其次，國家可以建立特定的標準體系與規則機制，專門針對職業教育領域與其它教育領域的非正式學習成果進行認定與轉換。職業教育學分銀行除了支持課程學習、專業培訓、學歷證書與職業技能等級證書外，還應該支持職業技能大賽、實習工作、作品制作等其他形式的學習成果。國家通過對這些學習成果的認定和學分認定的零存整取，可以真正實現學分轉換的目的，打破職業教育學分銀行與其他教育領域學分銀行之間的區隔，從而真正讓職業教育學分銀行起到終身學習立交橋的作用。再次，可以依托職業院校這一實施職業教育的重要陣地，與企業行業等緊密結合，根據社會與市場對人才的崗位需要與職業需求，積極改革課程教學與專業培訓標準，并對學分銀行的學分認定與轉換工作進行研究與論證，制定出一套科學合理、系統完善的學分認定標準。當然，這一學分認定標準要結合當地和本校實際，結合各類學習成果特點，在從上至下的頂層設計與由下而上的實踐推進中，促進職業教育學分銀行的學分認定與轉換工作的進一步發展。

（四）深化技術創新，依托信息平臺，提高服務能力

隨著數字化時代的到來，大數據、區塊鏈、人工智能等新興信息技術對教育治理的理念、手段與能力帶來革命性變化［14］。數字化為我國職業教育學分銀行信息平臺建設帶來了新的發展機遇，能夠在技術創新方面為其賦能，保證數據質量與安全，操作更加簡便化、精準化，可以擴大面向和服務的機構與人群，輻射和覆蓋范圍更加廣泛。

首先，要深化技術創新，建立信息平臺發展的長效機制。一是要深化并創新職業教育學分銀行系統方面的計算、積累、轉換、兌換等技術，保障職業教育學分銀行基本功能的流暢性；二是利用信息技術的整合能力，建立并完善系統化、統一化的區域性、全國性質量標準，從時空方面解決學分銀行的學分認定與轉換難題。其次，要做好信息平臺的設計開發與完善創新工作，使得存量優化與增量升級緊密結合。一是設計開發新的信息平臺，通過加大信息平臺的數量投入，完善職業教育學分銀行信息平臺體系架構；二是在現有的信息平臺基礎上，更新技術、改造升級，使信息平臺建設跟上時代步伐，及時滿足受眾對最新技術的需求。再次，就是要依托大數據，建立學分銀行信息平臺的共享機制。一是提高數據采集和捕獲的能力，提升大量數據處理效率，提升實時數據同步處理水平；二是加強數據組織和管理的能力，解決歷史數據存儲、實時數據更新、量化數據與質性數據互補關聯等問題；三是完善數據挖掘和分析的能力，建立數據庫，構建數據分析模型，提高數據分析速度與準度，為相關機構和群體提供數據支持與服務。最后，還要利用區塊鏈技術，為機構用戶和個體用戶建立永久或終身賬號。區塊鏈技術具有分散性、自治性、可追溯性、不可偽造性等功能［15］，是如今較為先進的新興信息技術，也是服務學分銀行信息平臺建設的必要技術。利用區塊鏈技術，就可以儲存并記錄學習者在不同階段與領域所認定的學習成果信息，為學習者提供廣闊的應用空間，從而服務于構建面向全民的終身學習教育體系與學習型社會。